I OSK 1467/06

I OSK 1467/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 337/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-05-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3, art. 155 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 , art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
W wyniku jednolitego postępowania admnistracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności , którego stronami są wszycy współwłaściciele podzielonej nieruchomosci powinna zostac wydana decyzja administracyjna ustalająca jedna opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 337/04 w sprawie ze skargi Towarzystwo [...] S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 337/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] roku nr sygn. akt [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...].
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., powołując jako podstawę art. 138 § 1 pkt. 1 KPA, art. 98 ust. 4, art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych podziałem, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] orzekającą o ustaleniu dla [...] S.A. w G. opłaty adiacenckiej w kwocie 100 521 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka Nr [...] o pow. [...] m2 o wartości 8.282.600 zł. Po podziale powstały działki oznaczone Nr [...],[...],[...],[...] i [...] o wartości 8.654.900 zł.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazywało, że organ I instancji ustalił w decyzji, że [...] S.A. w G., współwłaściciel w [...] części podzielonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], winno uiścić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 11.169 złotych.
Stawka procentowa opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych podziałem wynosi 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale i wynika ze stosownej uchwały Rady Miasta G. Organ pierwszej instancji przedstawił wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego – S. K. Wynika z niej, że wartość rynkowa działki Nr [...] położonej w G. przy ul. Ś. przed podziałem wynosiła 8.282.600 złotych, a po podziale na działki Nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] jej wartość wzrosła i wynosi 2.654.900 złotych.
Przy określeniu wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej o której mowa w art. 153 ust. 1 w/w ustawy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Do analizy przyjęto ceny nieruchomości położonych w G. - 11 transakcji dla działek, które były przedmiotem obrotu w Ł. w latach 2001 - 2002. Tę wartość przyjęto dla obliczenia wartości gruntu Spółki przed jego podziałem i obliczono jego wartość na kwotę podaną wyżej.
Następnie obliczono wartość nieruchomości po jej podziale. Przy określeniu, wartości gruntu zastosowano również podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło dowód z opinii biegłego jako poprawny pod względem formalnym oraz merytorycznie wiarygodny i przekonywujący. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie są udokumentowane żadnym dowodem, który mógłby skutecznie podważyć dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Tylko dowód z innego operatu biegłego rzeczoznawcy mógłby podważyć wycenę, a dowodu takiego strona odwołująca się nie przedstawiła. Wzrost wartości nieruchomości jedynie o 4 zł za 1 m2 nie jest duży i zapewne odpowiada wzrostowi wartości nieruchomości tylko ze względu na podział działki dużej na mniejsze i wydzielenie dróg.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku [...] S.A. w G. zarzuciło, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności – art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 3 oraz art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. Skarżąca spółka podniosła, że decyzję podjęto w oparciu o nierzetelny i nieuwzględniający wszystkich okoliczności sprawy operat szacunkowy na podstawie którego przyjęto, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosowana w operacie metoda porównawcza szacowania nieruchomości obarczona jest błędem logicznym i budzi wątpliwości co do istnienia przesłanek ustawowych podejścia porównawczego, skoro autorka operatu przyznaje, że ze względu na powierzchnię działek, nawet po podziale, brak jest na rynku działek podobnych. Skoro nie odnaleziono na rynku kilkunastu działek podobnych, zastosowana metoda korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane podobnym cechom tych nieruchomości nie odpowiada wymogom § 5 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1924). W operacie nie uwzględniono faktu wydzielenia działek pod drogi, bowiem przyjęto, że przed podziałem nieruchomość warta była 8.282.600 zł, a po podziale – działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wyceniono na kwotę 8.654.900 zł. Zdaniem skarżącego w operacie przyjęto bez związku z rzeczywistością, równy wpływ procentowy wszystkich rodzajów współczynników na cenę, podczas gdy, na przykład, nie zmieniła się, a w szczególności – na korzystniejszą, dostępność działek do drogi. Drogi nie są urządzone, a wcześniej, przed podziałem, planowane drogi przebiegały przez teren nieruchomości, czyli – istniała większa "dostępność" do dróg. Ani rzeczoznawca ani organ orzekający nie wykazali, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił ze względu na jej podział, co jest warunkiem niezbędnym dla naliczenia opłaty adiacenckiej.
Zdaniem Sądu I instancji skarga była uzasadniona. Sąd ten wskazał, że zaskarżone decyzje dotyczą nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., w niewydzielonych częściach, w proporcjach, odpowiednio, [...] i [...]. Decyzje podjęte w sprawie ustalają opłatę adiacencką jedynie dla strony skarżącej, określając, że jest to [...] wartości całej opłaty i nie zostały doręczone współwłaścicielowi nieruchomości. Taki stan rzeczy czyni je oczywiście błędnymi, bowiem zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ciąży na właścicielu nieruchomości, współwłasność wymaga odpowiedniego stosowania przepisów o własności, przy czym ani z materiału dowodowego sprawy ani z decyzji nie wynika z jakich względów organ administracji orzekał w dwóch różnych sprawach o opłatach adiacenckich wynikających z podziału jednej nieruchomości. W osnowie zaskarżonej decyzji mowa jest o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji obciążającej stronę skarżącą obowiązkiem opłaty w wysokości 100.521 zł, natomiast w uzasadnieniu o kwocie 11.169 zł, co stanowi istotną sprzeczność. Ponadto decyzje organów obu instancji oparto bezkrytycznie na operacie szacunkowym, odnośnie którego strona skarżąca podnosiła szereg zarzutów merytorycznych. Zarzucono między innymi, że niezasadnym jest przyjmowanie metody porównawczej szacowania nieruchomościami wobec braku nieruchomości podobnych", nieuwzględnienie atrybutu "uzbrojenie", ustalenie równego wpływu na cenę wszystkich atrybutów nieruchomości i nierzetelność oceny atrybutu "dostępność do drogi". Organy obu instancji nie ustosunkowały się do rzeczowych zarzutów strony odwołującej się, podzielając lakoniczną i niestaranną wycenę sporządzoną przez biegłego – rzeczoznawcę. Wycena ta jest tylko dowodem w sprawie, który podlega takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody. Do podniesionych przez stronę zarzutów kwestionujących treść operatu szacunkowego organy orzekające, w tym – w szczególności organ odwoławczy, winny odnieść się w uzasadnieniach decyzji, a wcześniej – winny dążyć ewentualnie przy pomocy innych środków dowodowych do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, (art. 75, 84 § 2, 86, 89 k.p.a. ). Operat szacunkowy biegłej S. K. nie może być uznawany za niepodważalny dowód.
Sąd I instancji zalecił rozpoznającemu sprawę ponownie organowi administracji zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i podjętych decyzjach wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i prawidłowe określenie wysokości należnej opłaty adiacenckiej po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w tym dokonaniu oceny, czy dopuszczalny jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązującymi w czasie orzekania przepisami § 42 i 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W razie potrzeby organ powinien zażądać uzupełnienia operatu szacunkowego szerzej niż w piśmie z dn. 20 września 2003 r. wyjaśniającego zarzuty strony skarżącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów administracyjnych wskutek przyjęcia, że organy administracyjne zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z art. 107 § 1- 4 k.p.a., z art. 6-11 k.p.a oraz art. 75, art. 84 § 2, 89 k.p.a. oraz w związku z powyższym przyjęcie, że decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem art. 84 § 2 i art. 89 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie kwestii zarzutów do opinii rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie. Wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. w brzmieniu j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) polegające na przyjęciu, że nie było podstaw w świetle przedstawionego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz naruszenie art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 ust. 4 w związku z § 51 i § 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230 poz. 1924), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie określonej metody i techniki szacowania wyceny wartości nieruchomości nie należy do wyłącznych uprawnień tego rzeczoznawcy majątkowego oraz przez przyjęcie, że sporządzony operat szacunkowy w tej sprawie jest lakoniczny i wykonany niestarannie. Zarzucono także naruszenie art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140, art. 195 i art. 200 k.c. , polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przy współwłasności nieruchomości winien być ustalony w jednej decyzji administracyjnej albo przynajmniej każdy ze współwłaścicieli powinien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu wobec innego współwłaściciela. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy przyjął, za organem pierwszej instancji do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości kwotę przyjętą w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. Przy podaniu tych wartości w uzasadnieniu powstały błędy cyfrowe, nie mające jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia jako oczywiste pomyłki rachunkowe.
Jeżeli przepis art. 98 ust. 4 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że przepisy art. 145, 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio - to odpowiednie zastosowanie art. 146 ust. 3 wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości przed i po podziale tej nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen z dnia wydania decyzji o podziale (zatwierdzającej projekt podziału). Skoro tak, to przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że oceny wzrostu wartości nieruchomości mogą w świetle tych przepisów dokonać tylko rzeczoznawcy majątkowi. Ustawodawca bowiem wskazując osoby uprawnione do ustalenia tego wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, użył sformułowania .." określają rzeczoznawcy majątkowi"... - ustanowił swoisty nakaz dowodowy. Wnioskując a contrario, z tego bezwzględnie obowiązującego przepisu przyjąć należy, że ustawodawca nie dopuszcza innych dowodów na te okoliczności. Omawiany przepis, nakazujący ustalenie wzrostu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, należy uznać za lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów dotyczących środków dowodowych wynikających z art. 75 i następne k.p.a., w tym wobec art. 84 k.p.a. Wyłącza to w ocenie Kolegium dopuszczalność stosowania innych środków dowodowych w zakresie ustalania wzrostu wartości nieruchomości. Takie wyłączeni uzasadnione jest także wykładnią celowościową u której podstaw leży stwierdzenie, że ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału wymaga wiadomości specjalnych - rzeczoznawcy majątkowego, który stosować powinien się do przepisów obowiązującego w dacie rozpatrywania sprawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230 poz. 1924). Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał podstaw prawnych do żądania aby Kolegium dążyło przy pomocy innych środków dowodowych do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA w Gdańsku w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał za zasadne i zgodne z przepisami nawet nie uprawdopodobnione zarzuty skarżącej Spółki. Zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy doborze transakcji do porównania od 92 m² do 10.500 m², uzbrojenia którego nie posiada działka, czy zarzut równego wpływu na cenę wszystkich nieruchomości, lub zarzut dotyczący dostępności do drogi - to zarzuty standardowe, padające w wielu sprawach. Jeśli rzeczoznawca majątkowy nie dysponuje katalogiem kilkunastu transakcji, a w tej sprawie nie dysponował nawet kilkoma transakcjami dotyczącymi dużych nieruchomości gruntowych i to w dwóch momentach przed i po podziale - to nie mógłby nigdy dokonać wyceny takich działek. Dlatego rozporządzenie przy stosowaniu podejścia porównawczego w § 5 ust. 1 nie precyzuje wielkości nieruchomości podobnych. Zatem, stosując odpowiednie poprawki przyjęta metoda korygowania ceny średniej uwzględnia należycie tę specyfikę podziału dużej nieruchomości przy porównaniu transakcji z nieruchomości mniejszych skoro wynikiem jest wzrost wartości tylko o 4 zł za 1 m² gruntu. Za całkowicie chybione należy uznać inne zarzuty skarżącej Spółki gdyż przedmiotem opłaty adiacenckiej nie jest wzrost wartości wskutek uzyskania uzbrojenia (tj. inna opłata adiacencka), ale wskutek podziału nieruchomości. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący drogi, gdyż opłata ta nie odnosi się do wybudowania drogi, nie ma też mowy przy tym podziale o jakiejkolwiek drodze publicznej która z mocy prawa stałaby się własnością Gminy G., zaś podział dużej działki na kilka mniejszych zwykle poprawia dostępność do drogi. Te nie udowodnione zarzuty Spółki Sąd uznał za zasadne, zaś niektóre z nich bezkrytycznie powtórzył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając zarzuty skarżącej Spółki Sąd winien był wskazać podstawy prawne i faktyczne swego stanowiska. Jeśli z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że podstawą wyceny wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego - to wiedza specjalna tego biegłego jest wiedzą którą trudno kwestionować bez udziału takiego samego specjalisty, zaś wyboru metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca, o czym stanowi art. 154 ustawy. Sąd nie wykazał i nie uzasadnił na jakiej podstawie faktycznej i prawnej stwierdził lakoniczność i niestaranność wyceny rzeczoznawcy majątkowego, przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd powinien wykazać jakich innych środków dowodowych organy administracyjne powinny użyć, aby wszechstronnie wyjaśnić tę sprawę.
Zaskarżony wyrok narusza też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pozbawienie Gminy Miasta G. prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako uprawnienia ustawowego, tylko wskutek bezpodstawnych zarzutów skarżącej Spółki. Niezrozumiałym i niejasnym dla wnoszącego skargę kasacyjną jest także stwierdzenie Sądu, że decyzje podjęte w tej sprawie nie tylko ustalają opłatę adiacencką dla strony skarżącej i określają, że jest to [...] wartość całej opłaty, ale nawet nie zostały doręczone współużytkownikowi nieruchomości. Poza sporem jest fakt, że grunt oznaczony jako działka Nr [...] o pow. [...] m2 był współwłasnością w częściach ułamkowych Skarżącej Spółki w [...] oraz [...] Sp. z o.o. w G. w [...] cz. Faktem jest także i to, że Prezydent Miasta G. wszczął dwa odrębne postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej dla każdego tych współwłaścicieli zakończone odrębnymi decyzjami dla każdego tych współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom Sądu, żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie reguluje w jakim trybie ustala się opłaty adiacenckie na podstawie art. 98 ust. 4 dla współwłaścicieli nieruchomości. Zatem dla każdego z nich stosuje się reguły postępowania wynikające z przepisów k.p.a. Każdy z tych współwłaścicieli ma swój własny interes prawny, autonomiczny i nie tożsamy z interesem prawnym drugiego współwłaściciela. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie wiadomo na jakiej podstawie miałaby być ta decyzja wspólna dla współwłaścicieli, skoro każdy z nich ma prawo do takiego albo innego zachowania procesowego w ochronie swoich interesów. Drugi współwłaściciel miał prawo do uznania, iż opłata ustalona wobec niego została ustalona prawidłowo i będzie decyzję w tej sprawie wykonywał. Gdyby, ustawodawca zamierzał ustalić inne zasady dotyczące takiej opłaty adiacenckiej dla współwłaścicieli nieruchomości dokonałby tego w odpowiednim przepisie ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając w pierwszym rzędzie zarzuty naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że rację ma wprawdzie skarżący, twierdząc, że wyłącznie właściwi do ustalania wartości nieruchomości są rzeczoznawcy majątkowi zgodnie z przepisem art.150 ust. 5 oraz art. art. 146 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji - j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), lecz nie stoi jednak w sprzeczności z tym stanowiskiem pogląd Sądu I instancji, w myśl którego opinia rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie przez organy stosujące prawo podobnie jak inne dowody przeprowadzane w sprawie administracyjnej. Nie istnieją bowiem żadne podstawy, by uznać, że w stosunku do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 80 k.p.a., który określa zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Podobny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 459/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 206473), wskazując, że zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.
Nie jest także w postępowaniu, w ramach którego następuje wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, wyłączone stosowanie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., a zatem wszelkie podnoszone przez stronę i dostrzeżone przez organ administracji z urzędu nieścisłości, błędy i wątpliwości co do ustaleń operatu szacunkowego podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego.
Oczywistym jest wszakże, i w tym zakresie sprecyzować należy stanowisko sądu I instancji, że wszelkie środki dowodowe stosowane przez organy zmierzające ku wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia nie mogą być sprzeczne z przepisami działu IV rozdział I ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatecznie wycena nieruchomości przed i po podziale dokonana być musi w oparciu o wiarygodny, sporządzony zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Operat taki musi być ujmowany jako całość wraz z wszelkimi niezbędnymi wyjaśnieniami, sprostowaniami i uzupełnieniami.
Poczynioną przez sąd I instancji ocenę operatu szacunkowego, którego konkretne ustalenia legły u podstaw ustalenia opłaty adiacenckiej uznać należy za całkowicie zasadną. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na to, że jak wynika z treści operatu, jako jedyne kryterium podobieństwa nieruchomości przyjęte dla celów wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego uznano lokalizację działek na terenie dzielnicy G. Ł. oraz brak zabudowy. W konsekwencji wśród porównywanych działek są między innymi działki o powierzchni 92 m² i 211 m², podczas gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni przed podziałem [...] m² - a zatem tysiąckrotnie większa. Jeśli zdaniem rzeczoznawcy zachodzi miedzy takimi nieruchomościami podobieństwo w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić. Podobnie w operacie jedynie co do jednej nieruchomości porównawczej wskazano, że jest ona nieuzbrojona. Brak wiadomości co do stanu uzbrojenia pozostałych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowa oświadczyła wprawdzie, że jest to parametr nieistotny dla wyceny lecz nie wydaje się by było to stanowisko trafne. Zwrócić należy uwagę m.in. na to, że art. 155 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Wskazuje to na fakt, że parametr uzbrojenia jest czynnikiem istotnym przy wycenie nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowa nie odniosła się w ogóle do rzeczowych argumentów strony skarżącej podniesionych w piśmie z 29 sierpnia 2003r. znajdującym się w aktach administracyjnych - dotyczących niezmienionych warunków dostępu do dróg nieruchomości po podziale.
Zawarty w skardze kasacyjnej argument, że powyższe zarzuty podnoszone są standardowo w różnych postępowaniach dotyczących opłaty adiacenckiej nie ma merytorycznego znaczenia, gdyż oczywiście częstotliwość podnoszenia zarzutów wobec opinii rzeczoznawców nie ma żadnego wpływu na ich zasadność.
Zarzut naruszenia przepisu art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140, art. 195 i art. 200 k.c., przez przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przy współwłasności nieruchomości winien być ustalony w jednej decyzji administracyjnej również był bezzasadny.
Art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie wydania zaskarżonej decyzji upoważniał organ wykonawczy gminy do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio w tej sytuacji przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wartość nieruchomości .... określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Zwrócić należy uwagę na fakt, że przywołany powyżej art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówił o ustaleniu jednej opłaty adiacenckiej i wiązał możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie z faktem wzrostu wartości określonej nieruchomości. Jedno powinno być także i postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak już wyżej wspomniano opłata ta wiąże się jedynie ze zmianą wartości nieruchomości jako całości, w związku z jej podziałem.
W wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości.
Taki właśnie model postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie narusza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odpowiada wymogom podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a. ) zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 §1 k.p.a.) a w szczególności pozwala uniknąć sytuacji, w której w stosunku do różnych współwłaścicieli nieruchomości zostałyby poczynione odmienne ustalenia co do różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.
Na marginesie tylko trzeba wskazać, że zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie organu, jakoby Prezydent Miasta G. wszczął i prowadził odrębnie dwa postępowania administracyjne wobec każdego ze współwłaścicieli nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Z akt tych wynika bowiem, że jednym pismem zawiadomiono o wszczęciu postępowania obu współwłaścicieli, następnie sporządzono jeden operat szacunkowy – dotyczący całej nieruchomości, a dopiero na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji z nieznanych powodów doszło do rozdzielenia postępowania wobec każdego ze współwłaścicieli z osobna.
Niedopuszczalna jest wreszcie rozbieżność między treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej i jej uzasadnieniem. Rzeczą organu administracji, który dostrzeże, że omyłkowo w uzasadnieniu decyzji podano wartości liczbowe nie mające związku z rozstrzyganą sprawą jest sprostowanie oczywistej omyłki w trybie art.113§1 k.p.a. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 107§3 k.p.a. które może być uznane za mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W świetle powyższych rozważań uznać należało za pozbawione podstaw wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i oddalić ją na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pełnomocnik skarżącej spółki [...] wezwany do złożenia pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uczynił tego, a zatem jego wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł był rozpoznany.