I OSK 1456/06

I OSK 1456/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch
Janina Antosiewicz
Maria Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1977/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
art. 2,3 i 6
Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
Dz.U. 1973 nr 32 poz 191
art.11 ust. 1 pkt. 1
Obwieszczenie Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 10 lipca 1973 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Elżbieta Stebnicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1977/05 w sprawie ze skargi [...] SA z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez Gminę Miejską W. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1977/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A.
z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. wniesioną na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...],
nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez Gminę Miejską W.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Centrali Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we W. wniesionego od decyzji Wojewody D. z dnia [...], nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie L. jako działka nr [...] - utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.), a zatem przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), w tym m.in. jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to z dniem 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie było już mieniem państwowym.
Ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego [...] nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało do" przedsiębiorstwa państwowego [...] wyłączało komunalizację tego mienia, przeciwne zaś ustalenie prowadziło, jak w niniejszej sprawie, do komunalizacji takiego mienia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] S.A. Centrali Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) skargę tę oddalił.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo uznał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdzała jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, miała charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stawało się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowiły inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe miało tytuł prawny, komunalizacja nie następowała.
W sprawie decydujące znaczenie miały dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. dzień 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; zwana dalej ustawą z 1985 r.), przewidywała w odniesieniu do gruntu powstanie zarządu w sposób ściśle określony. Stosownie do art. 38 powołanej wyżej ustawy z 1985 r., dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z 1985 r., zainteresowane państwowe jednostki organizacyjne, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego co do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawa do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany.
Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 i z 1974 r. Nr 14, poz. 84) - którą to ustawę zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) - państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu zarządu. Grunty mogły bowiem być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, a ich prawnym dysponentem mógł być, według ustawy z 1985 r., terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego [...].
Sąd wskazał, że z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) wynika, że termin normatywny "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.
Sąd za trafne uznał stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], w tym m.in. jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogły dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czyli decyzjami konstytutywnymi, i nie mogły odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie było już mieniem państwowym. Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K30/03, OTK - A - 2005/4/35.
Sąd stwierdził ponadto, że z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - oznacza to przy braku przesłanek wyłączeniowych, że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżąca aczkolwiek wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, to jednak nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Na przedmiotowej nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...] znajduje się budynek mieszkalny parterowy, wybudowany przed drugą wojną światową, zamieszkały przez dwie rodziny - pracowników [...].
Skarżąca w tym względzie wskazała tylko, że dawne Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Przedsiębiorstwo to prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości), i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Nie dotyczyło to więc majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. włączone do Państwa Polskiego po drugiej Wojnie Światowej.
Skarżąca powołała się w skardze również na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...], a także powołała się na art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie wywiodła z nich zarządu byłego przedsiębiorstwa państwowego [...] względem przedmiotowego gruntu.
Sąd pierwszej instancji mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją wskazał, że brak jest dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny byłego przedsiębiorstwa państwowego [...] do władania sporną nieruchomością. Na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu [...], jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we W., zaskarżając go w całości. Skarżąca [...] S.A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności:
1) art. 5 ust.1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie;
2) art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) przez jego niezastosowanie;
3) art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U z 1948 r., Nr 42, poz. 312) przez jego niezastosowanie;
4) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] przez jego niezastosowanie;
5) art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz.U. Nr 3, poz. 17) w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa przez ich nieuwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca [...] S.A. zarzuciła, że przedmiotowa zabudowana nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których, następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własności na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego [...] wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. W stosunku do takiego mienia istniała możliwość stwierdzenia komunalizacji na zasadach określonych w art. 14, z której to możliwości Gmina nie skorzystała, a wskazany termin upłynął. Kwestionując zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii dopuszczalności stwierdzenia komunalizacji z mocy prawa w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, skarżąca jako materialnoprawną podstawę swojego żądania wskazała art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, statuujący zasadę, według której składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skarżąca [...] S.A. podniosła, że przedmiotowe mienie [...] jako służące zadaniom ogólnonarodowym, konieczne przy wykonywaniu zadań statutowych, nie może podlegać komunalizacji. Skarżąca [...] S.A. wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości z jeszcze przedwojennej regulacji prawnej, tj. z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, że przedsiębiorstwo państwowe [...], prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zasady gospodarowania mieniem państwowym przez przedsiębiorstwo państwowe [...] nie uległy zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) i po utraceniu mocy przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r., jak też również po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1960 r. przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek przedsiębiorstwa państwowego [...] będący w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa [...] działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami przedsiębiorstwa państwowego [...], działającego na podstawie niniejszej ustawy.
Skarżąca [...] S.A. zarzuciła, że Sąd nie odniósł się w stosowny sposób do decyzji opłatowych i nie uznał, iż przesądzają one o istnieniu prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, a także nie ocenił wagi tej decyzji w kontekście obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów regulujących status prawny przedsiębiorstwa państwowego [...]. Ponadto Sąd pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu [...] w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowa nieruchomość stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą linii kolejowej.
Skarżąca [...] S.A. wskazała, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe (...) itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c tej ustawy, za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacjo powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te - przejęte na podstawie art. 3 - przechodzą na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś przepisu § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa, właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych (...) przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c ustawy wyżej wymienionej. Skarżąca [...] S.A. podniosła, że przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto istotnym jest fakt, że na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych, zarządzanie kolejami, po ich zmilitaryzowaniu, przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby.
Skarżąca [...] S.A. zarzuciła ponadto, że organ nie rozpoznał w pełni sprawy, ponieważ z mapy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi integralną część z "infrastrukturą kolejową". Jest to tzw. "pas przyległy gruntu" przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Organ pominął funkcjonujące w przepisach prawa definicje pojęć stosownych dla infrastruktury kolejowej. "Infrastrukturę kolejową" tworzą linie kolejowe oraz inne budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, usługi osób i rzeczy, a także do utrzymania niezbędnego majątku zarządcy infrastruktury. "Linię kolejową" stanowią tory kolejowe wraz z zajętymi pod nie gruntami oraz przyległy pas gruntu, a także budynki i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz zajętymi pod nie gruntami. "Przyległy pas gruntu" tworzą grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że Sąd wybiórczo przedstawił treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., K30/03.
Skarżąca [...] S.A. wskazała, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r., której art. 16 ust. 1 przesądzał, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego. W ust. 2 tego artykułu przesądzono, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego działalności. W ocenie skarżącej, Sąd nie wziął pod uwagę, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie jednostki.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd pominął, iż według art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziły w zarząd tych jednostek. Sąd pominął, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana przed 1961 r., stąd też wykluczone jest stosowanie oceny z punktu widzenia przepisów wydanych w tym później.
Skarżąca przedsiębiorstwa państwowego [...] S.A. wskazała, że patrząc przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy wnioskować, iż stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe ze względu na istniejącą regulację przepisu art. 200 wyżej powołanej ustawy. W związku z zarzutem naruszenia art. 200 powołanej ustawy skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji zignorował także regulację zawartą w przepisach rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U Nr 23, poz. 120). Ten akt prawny określa i wskazuje enumeratywnie środki prawne zmierzające do wykazania posiadania prawa zarządu na nieruchomościach będących dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych. Zgodnie zaś z
przepisem § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia, dokumentem stanowiącym dowód na stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, która to decyzję skarżąca posiada.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 4 sierpnia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody D. i zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Powołane konkretnie podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
W niniejszej sprawie pełnomocnik przedsiębiorstwa państwowego [...] S.A. wnosząc skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. podniósł m.in. zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne.
Pierwszy ze wskazanych przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W konsekwencji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody D. miała charakter deklaratoryjny.
Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 VI 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 – publ. LEX nr 45054, z dnia 5 XI 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 II 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864).
Nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). Tymczasem dokumenty złożone do akt sprawy wskazują, że przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa państwowego [...] co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tzw. decyzji opłatowych. W związku z tym należy jednak wskazać, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stwarzało samo przez się – niejako automatycznie - podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania czy też zarządu.
Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Chodziło więc o dysponowanie określonym tytułem prawnym (którego przedsiębiorstwo państwowe [...] do nieruchomości we W. przy ul. przedsiębiorstwa państwowego [...] nie miało). Po drugie zaś, przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów, a to zgodnie z art. 11 ust. 2 ww. ustawy.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, to został on sformułowany nieprecyzyjnie. Niezależnie od tej wadliwości należy jednak wskazać, że artykuł ten reguluje kwestię uwłaszczenia z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Przepisu tego zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, ponieważ nie odnosi się on do zagadnienia komunalizacji.
Równie nietrafny jest zarzut niezastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), ponieważ regulacja w nim zawarta dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc siłą rzeczy nie obejmowała ona majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. Zostało ono włączone do Państwa Polskiego dopiero po drugiej wojnie światowej.
Podkreślić trzeba, że majątek nieruchomy wszystkich linii kolejowych przeszedł początkowo w zarząd (art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "przedsiębiorstwa państwowego [...]"), a następnie w zarząd powierniczy i użytkowanie (art. 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu zgodnym z nadanym w Dz.U. z 1930 r., Nr 82, poz. 641), przy czym objęcie w zarząd i eksploatację nie naruszało w niczym istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętych nieruchomości (art. 4 tego rozporządzenia zd. ostatnie). Oznacza to, że - po pierwsze – regulacja dotyczyła linii kolejowych, przedmiotowa nieruchomość natomiast nie jest i nie była zabudowana linią kolejową (torami), a jedynie budynkiem mieszkalnym przeznaczonym dla pracowników kolejowych. Po drugie, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, o którym mowa wyżej (w brzmieniu ustalonym nowelizującym rozporządzeniem z dnia 2 grudnia 1930 r.), cały majątek oddany przedsiębiorstwu na podstawie art. 4 tego rozporządzenia, powinien zostać zinwentaryzowany i oszacowany. Jakakolwiek dokumentacja inwentaryzacyjna odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, iż stosowne dokumenty nie istnieją.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym przedsiębiorstwa państwowego [...], należy stwierdzić, że ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy (art. 16 tej ustawy składa się z 4 ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony), uniemożliwia sprawdzenie zasadności tej podstawy. Tym samym zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionego zarzutu, bowiem Sąd w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Marginesowo tylko można zauważyć, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało jednak umieszczone.
Również nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Według art. 2 tej ustawy, bez odszkodowania przeszły na własność Państwa przedsiębiorstwa w nim wymienione. Zgodnie zaś z jej art. 2 ust. 7, o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie było ostateczne i nie podlegało zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Według z kolei przepisu § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 z zm.), właściwy minister miał obowiązek ogłosić w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych, komunikacyjnych i telekomunikacyjnych:
1) przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego na zasadzie art. 2 ustawy, a należących do kategorii przedsiębiorstw, wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 1-9 i 17 oraz lit. C;
2) przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 1-10, 12, 15 i 17 oraz lit. C ustawy.
Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwa państwowego [...] S.A. nie uzyskały orzeczenia właściwego ministra i nie dokonano stosownego ogłoszenia w Monitorze Polskim.
Podkreślić należy, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) przeszły na rzecz Państwa w całości przedsiębiorstwa wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6 tej ustawy). W ustawie tej nie ma przepisu, który pozwalałby na przejęcie w ramach nacjonalizacji mienia nienależącego do przedsiębiorstwa. Z tego względu w żadnym razie nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że nie ma znaczenia okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób trzecich. Przepisów o nacjonalizacji ze względu na ich charakter nie można interpretować rozszerzająco. Zastrzeżenie to odnosi się zatem także do treści normatywnej art. 6 omawianej ustawy. W konsekwencji nie można przyjąć, tak jak sugeruje to skarżąca, że nacjonalizacja obejmuje również majątek nienależący do przedsiębiorstwa (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07).
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "przedsiębiorstwa państwowego [...]", to nie ma potrzeby ustosunkowywania się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny ponieważ został on zgłoszony po terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgłoszono go mianowicie dopiero w dniu 11 października 2007 r. w piśmie zatytułowanym "Uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej z dnia 24 lipca 2006 r." Zgodnie z art. 183 P.p.s.a., strona może jedynie przytoczyć nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Powołane natomiast w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z art. 174 P.p.s.a. podstawy kasacyjne nie mogą być uzupełniane lub zmienione po upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu uznając skargę kasacyjną za niezasadną, należało ją, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.