I OSK 146/24

I OSK 146/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 86/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 106 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 86/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1526/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2023 r. I SA/Wa 86/23, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (SKO) z 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1526/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (DPS).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.
Burmistrz Ł. (Burmistrz) decyzją z 22 lipca 2022 r. zmienił własną decyzję z 5 października 2020 r. zmienioną decyzją z 21 czerwca 2021 r., w zakresie odpłatności za pobyt L.K. (matki skarżącego, której skarżący jest opiekunem prawnym) w DPS, w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS oraz zmianą dochodu podopiecznej. W decyzji tej Burmistrz ustalił, że koszty pobytu w DPS będzie ponosić podopieczna oraz gmina (MOPS). I tak na pokrycie kosztów w wysokości 3.687,16 zł od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. będzie składać się:
1) kwota 1.228,44 zł – wnoszona przez L. K.,
2) kwota 2.458,72 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 3.956,47 zł od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. będzie składać się:
1) kwota 1.264,17 zł – wnoszona przez L. K.,
2) kwota 2.692,30 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 3.956,47 zł od 1 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 r. będzie składać się:
1) kwota 1.314,57 zł – wnoszona przez L. K.,
2) kwota 2.641,90 zł – wnoszona przez MOPS.
Na pokrycie kosztów pobytu w wysokości 4.100,00 zł od 1 marca 2022 r. będzie składać się:
1) kwota 1.382,09 zł – wnoszona przez L. K.,
2) kwota 2.717,91 zł – wnoszona przez MOPS.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz podał, że 1 lutego 2022 r. MOPS wystąpił do DPS z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w związku z waloryzacją emerytur. Wywiad ten został przeprowadzony 16 marca 2022 r. Z powodu niewystarczających danych do ustalenia dochodu podopiecznej, MOPS 29 marca 2022 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych o pobieranych przez nią świadczeniach. Zgodnie z danymi uzyskanymi 26 maja 2022 r., orzeczeniem z 8 października 2021 r. podopieczna jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. i w związku z tym przyznano jej świadczenie uzupełniające w miesięcznej wysokości 500 zł, a jego pierwsza wypłata nastąpiła w listopadzie 2021 r. wraz z wyrównaniem od 1 marca 2020 r. do 31 października 2021 r. Następnie MOPS przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS, w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca oraz zmianą dochodu podopiecznej. Zdaniem Burmistrza, A. K., jako opiekun prawny swojej matki, nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: u.p.s.), który stanowi, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń lub ponoszenia odpłatności. Nowe dane były podstawą do zmiany decyzji.
Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 22 lipca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że wbrew zarzutowi skarżącego, zaskarżonej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Samo powołanie przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 108 k.p.a. nie oznacza bowiem nadania tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skoro nie zostało to wyartykułowane ani w rozstrzygnięciu ani też w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.
W ocenie SKO, zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w DPS może wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Oznacza to, że zmiana sytuacji dochodowej, mająca wpływ na wysokość uzyskiwanego dochodu, winna być uwzględniona od momentu jej wystąpienia.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w DPS może nastąpić z mocą wsteczną. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną przyznającą świadczenia z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (m.in. marnotrawienie przyznanych świadczeń, brak współdziałania), art. 12 (dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny), art. 107 ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Z powołanego art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, że zmiana sytuacji dochodowej podopiecznej stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej podopiecznej od 1 marca 2020 r., Burmistrz był uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji z 5 października 2020 r., zmienionej decyzją z 21 czerwca 2021 r., w sposób określony w decyzji z 22 lipca 2022 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż na skarżącym nie ciążył obowiązek powiadomienia Burmistrza o zmianie sytuacji majątkowej podopiecznej, a nadto skarżący nie został poinformowany o istnieniu takiego obowiązku,
2. przepisów prawa materialnego: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z:
- art. 8 ust. 4a u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dochodzie wyłączenie osoby wskazywanej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, podczas gdy:
- zgodnie z literalną wykładnią powyższego przepisu mowa jest o tym, że w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, natomiast L. K. i A. K. są dla siebie rodziną, a zatem nie uwzględnia się w dochodzie zarówno A. K. i L. K. (jako rodziny) świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji,
- definicja słowa rodzina jest szersza aniżeli katalog osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. innymi słowy nie było wolą ustawodawcy zawężanie tego przepisu wyłącznie do osób spełniających kryteria wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż w takim wypadku ustawodawca wprost wskazałby, że jedynie w dochodzie osób wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie uwzględnienia się świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji,
- zgodnie z wykładnią celowościową ad. 1. ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji intencją ustawodawcy było nie wliczenie świadczenia uzupełniającego do dochodu każdej osoby, której to świadczenie zostało przyznane,
- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 100a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 1991 Nr 80 poz. 350) poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcie, że świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł stanowi dochód Pani L. K., podczas gdy nie stanowi dochodu, ponieważ nie podlega opodatkowaniu,
- art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony, istniejący od momentu wydania pierwotnej decyzji podczas gdy kształtuje ona na nowo zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania nowej decyzji orzekającej o utracie prawa lub zmianie dotychczas pobieranego świadczenia, a contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane,
- art. 109 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Skarżący miał uczynność zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 109 u.p.s. podczas, gdy Skarżący nie został poinformowany przez organy o istnieniu takiego obowiązku, a nadto świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji nie stanowi dochodu ani rodziny ani L. K., a zatem nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej czy majątkowej L. K., a z pewnością nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej czy majątkowej skarżącego,
- art. 61 ust. 2e u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w. zw. z art. art. 61 ust. 2e u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie obciążenia wyłączenie syna L. K. – A. K. opłatą za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, podczas gdy A. K. nie jest jedynym zstępnym, gdyż L. K. ma jeszcze córkę, a zatem wysokość opłaty powinna zostać określona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto, art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż A. K. nie miał własnego, indywidualnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1526/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję ją poprzedzająca, orzekała o wysokości opłaty za pobyt w DPS, jaką ponosić ma L. K. (osoba umieszczona w DPS) i gmina. Skarżący jest opiekunem prawnym L. K. i o obowiązku ponoszenia przez niego opłaty za pobyt matki w DPS zaskarżone decyzje nie orzekały, wbrew ostatniemu zarzutowi skargi kasacyjnej. Tymczasem zarówno skarga do Sądu I instancji na decyzję SKO z 20 października 2022 r., jak i skarga kasacyjna, zostały wniesione przez A. K., który w skardze do Sądu I instancji wyraźnie zaznaczył, że działa "w imieniu własnym". Zaznaczyć przy tym należy, że sama zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania A. K. – opiekuna prawnego L. K. Strona postępowania została więc przez SKO prawidłowo oznaczona.
Zgodnie z art. 175 k.r.o. do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim, a w konsekwencji także przepisy o władzy rodzicielskiej (zob. art. 155 § 2 k.r.o.). Natomiast z art. 98 § 1 zdanie pierwsze k.r.o. wynika, że rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Przedstawiciel ustawowy dziecka (w tym wypadku opiekun prawny) nie staje się jednak podmiotem praw lub obowiązków nakładanych na podopiecznego w postępowaniu administracyjnym. Opiekun prawny jest umocowany do działania w cudzym imieniu ("czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego" – art. 95 § 2 k.c.), w tym wypadku osoby, nad którą sprawowana jest opieka.
Jak wcześniej wspomniano, skargę do Sądu I instancji wniósł A. K. we własnym imieniu, a nie reprezentując matkę, jako jej opiekun prawny. Tak też potraktował ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi podmiotu, który nie miał własnego interesu prawnego w jej wniesieniu, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co obligowało Sąd I instancji do jej odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej z innych przyczyn. Naczelny Sąd Administracyjny musiał wziąć powyższą okoliczność pod uwagę z urzędu i orzec w oparciu o art. 189 p.p.s.a. Odnoszenie się w tej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe, gdyż w żaden sposób nie mogłoby to zmienić stanowiska co do konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.