I OSK 1468/23

I OSK 1468/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 167/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-03-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 i 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a )
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, arrt. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 193, art. 207 § 2, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 167/23 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 167/23, w pkt I) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 5 stycznia 2023 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 1 sierpnia 2022 r., nr [...]; w pkt II) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. L. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 19 lipca 2022 r. M. L. (dalej – skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – A. B.
Wójt Gminy [...] decyzją z 1 sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z 24 sierpnia 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z 22 września 2022 r. zawiesiło postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. podjęło zawieszone postępowanie.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO wskazało, że babcia skarżącej – A. B., która jest i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 4 lipca 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 21 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 maja 2011 r. Zatem spełniona została pierwsza z przesłanek przyznania świadczenia dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Wskazało także, że babcia skarżącej ma córkę M. P., która oświadczyła, że z uwagi na swój wiek (68 lat) oraz fakt zajmowania się niepełnosprawnym synem R. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprawować opieki na matką. Zaś syn babci skarżącej – J. B., który dotychczas pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, zmarł.
SKO stwierdziło, że organ I instancji, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.), ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje po 21 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
SKO podkreśliło, że w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22, z której bezsprzecznie wynika, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
Organ odwoławczy podkreślił, że wymagająca opieki babcia skarżącej ma córkę, a więc osobę zobowiązaną do alimentacji w bliżej, niż skarżąca kolejności. Przy czym nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem to córka w pierwszej kolejności powinna wykonywać nałożony na nią obowiązek alimentacyjny.
W sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym córki. Skoro skarżąca nie była w pierwszej kolejności zobowiązana do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią. Fakt sprawowania przez skarżącą opieki na babcią nie czyni jej zobligowaną do tego z mocy prawa, a jest jej dobrowolnym wyborem.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który powołanym na wstępie wyrokiem z 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 167/23, w pkt I) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; w pkt II) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach tej sprawy nie występuje związanie uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji zauważył, że już sama treść tej uchwały, nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem oceny powiększonego składu NSA były tylko sytuacje, w których ocena, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie są w stanie wypełnić względem niej obowiązku opieki we właściwy sposób, dotyczyła tylko stanu zdrowia tych osób, który – mimo braku stosownego orzeczenia o stopniu ich niepełnosprawności - miał być przeszkodą w realnym i efektywnym sprawowaniu opieki nad osobą wymagającą opieki.
Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że uchwałą nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (w okolicznościach sprawy córki), jest przeszkodą w sprawowaniu przez nią opieki nad rodzicem wymagającym opieki, ale to, że opiekę taką ta osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki już sprawuje nad innym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wobec którego jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Wniosek taki jest uzasadniony tym bardziej w sytuacji, gdy w związku z taką opieką osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad własnym niepełnosprawnym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tej okoliczności jednak, tj. tego, czy córka wymagającej opieki – M. P., w związku ze sprawowaną opieką nad własnym niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem R. P., ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji nie ustaliły.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawiona argumentacja przekonuje, że uchwała w istotnej części nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami sprawy, przez co nie ma ona przy jej rozstrzyganiu wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, stwierdził, że do M. P., będącej córką osoby wymagającej opieki, przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie ma zastosowania, przez co powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, tej sprawy nie dotyczy, w związku z czym nie ma dla niej charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca uchylił z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - Dz. U z 2016 r., poz. 972).
Sąd I instancji podkreślił, że na tle tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zmiany w stanie prawnym wynikłej z jego zaakceptowania przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że analogicznie należy traktować sytuacje, gdy bliższy krewny osoby wymagającej opieki sprawuje już taką opiekę nad innym członkiem swojej rodziny. Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki przechodzi na innego członka rodziny (dalszego krewnego), zwłaszcza gdy z racji tej opieki bliższy krewny osoby wymagającej opieki ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 492/21).
Podzielając ten pogląd, Sąd Wojewódzki wskazał na zbieżność trudnej sytuacji rodzin, w których jest dwoje dzieci niepełnosprawnych, w zestawieniu z sytuacją rodzin, w których jest dwoje dorosłych niepełnosprawnych osób, legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji można stwierdzić, że na ogół sytuacja takich opiekunów jest jeszcze trudniejsza, niż wspólnie mieszkających rodziców opiekujących się dwojgiem niepełnosprawnych dzieci. Skoro więc w u.ś.r. uchylony został przepis, który wprost wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma już ustalone prawa do takiego świadczenia i nie chodzi tu o sytuację opieki dwóch członków tej samej rodziny nad tym samym członkiem rodziny, to oznacza to dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości przyznawania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez dwóch członków tej samej rodziny w celu sprawowania opieki nad dwoma innym członkami ich rodzin wymagającymi takiej opieki i spełniającymi warunki wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Obowiązujące regulacje u.ś.r. nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że osoba sprawująca opiekę, która ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.). Taka regulacja wynika z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, którą jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie.
Skoro więc osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza to, że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które takie świadczenie mogą otrzymać, jak i z kręgu osób, które będąc osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego krewnego osoby wymagającej opieki, wymóg wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. dotyczący legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie miałby w ogóle zastosowania. Skoro tak, to również uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, takich sytuacji by nie dotyczyła, przez co nie miałaby w sprawie charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Sądu I instancji nieuwzględnienie przez organ II instancji przedstawionej powyżej wykładni spowodowało, że z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie doszło do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ organy błędnie przyjmowały, że ewentualne otrzymywanie przez M. P. – córkę osoby wymagającej opieki, świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej przez nią opieki nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem R. P., jest okolicznością niemającą w sprawie znaczenia, zaniechały ustalenia, czy i ewentualnie na jakich warunkach takie świadczenie M. P. otrzymuje.
Wskazane naruszenie przez organy prawa materialnego polegające na błędnym uznaniu, że norma prawna odkodowana z treści art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. uniemożliwia w okolicznościach sprawy przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, wnuczce osoby wymagającej opieki, z powodu posiadania przez babcię skarżącej pełnoletniej córki M. P., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także na przedwczesnym uznaniu, że nie może mieć zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - spowodowało również zaniechanie poczynienia ustaleń co do ewentualnego istnienia określonych w przepisach u.ś.r. pozytywnych przesłanek prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej babcią.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej – skarżący kasacyjnie, organ), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki przez córkę A. B. nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem i ewentualne pobieranie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego, przy braku legitymowania się tej córki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej wnuczce - skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia córka A. B. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji na rzecz matki, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nią, a ponadto nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a nadto uznanie, że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia córki jest przeszkodą w sprawowaniu przez nią opieki nad matką wymagającą opieki, ale okoliczność, że opiekę taką córka już sprawuje nad innym członkiem rodziny, wobec którego jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, a zatem uchwała ta nie ma wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyż w istotnej części nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami sprawy;
2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., przez co nie doszło do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. czy rzeczywiście i ewentualnie na jakich warunkach M. P. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawnego syna oraz ustaleń co do ewentualnego istnienia w sprawie określonych w przepisach u.ś.r. pozytywnych przesłanek prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią – A. B.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne.
Podkreślić trzeba, że w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22 o treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".
Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym.
Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka.
Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. W tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji.
Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców.
Jednak kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest – w ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko zawarte w niej stanowisko.
Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale
i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie można bowiem przyjąć, że okoliczność, iż osoba wymagająca opieki posiada córkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – skarżącej (wnuczce osoby wymagającej opieki). W świetle bowiem powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, tj. wnuczce osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez nią wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez córkę osoby wymagającej opieki – M. P. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji M. P. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji brak jest prawnych możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze opieką nad niepełnosprawną babcią.
Dlatego też stanowisko Sądu I instancji, jako odbiegające od przedstawionej w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, należało uznać za nietrafne.
Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego niepotrzebne stało się dokonywanie w tej sprawie ponownych ustaleń.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.