I OSK 1458/22

I OSK 1458/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2361/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/19 w sprawie ze skarg E.K., E.S., E.O. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 2361/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.K., E.S., E.O. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:
1. uchylił zaskarżoną decyzję;
2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E.K., E.S. i E.O. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od powyższego wyroku zostały złożone dwie skargi kasacyjne.
Skargę kasacyjną złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżając wyrok w całości.
II. Powyższemu wyrokowi, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej "Dekretem" oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. 2018 poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zakresie w jakim Sąd ustalając wzorzec kontrolny przy badaniu oceny legalności decyzji Komisji z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. [...] (zwanej dalej "decyzją Komisji") stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. (zwana dalej "decyzją zmienianą"- prawidłowo: Sąd I instancji uchylił decyzję z [...] kwietnia 2010 r. – uwaga Sądu), dokonał błędnej wykładni w/w przepisów i uznał że w ramach pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji nie mieszczą się stwierdzone przez Komisje naruszenia stosowania art. 155 k.p.a. dokonane przez Prezydenta m. st. Warszawy w ramach decyzji reprywatyzacyjnych, wyłącznie z tego względu, że na gruncie przepisu art. 155 k.p.a. ugruntowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności tego typu zmiany, mimo, że:
a) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji zmienianej nie było możliwe, ponieważ decyzja ta w świetle brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu miała charakter związany, także w odniesieniu do zakresu podmiotowego, a nie uznaniowy, a tym samym zastosowanie tego szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznej stanowiło naruszenie prawa,
b) zastosowanie trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwie do dokonania zmiany o charakterze podmiotowym - bowiem krąg podmiotowy decyzji zmienianej i zmieniającej powinien być tożsamy;
c) wskazane przez Sąd rozbieżności w orzecznictwie nie mają tak kategorycznego charakteru, aby wyłączać zastosowanie do tego rodzaju naruszeń sankcji nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
d) dodatkowo na kwalifikowany charakter naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miała wpływ okoliczność, że organ ten wydał decyzję zmieniającą bez zbadania interesu społecznego i bez wnikliwej oceny interesu stron, Sąd zaś w tym zakresie uznał, iż nie wypełniło to znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto dokonał samodzielnej oceny spełnienia przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego (co jest przedmiotem kolejnego zarzutu w zakresie samodzielnych ustaleń dokonanych przez WSA).
Ponadto wyrokowi wskazanemu na wstępie zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnego ustalenia nie znajdującego oparcia w aktach sprawy polegającego na uznaniu, że interes społeczny nie sprzeciwiał się wydaniu przez Prezydenta m.st Warszawy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (zwana dalej "decyzją zmieniającą") na podstawie art. 155 k.p.a., które to ustalenie Sąd zawarł na str. 13 uzasadnienia wyroku w zdaniu: "Uzyskanie decyzji zmieniającej zmierzało więc do zaktualizowania kręgu osób uprawnionych w stosunku do decyzji pierwotnej, zgodnie z porządkiem prawnym. Zatem takie działanie organu nie pozostaje w sprzeczności z przesłanką słusznego interesu strony lub interesem społecznym , podczas gdy:
a) ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen,
b) organ dekretowy takiej oceny nie zawarł w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, co wytknęła Komisja,
c) z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w oparciu, o jakie dowody lub w oparciu o jakie wnioskowanie Sąd I instancji dokonał ustalenia, że nie został naruszony interes społeczny, skoro przyznał w uzasadnieniu wyroku, że decyzja zmieniająca wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy nie zawierała szczegółowej analizy tych przesłanek.
d) przyznanie uprawnienia czynszu symbolicznego w stosunku do innych osób niż wskazane w art. 7 ust. 1 Dekretu, co wiązało się z nieuzasadnionym uszczupleniem dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd i stwierdzenie, iż decyzja Komisji narusza prawo w wyniku uznania przez Komisję, że decyzja zmieniająca została wydana ze szczególnym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, oraz uznanie przez Sąd, że:
a) tryb art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie do zmiany decyzji reprywatyzacyjnej mimo braku zgody wszystkich stron tj. mimo braku zgody współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami wyodrębnionych lokali;
b) zgoda wszystkich osób będących adresatami decyzji zmienianej nie jest potrzebna do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja zmieniana nie przyznawała właścicielom wyodrębnionych lokali żadnych praw ani nie nakładała na nich jakichkolwiek obowiązków, właściciele wyodrębnionych lokali nie mieli zatem interesu prawnego
- podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasada prawdy materialnej wskazują na to, że zastosowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy trybu określonego w art. 155 k.p.a. wypełniło znamiona rażącego naruszenia prawa ponieważ:
a) do wydania decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. Prezydent m.st. Warszawy powinien dysponować zgodą również właścicieli wyodrębnionych lokali;
b) kwestia interesu prawnego stron tej decyzji na moment zmiany z art. 155 k.p.a. nie ma znaczenia dla spełnienia warunku zgody stron na zmianę decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Wniesiono również o:
1) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 15zzs4 § 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), na podstawie którego przewodniczący składu Sądu, na wniosek Komisji, zarządza przeprowadzenie rozprawy w sprawie, w której jest ona stroną.
2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz Skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną do wskazanego na wstępie wyroku złożyła także E.K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 30 a contrario ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa [(Dz. U. 2017 poz. 718 ze zm.) dalej jako "Ustawa" poprzez ich błędne zastosowanie polegające na jednoczesnym z uchyleniem Decyzji nieumorzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego przez Komisję wobec Decyzji zmieniającej; podczas gdy w toku postępowania przed Komisją oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie szczegółowo wykazano, że w niniejszej sprawie nigdy nie zachodziły i nie zachodzą przewidziane przez Ustawę przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zarówno wobec Decyzji zmieniającej, jak i poprzedzającej ją Decyzji zwrotowej, wskazujące na ewentualne nieprawidłowości i uchybienia przy ich wydaniu, co miało miejsce z poszanowaniem obowiązujących przepisów i praktyki orzeczniczej, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego toczącego się przed Komisją łącznie z uchyleniem Decyzji (o co zresztą Skarżąca kasacyjnie kilkukrotnie wnosiła i który to wniosek podtrzymywała do końca postępowania przed WSA);
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 oraz art. 30 a contrario Ustawy w związku z art. 16 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [( Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) dalej jako: "k.p.a." oraz art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne wszczęte przez Komisję wobec Decyzji zmieniającej powinno być w przyszłości kontynuowane przez organ administracji, pomimo braku jakichkolwiek przewidzianych przez Ustawę przesłanek do wszczęcia i przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wobec Decyzji zmieniającej, jak i poprzedzającej ją Decyzji zwrotowej, wskazujących na ewentualne nieprawidłowości i uchybienia przy ich wydaniu; podczas gdy w myśl zasad pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wzruszenie decyzji administracyjnej jest dozwolone jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie, a zatem absencja takich przypadków w niniejszej sprawie administracyjnej winna skutkować stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania oraz umorzeniem przez sąd z urzędu takiego bezprzedmiotowego postępowania, co winno podlegać szczególnemu badaniu przez sąd z urzędu w przypadku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego toczącego się przed Komisją wobec funkcjonującej w obrocie prawnym i wywołującej od 12 lat skutki prawne Decyzji zmieniającej.
W związku z powyższymi zarzutami:
1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie Decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego toczącego się przed Komisją,
2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną E.K. wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej wniesionej przez Komisję.
Chociaż skarga kasacyjna Komisji została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to wskazane w niej przepisy, określone jako wzorce kontroli, zmierzają w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim uznał on, że ocena Komisji, odnośnie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] jest wadliwa. Stanowisko to podziela Sąd Kasacyjny.
W tym kontekście wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie sprawa procesowa, dotycząca zbadania wcześniejszej decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, nie jest zatem sprawa administracyjna, ale sama decyzja administracyjna wydana w innym postępowaniu. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do tej zakończonej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny, będąc w tym przypadku jedynie kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i to tylko w zakresie ograniczonym do zamkniętego katalogu przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2022 r.). Dlatego też w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja wydana przez Prezydenta w trybie art. 155 k.p.a., ale decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Stąd też przedmiotem postępowania powinno być ustalenie, czy decyzja zmieniająca narusza przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a., a szczególnie przesłankę z pkt 2 czyli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji Komisji w części odnoszącej się do decyzji zmieniających pozostawało ustalenie, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta ww. decyzji istotnie naruszono art. 155 k.p.a., a jeśli tak czy owo naruszenie można sklasyfikować jako rażące. Wskazać bowiem należy, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wykładnia art. 155 k.p.a. wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem zastosowanie powołanej normy jest możliwe gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przy tym dostrzec trzeba, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Możliwość weryfikacji decyzji bądź to związanych bądź uznaniowych, w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do decyzji związanych ww. trybów (por. wyroki NSA z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11, i 10 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10, wszystkie przytoczone niżej orzeczenia publik. w CBOSA). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015r., I OSK 1667/13). Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Co więcej, z art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty, które nabyły na skutek sprzedaży udziału w spadku uprawnienia dekretowe. Argument powołany przez Komisję, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć określenia stron postępowania, wynika wyłącznie z orzecznictwa sądowego wskazanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nie można zatem przyjąć, iż brak możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie w celu innego określenia stron, wynika wprost z treści przepisu art. 155 k.p.a.
Ponadto w orzecznictwie podnosi się, że w przypadku sukcesji uniwersalnej, następcy prawni strony pod tytułem ogólnym mogą być stroną postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawo (art. 155 K.p.a.). Natomiast statusu strony takiego postępowania nie można przypisać nabywcy pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej) (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. sygn. I OSK 1544/10 i z dnia 14 maja 2018 r. sygn. I OSK 2947/17). Zatem także w tym przypadku odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może stanowić podstawy skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W zarzutach skargi kasacyjnej Komisja kwestionuje także stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego nie można upatrywać podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w braku zgody pozostałych użytkowników wieczystych na zmianę decyzji z [...] kwietnia 2010 r.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że decyzją z [...] kwietnia 2010 r. wskazano, że zmieniana decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczyła prawa użytkowania wieczystego wyłącznie do określonego udziału (0,46823 części, następnie sprostowanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. na udział wynoszący 0,55739 części). Było to następstwem faktu, że jeszcze przed jej wydaniem ustanowione została w budynku przy ul. [...] prawo odrębnej własności lokali, z którym związane było prawo użytkowania wieczystego gruntu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że ustanowiony w art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę decyzji dotyczy tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych). Ponadto, wymóg ten dotyczy tylko tych osób, które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2010 r., tak w punkcie I (gdzie wskazano beneficjentów rozstrzygnięcia) jak i w punkcie II (gdzie określono obowiązki uprawnionego z decyzji w zakresie wymiaru opłaty symbolicznej), nie przyznawała właścicielom wykupionych lokali żadnych praw, ani nie nakładała na nich jakichkolwiek obowiązków. Nie brali oni zresztą udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Z tego powodu wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że orzekanie o wniosku w tej części, gdzie można było ustanowić prawo wieczystego użytkowania, gdyż część ta należała do Gminy, oderwało się od interesu prawnego właścicieli wyodrębnionych lokali, którzy do tej części działki nie mieli już żadnego tytułu prawnego. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że formułując zarzut objęty punktem 2 ppkt a i b 6 petitum skargi kasacyjnej Komisja nie powołała się na żaden przepis prawa, z którego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wynikałby przymiot strony dla właścicieli wyodrębnionych lokali. Tymczasem prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane jedynie poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania, na które autor skargi kasacyjnej jednak nie wskazał.
Wreszcie za niezasadne należy uznać ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej Komisji odnoszący się do zarzutu braku rozważanie przez Prezydenta wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W tym zakresie należy uznać za słuszną ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie spełniona została także przesłanka art. 155 k.p.a. odwołująca się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców przeddekretowych właścicieli oraz nabywców udziałów w spadku po nich. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia przez Miasto stołeczne Warszawa z następcami prawnymi dawnych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody skądinąd nie wskazywała także Komisja. Sam natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów NSA II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).
Reasumując, odmienna wykładania przepisów (w tym przypadku przepisu art. 155 k.p.a.) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczenia decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika także zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w decyzji z dnia 19 kwietnia 2010 r., a więc poprzez uwzględnienie konsekwencji przejścia praw kształtowanych decyzją zmienianą z osób w niej wymienionej, również na osoby będące nabywcami spadku po przeddekretowych współwłaścicielach. Z samego zatem faktu zastosowania ww. przepisu do decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta i dokonania na jego podstawie jej zmiany w części określającej krąg podmiotowy wbrew temu co stwierdziła Komisja - nie można wyprowadzić konkluzji o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej. Dlatego tez wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Komisje należy uznać za bezzasadne.
Za niezasadną należy również uznać skargę kasacyjną wniesioną przez E.K. Istotą sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie tej skargi kasacyjnej jest to, czy na gruncie tej sprawy, wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów tam wskazanych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), istniała zarazem podstawa do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 105 § 1 k.p.a. Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. będzie zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, oraz wyrok NSA z 8 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1287/18, publik. http://orzeczenia.nsa gov.pl). Art. 145 § 3 p.p.s.a. dodany został przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 15 sierpnia 2015 r. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika, że przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego uzasadniono względami ekonomii procesowej. Za bezzasadne wydłużenie postępowania uznano bowiem przekazanie sprawy organowi administracji publicznej celem wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przypadku, kiedy sąd uchylając zaskarżoną decyzję lub postanowienie dostrzegł konieczność umorzenia.
Dostrzegając, że ustawodawca - stanowiąc o nowej kompetencji orzeczniczej sądów administracyjnych - kierował się przede wszystkim względami szybkości oraz ekonomii postępowania, w piśmiennictwie zaznacza się, że z tych względów art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien znajdować zastosowanie w wyjątkowych wypadkach, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1/19-33). Postulując powściągliwe stosowanie art. 145 § 3 (oraz podobnie art. 145a p.p.s.a.), podkreśla się brak możliwości prowadzenia na gruncie obowiązującej procedury sądowoadministracyjnej rozbudowanego postępowania dowodowego (W. Piątek, A. Skoczylas, Kasacyjny czy merytoryczny model orzekania - kwestia zmiany modelu sądowej kontroli decyzji administracyjnych, PiP 2019/1/24-38). Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. Zatem jedynie w wąskim zakresie, określonym w m.in. w art. 145 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Konsekwencją wyroku WSA jest zakwestionowanie stanowiska Komisji odnośnie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy komisyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może jednak ujść uwadze, że to właśnie do zadań Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem wszystkich ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu Kasacyjnego, okoliczność związana z oceną decyzji reprywatyzacyjnej musi być przedmiotem ponownej analizy Komisji, chyba że Komisja uzna, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania przed Komisją (art. 29 pkt 1 ppkt 5 ustawy). Stąd też wszystkie zarzuty kasacyjne podniesione przez E.K. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art.184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z uwagi zaś na fakt, iż zarówno skarga kasacyjna organu, jak i skarżącej E.K. nie odniosły pozytywnego skutku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem koszty te wzajemnie się znoszą.