I OSK 1466/23

I OSK 1466/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 614/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-11-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 614/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz M. S. kwotę 1.200,00 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., II SA/Bd 614/22 oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 16 maja 1949 r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Gdańsku wystąpiła z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa – Polskie Koleje Państwowe, w trybie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U.1948.20.138 ze zm.), dalej jako "dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r.", gruntów położonych w Inowrocławiu, oznaczonych jako parcele nr: [...] o powierzchni 462 m² należących do J., B., T., Z., A. A.1 i W. C. T.; nr [...] o powierzchni 930 m² należącą do C.G., nr [...]; nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5.669 m² należące do B.B.; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 6.664 m² i nr [...] o powierzchni 126 m² należące do F.D. W myśl art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r., wywłaszczenie polegać miało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945r. Wnioskodawca wskazała, że parcele wymienione we wniosku zostały zajęte ww. właścicielom w czasie wojny, w tym B.B. Władze okupacyjne wybudowały na tych terenach domy [...]. Obecnie domy te mają oznaczenie policyjne: Inowrocław ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Od czasu wyparcia okupanta do chwili wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., nieruchomości te znajdują się nieprzerwanie w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych i użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem, czyli na [...].
Starosta Inowrocławski w dniu 3 grudnia 1949 r., działając w imieniu Wojewody Pomorskiego sporządził protokół z rozprawy, na której pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku o wywłaszczenie, utrzymując, że wywłaszczenie jest konieczne dla zapewnienia prawidłowej eksploatacji Kolei Państwowych. Obecny na posiedzeniu pełnomocnik B.B. wniósł o wyłączenie spod wywłaszczenia domu, który jego mocodawca nabył jeszcze przed wojną i z którego korzysta od czasu ustania okupacji do chwili obecnej. Wskazał, że jego mocodawca pobiera czynsz od czterech lokatorów. Wniósł o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu od ulicy [...] do tego domu, jak też obejścia na około domu. W razie wywłaszczenia dalszych terenów wnioskował o przyznanie odpowiedniego wynagrodzenia za te obiekty. Pełnomocnik Dyrekcji Okręgowej Polskich Kolei Państwowych w Gdańsku, powołując się na art. 1 pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. zaoponował przeciwko wyłączeniu spod wywłaszczenia obiektu należącego do B.B., uzasadniając to tym, że utworzona w ten sposób enklawa utrudniłaby prowadzenie racjonalnej gospodarki mieszkaniowej. Dnia 1 lutego 1950 r. pełnomocnik B.B., nawiązując do ww. protokołu z dnia 3 grudnia 1949 r. ponownie wniósł o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod wywłaszczenia i ustanowienie prawa przechodu i przejazdu w formie służebności, zgodnie z załączoną przez niego mapką. W dniu 10 listopada 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy orzekło o wywłaszczeniu z dniem 9 maja 1945 r. nieruchomości zgodnie z wnioskiem Dyrekcji Okręgowej Polskich Kolei Państwowych w Gdańsku, na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Polskich Kolei Państwowych Okręgu Gdańskiego. Organ uzasadnił wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ww. nieruchomości zostały zajęte przez okupanta w czasie wojny 1939-1945 r. W tym czasie okupant wybudował na tym terenie domy [...], które od czasu wyparcia okupanta do chwili wydania orzeczenia, a zatem również w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., są nadal używane na [...] i znajdują się nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Organ wskazał, że nieruchomości te są niezbędne dla prawidłowej eksploatacji Kolei Państwowych na tym terenie. Organ odniósł się także do wniosku B.B. o wyłączenie spod wywłaszczenia należącego do niego domu położonego na terenie wywłaszczanym wskazując, że takie wyłączenie spowodowałoby powstanie enklawy utrudniającej prowadzenie racjonalnej gospodarki na wywłaszczonym terenie. B.B. w piśmie z 7 grudnia 1950 r. złożył od powyższego orzeczenia odwołanie wyjaśniając, że po powrocie z wysiedlenia Sąd Grodzki w Inowrocławiu w dniu 25 lipca 1945 r., Nr II. Co.470/45, wydał postanowienie o przywróceniu posiadania nieruchomości położonej w Inowrocławiu przy ul. [...], a komornik Sądu Grodzkiego w Inowrocławiu 4 września 1945 r. wprowadził go urzędowo w jej posiadanie. Zaznaczył też, że zasadniczo zgadza się na wywłaszczenie, prosi jednak o wyznaczenie komisji szacunkowej, celem ustalenia wartości gruntu i znajdujących się na tym gruncie nieruchomości według stanu z 1939 r. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji odwołanie to, ze względu na jego treść, zostało uznane za pismo w sprawie lub ewentualnie za wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Przystąpiono natomiast do wykonania orzeczenia i kontynuowano postępowanie, które zakończyło się wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy orzeczenia z dnia 31 maja 1952r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
M.S. będąca spadkobierczynią B.B. w dniu 27 sierpnia 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 10 listopada 1950 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie argumentując, że w aktach postępowania znajduje się odwołanie B.B., które nie zostało przekazane celem rozpatrzenia organowi II instancji, czyli ówczesnemu Prezydium Rady Ministrów, jak też nie spowodowało zmiany decyzji w trybie autokontroli przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji o umorzeniu postepowania wskazał na konieczność rozpatrzenia odwołania, a jako organ właściwy do jego rozpoznania wyznaczył Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. Jednocześnie Minister ustalił, że podstawę prawną rozstrzygania odwołania stanowią przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1934.86.776 ze zm.), dalej jako "r.p.a.". Pismem z 12 lipca 2019 r. M.S. złożyła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wniosek o kontynuowanie postępowania odwoławczego wraz z wezwaniem do usunięcia stanu bezczynności podnosząc, że odwołania B.B. nigdy nie rozpatrzono. Zdaniem wnioskodawczyni z art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wynikała konieczność łącznego spełnienia pięciu przesłanek, których niespełnienie skutkowało brakiem podstawy prawnej do wywłaszczenia nieruchomości. W jej ocenie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie był zgodny z założeniami art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 listopada 1950 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. M.S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2020 r., II SA/Bd 153/20 uchylił ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2019 r. Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 1950 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że realizując wskazania zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r., ustalił stan prawny nieruchomości oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...], [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 5.669 m². Obecnie nieruchomości stanowiące dawniej własność B.B. stanowią w częściach ułamkowych współwłasność Gminy Inowrocław i osób fizycznych – właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Nieruchomości te zostały wprowadzone do obrotu wtórnego i nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, wynikające z przeniesienia prawa własności przez zawarcie umów sprzedaży odrębnych lokali mieszkalnych. Zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, uregulowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 ze zm.), dalej jako "u.k.w.h.", w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W takiej sytuacji organ stwierdził, że nie jest władny aby przez wydanie decyzji administracyjnej zniweczyć skutek zawarcia w dobrej wierze umów cywilnoprawnych dotyczących przeniesienia własności nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Dalej organ powołał treść art. 85 ust. 1 i ust. 2 r.p.a. wskazując, że pismo B.B. z dnia 7 grudnia 1950r. zatytułowane "odwołanie" nie spełnia warunków wymienionych w art. 85 r.p.a., gdyż co prawda odwołanie nie musi zawierać uzasadnienia, lecz musi z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z decyzji władzy i prosi o jej zmianę. Tymczasem w piśmie z dnia 7 grudnia 1950 r. strona nie wyraziła niezadowolenia z decyzji władzy, a wręcz wskazała, że zgadza się na wywłaszczenie wnosząc jedynie o wyznaczenie komisji szacunkowej w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Strona nie wniosła przy tym o zmianę wydanej decyzji wywłaszczeniowej. Pismo B.B. wypełniało także przesłanki art. 85 ust. 2 lit. e) r.p.a., który stanowi, że władza nie weźmie pod rozwagę nowych okoliczności przytoczonych w odwołaniu jeśli strona występuje z wnioskami, które prowadzą do zupełnie nowej pod względem prawnym sprawy, względnie dotyczą zupełnie innego żądania, aniżeli to o którem poprzednia instancja rozstrzygała. Ponadto Dyrekcja Okręgowa Polskich Kolei Państwowych odnosząc się w dniu 9 stycznia 1951 r. do ww. pisma wskazała, że należy traktować je jako wniosek o ustalenie odszkodowania. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że nie można uznać, że odwołanie nie zostało rozpoznane, gdyż nie można uznać, że ww. pismo stanowiło odwołanie od orzeczenia z dnia 10 listopada 1950 r. w rozumieniu przepisów art. 85 ust. 1 r.p.a. Wojewoda wyjaśnił również, że w ww. wyroku z dnia 15 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że postępowanie powinno być przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", nie zaś w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Sąd zaznaczył przy tym, że w dniu wydawania decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. nie obowiązywały przepisy u.g.n., w tym art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis art. 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. Jednocześnie wskazano, że gdyby po wejściu w życie przepisów u.g.n. doszło na skutek wznowienia postępowania do uchylenia decyzji lub do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przed wejściem w życie u.g.n., należałoby uznać, że nie była to decyzja ostateczna i sprawę dalej prowadzić na podstawie przepisów u.g.n. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że z istoty postępowania odwoławczego, określonego przepisami r.p.a. wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa rozpoznawana jest w toku instancji, zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy. Jakkolwiek, stosownie do postanowień art. 93 r.p.a., władza odwoławcza wydawała orzeczenie w sprawie nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy mógł zastosować jako podstawę z zakresu prawa materialnego przepis prawa, który obowiązywał wprawdzie w dacie podejmowania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, ale nie obowiązywał w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, który w związku z tym nie mógł ocenić zebranego materiału dowodowego na podstawie tego przepisu. Przepisy r.p.a. określały, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zatem zostać rozpoznana wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Skutkiem tego organ drugiej instancji nie mógł zastosować przepisu, który obowiązywał w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, ale nie obowiązywał w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej. Powyższe wykluczało możliwość dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie tego przepisu. Wobec zmiany przepisów prawa materialnego, polegającej na utracie ich mocy Wojewoda nie mógł skontrolować sprawy w postępowaniu odwoławczym z uwagi na brak tożsamości sprawy w zakresie przedmiotowości. W konsekwencji zastosowanie w sprawie miał art. 71 r.p.a. w myśl którego jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta.
W skardze na powyższą decyzję M.S. wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. oddalił skargę stwierdzając, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań tegoż Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 listopada 2019 r. Ma to istotne znaczenie, bowiem stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tego rodzaju ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi i konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał dalej, że w ww. orzeczeniu sądowym przesądzono, że odwołanie B.B. z dnia 7 grudnia 1950 r. winno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy r.p.a. Obowiązujący wówczas art. 93 r.p.a. nie zawierał przepisu kierowanego do organu odwoławczego zakazującego przeprowadzenia postępowania w całości. Wiąże się to z zastosowaniem obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleniem stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji w drugiej instancji. Sąd zobowiązał więc organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenia obecnie istniejącego statusu faktycznego w zakresie wywłaszczonych gruntów należących wówczas do B.B. Sąd zaznaczył przy tym, że analiza akt administracyjnych nie potwierdziła aby organ odwoławczy ustalił oraz wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w czyim władaniu w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego znajdował się wywłaszczony grunt, jak też nie ocenił, jakie były losy wywłaszczonych nieruchomości od daty orzeczenia z dnia 10 listopada 1950 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda nie wziął pod uwagę, kiedy było wydane postanowienie o przywróceniu posiadania oraz czy wywierało skutek, ponieważ na podstawie art. 6 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wykonanie zapadłych orzeczeń sądowych o przywrócenia posiadania ulegało zawieszeniu, natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczenie miało skutek wsteczny, polegający na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Nie jest również wiadome w czyim władaniu obecnie pozostają wywłaszczone w 1950 r. nieruchomości i czy nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd zwrócił również uwagę, że organ odwoławczy nie uwzględnił w postępowaniu odwoławczym wszystkich stron postępowania wskazując, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie z udziałem nie tylko następcy prawnego B.B., ale również z udziałem następcy prawnego ówczesnych Polskich Kolei Państwowych oraz innych osób, które mają interes prawny w sprawie gruntu objętego postępowaniem wywłaszczeniowym, wszczętym i niezakończonym na skutek odwołania złożonego przez B.B.
Mając na uwadze powyższe wytyczne Wojewoda przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające z udziałem P. S.A., tj. następcą prawnym PKP Okręg Gdański, w wyniku którego potwierdził, że nieruchomości oznaczone w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [...], [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 5.669 m², stanowiące dawniej własność B.B. stanowią współwłasność Gminy Inowrocław i współwłasność w częściach ułamkowych osób fizycznych – właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Strona skarżąca nie kwestionuje poprawności powyższych ustaleń. W kontekście powyższych ustaleń za prawidłowe Wojewoda uznał stanowisko odwołujące się do treści art. 5 u.k.w.h. i skonstatował, że osoby trzecie, które działały w zaufaniu do zapisów zawartych w księdze wieczystej i w dobrej wierze nabyły prawo własności tych nieruchomości chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Sąd I instancji wskazał nadto, że w dniu wydawania decyzji z dnia 10 listopada 1950 r. nie obowiązywały przepisy u.g.n., a w szczególności art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis art. 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie wystąpiła okoliczność braku tożsamości sprawy w zakresie przedmiotowości wskutek utraty mocy przepisów prawa materialnego, na podstawie których orzekał organ I instancji, to niemożliwym było skontrolowanie przez Wojewodę sprawy w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji trafnie postępowanie odwoławcze zostało umorzone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 71. r.p.a. przez przyjęcie, iż art. 71 r.p.a. mógł mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym w sytuacji gdy wskazany przepis miał w niniejszej sprawie zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organem I instancji, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 71 r.p.a. przez błędne przyjęcie, iż art. 71 r.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania jedynie w postępowaniu przed organem I instancji; wobec czego niedopuszczalne było jego zastosowanie w postępowaniu odwoławczym; co doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego działającego jako organ II instancji w postępowaniu wywłaszczeniowym;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 93, art. 94 i art. 71 r.p.a. przez błędne przyjęcie; iż art. 93 i art. 94 r.p.a. nie wykluczają zastosowania w niniejszej sprawie art. 71 r.p.a., który – w ocenie skarżącej kasacyjnie – ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, co doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi;
4. art. 153 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r., II SA/Bd 153/20 polegające na przyjęciu, w zakresie w jakim stwierdzono, iż niemożliwe jest skontrolowanie przez organ drugiej instancji sprawy w postępowaniu odwoławczym, oznacza to konieczność umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji, a nie uchylenia decyzji i wydania w postępowaniu wywłaszczeniowym decyzji w oparciu o mające w niniejszym postępowaniu przepisy u.g.n.
Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Rekapitulując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wypada zauważyć, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 1950 r. doszło do wywłaszczenia z dniem 9 maja 1945 r. nieruchomości położonych w Inowrocławiu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla PKP Okręg Gdański. Podstawą prawną powyższego wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Jedną z wywłaszczonych wówczas nieruchomości była zabudowana nieruchomość B.B. Nieruchomości objęte ww. orzeczeniem zostały przejęte w czasie II wojny światowej przez okupanta niemieckiego i zabudowane budynkami [...]. B.B. był stroną postępowania wywłaszczeniowego i w dniu 7 grudnia 1950 r. złożył odwołanie od ww. orzeczenia. Orzeczenie to nie zostało dotychczas rozpatrzone, natomiast w oparciu o powyższe pismo stanowiące odwołanie doszło do ustalenia na rzecz B.B. odszkodowania za przejętą nieruchomość. Kwestia tego, w jaki sposób aktualnie winno zostać rozpoznane powyższe odwołanie stanowi zasadniczy problemem w badanej sprawie.
Wypada także zauważyć, iż w sprawie nastąpiło związanie w trybie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r., II SA/Bd 153/20. Wyrokiem tym uchylona została wcześniejsza decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymująca w mocy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] listopada 1950 r. Trafnie wskazano w dotychczasowym postępowaniu, iż oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). W takiej sytuacji należy wyraźnie skonstatować, jakie okoliczności sprawy zostały ocenione ww. wyrokiem i wynik tej oceny wiąże organy i sądy w toku dalszego rozpoznania sprawy. Związanie obejmuje następujące elementy sprawy: 1) B.B. wniósł odwołanie od orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 10 listopada 1950 r. i odwołanie to nie zostało dotychczas rozpoznane przez organ wyższej instancji; 2) rozpoznanie powyższego odwołania winno nastąpić na podstawie przepisów r.p.a.; 3) przepis art. 93 r.p.a. stanowiąc, iż jeżeli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej, nie zawiera regulacji skierowanej do organu odwoławczego zakazującej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości; 4) Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia obecnie istniejącego stanu faktycznego w zakresie gruntów należących do B.B. wywłaszczonych na podstawie orzeczenia organu I instancji, a zaniechania w tym zakresie wskazują, że organ ten nie uwzględnił w postępowaniu odwoławczym wszystkich stron postępowania; 5) w zakresie stosowania prawa materialnego przepis art. 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, niezakończonych do dnia jej wejścia w życie wydaniem ostatecznej decyzji, a zatem sprawę wszczętą i niezakończoną decyzją ostateczną należy prowadzić w oparciu o przepisy u.g.n., a nie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz.U.1934.86.776 ze zm.), dalej jako "r.p.p.w.", a w konsekwencji zmiana prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego; 5) utraciły moc wszystkie przepisy w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości obowiązujące w dacie orzeczenia z dnia 10 listopada 1950 r., w szczególności dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz r.p.a.; 6) przepis art. 71 r.p.a. stanowiąc, że jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta, oznacza w niniejszej sprawie, że jeżeli podstawa faktyczna lub prawna rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji odpadła przed rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.
Z zakresu powyższego związania oceną prawną wyrażoną w trybie art. 153 p.p.s.a. jasno wynika, iż brak jest podstaw do tego aby skutki derogacji przepisów stanowiących podstawę orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 11 listopada 1950 r. ograniczać wyłącznie do postępowania odwoławczego. Brak podstawy prawnej w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, w szczególności w przepisach u.g.n., do załatwienia wniosku wywłaszczeniowego z 16 maja 1949 r. winien skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania w całości. Brak jest jednocześnie podstaw aby w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 10 listopada 1950 r. skoro w toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a obowiązkiem organu wyższej instancji, na gruncie art. 93 w związku z art. 71 r.p.a., pozostaje rozstrzyganie sprawy administracyjnej na podstawie aktualnego w momencie podejmowania decyzji stanu faktycznego i prawnego (vide: K.Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, WKP 2019, uwagi do art. 93 i przywołane tam orzecznictwo; G.Łaszczyca, A.Matan, umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, uwagi do art. 71, www.sip.lex.pl )
Trafnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji wadliwe odczytanie zakresu i treści oceny prawnej wyrażonej w ww. prawomocnym wyroku z dnia 15 września 2020 r., którą organ i sądy winny pozostawać związane. Skutkuje to wadliwym zastosowaniem w kontrolowanym postępowaniu art. 153 p.p.s.a., a także art. 71 i art. 93 r.p.a. Zasadnie zatem skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji wadliwe zaakceptowanie powyższych naruszeń przepisów w toku kontrolowanego postępowania i zaniechanie wyrokowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie można natomiast doszukać się podstaw wadliwości art. 94 r.p.a. Przepis ten wskazując na podobne zastosowanie do decyzji odwoławczej przepisów art. 72 – 81 r.p.a. nie wskazuje na regulacje prawne, które zaskarżonym wyrokiem mogłyby zostać niewłaściwie zastosowane.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.