I OSK 1455/23

I OSK 1455/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 706/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 706/22 w sprawie ze skargi A. R. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20A.2022.AG w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. R. i M. K. solidarnie na rzecz P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 706/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.i R. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20A.2022.AG w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości:
I. uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Puławskiego z 11 kwietnia 2022 r. znak: ZN.6821.38.2021.SG;
II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących A. R. i M. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 23 czerwca 2021 r. (data wpływu) P[...] (dalej także jako: spółka, inwestor) zwróciła się do Starosty Puławskiego (dalej także jako: Starosta) o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, stanowiącej współwłasność A. R. i M. K., nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina K[...], w związku z planowaną inwestycją polegająca na zakładaniu i przeprowadzeniu na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, tj. linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy w pasie technologicznym o powierzchni 0,0926 ha. Jednocześnie spółka wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie powyższej nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r. Starosta Puławski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,7257 ha, położonej na terenie gminy K[...], obr. S., stanowiącej własność A. R. i M. K., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji pn. "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy", polegającej na demontażu istniejącej linii i budowie w jej miejsce nowej linii energetycznej. W decyzji wskazano jako powierzchnię do ograniczenia praw rzeczowych – 0,0926 ha.
Kolejno w dniu 11 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), Starosta zezwolił inwestorowi na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości w celu realizacji wskazanej powyżej inwestycji oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 1 września 2022 r. Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r.
Kolejną decyzją z tego samego dnia, znak: GN-V.7536.20A.2022.AG, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 11 kwietnia 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 124 ust. 1a u.g.n. Wskazał, że spółka zwróciła się o wydanie decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia spornej nieruchomości gruntowej z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu wniosku z dnia 21 czerwca 2021 r. wskazała, że przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy ma na celu istotną poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa lubelskiego. Ponadto przebudowa przedmiotowej linii pozwoli na zwiększenie niezawodności zaopatrzenia w energię elektryczną wielu odbiorców, a przede wszystkim służyć będzie poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu. Z załączonego do akt postępowania pisma z 26 listopada 2020 r. wynika, że linia, którą modernizuje inwestor wybudowana została w 1953 r. i do dzisiaj jest intensywnie eksploatowana. Dzięki niej możliwe jest dostarczenie energii elektrycznej do Klementowic, Nałęczowa i przyległ obszarów. Spółka podkreśliła, że niezrealizowanie inwestycji grozi zahamowaniem rozwoju regionu, gdyż może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych. Wskazała, że istnieje realne zagrożenie dla ciągłości dostawy energii. Podkreśliła również swój interes w zakresie terminowego wykonania inwestycji.
Wojewoda stwierdził, że realizowane przez inwestora przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przywołał art. 6 pkt 2 u.g.n. i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2022 r., poz. 1385).
Organ odwoławczy skonkludował, że uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w obrębie S., gmina K[...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na przeprowadzenie niezbędnych prac, które poprawią istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną, jak również znacznie poprawią bezpieczeństwo funkcjonowania samej linii, między innymi poprzez wymianę istniejących przewodów. Wobec braku polubownego załatwienia spawy z właścicielami działki, uzyskanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli wykonawcy na zrealizowanie szybkiego usprawnienia działania obecnej linii elektroenergetycznej.
Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wnieśli A. R. i M. K. (dalej także jako: skarżący). Wskazali, że niewystarczające jest, ich zdaniem, samo powołanie się przez inwestora na ważny interes gospodarczy czy też terminowość wykonania umowy – powinien on przedstawić stosowną dokumentację w tym przedmiocie. Podnieśli niezasadność zajęcia całej nieruchomości, skoro decyzja Starosty z 8 kwietnia 2022 r. dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z części ich działki. Końcowo stwierdzili, że decyzja Wojewody nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 706/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje obydwu organów.
Sąd I instancji stwierdził, że uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. determinuje konieczność uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 705/22).
Powyższą argumentację wspiera także okoliczność, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie prowadzi się szczegółowego postępowania dowodowego. Podstawowym materiałem jest wniosek inwestora i jego argumentacja. Rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający nie sprawdza po raz kolejny spełnienia przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale uwzględnia sam fakt wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro decyzja w przedmiocie ograniczenia korzystania z części nieruchomości zawierała tego rodzaju uchybienia, że Sąd ją uchylił, to uchybieniem jest dotknięta także decyzja stanowiąca jej następstwo. Jeżeli zatem nie istniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, np. ze względu na brak zgodności z planem miejscowym, to nie istniały także podstawy do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P[...] zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, to jest uznanie, iż wobec wydania przez Sąd I instancji w sprawie o sygn. akt. II SA/Lu 705/22 wyroku uchylający decyzję merytoryczną opartą o art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczącą tych samych podmiotów (Strony skarżącej i Uczestników) i dotyczącego tego samego przedmiotu to jest działki nr [...] zwolniony jest z przeprowadzenia badania zgodności przeprowadzonego administracyjnego postępowania dowodowego, oraz oceny wyciągnięcia prawidłowych wniosków przez Organ zarówno I jak i II instancji odnośnie wypełnienia przesłanek co do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z klauzulą natychmiastowej wykonalności. Powyższe naruszanie prawa materialnego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania co miało bardzo istotny wpływ na wynik spawy, to jest naruszenia:
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Puławskiego z 11 kwietnia 2022 r. w sytuacji gdy zaskarżone decyzje odpowiadały prawu.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wniesiono o łączne rozpoznanie spraw o sygnaturach akt Sądu I instancji: II SA/Lu 706/22 i II SA/Lu 705/22 z uwagi na to, iż pozostają ze sobą bezpośrednim związku oraz wniesiono o wydanie wyroku uchylającego zaskarżony wyrok w całości. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie złożyła stosownego wniosku, a strona przeciwna zawnioskowała o rozpoznanie sprawy bez rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze ich treść, skład orzekający uznał, że rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych a także, iż ocena ta przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych. Fakt ten uzasadniał odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że skarga A. R. i M.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 11 kwietnia 2022 r. zezwalającą P[...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości nr [...] położonej na terenie gminy K[...], obr. S., była uzasadniona.
Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę w/w decyzji Wojewody stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n., a ponieważ wyrokiem tegoż Sądu z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Lu 705/19), który został wydany również na skutek skargi A. R. i M. K., uchylono decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to z uwagi na zależność decyzji zaskarżonej od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, należało także uchylić decyzje zaskarżoną w tej sprawie.
W związku z tym w takiej sytuacji – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – był on zwolniony z obowiązku odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze, a zatem tylko na marginesie sprawy Sąd ten stwierdził, że (cyt.): "do kwestii związanych z możnością ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Lu 705/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznający przedmiotową sprawę przedstawione tam oceny i ustalenia w całości podziela".
W zaleceniach dla organu, które winien on uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki polecił zaś, by organ ten miał na uwadze, iż udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. będzie możliwe jedynie wtedy, gdy wydana zostanie decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1.
Jak z powyższego zatem wynika, słusznie zarówno Sąd Wojewódzki, jak i skarżąca Spółka podkreślali, że pomiędzy tymi dwiema decyzjami, to jest decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i decyzją zezwalającą na niezwłoczne jej zajęcie istnieje szczególne powiązanie. Mając bowiem na uwadze treść wyżej przytoczonego art. 124 ust. 1a u.g.n., należy stwierdzić, iż powiązanie to skutkuje tym, że byt rozstrzygnięcia o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest uzależniony od bytu - a więc prawidłowości - rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu (ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości).
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w analizowanym stanie faktycznym została wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, a której to nieruchomości dotyczyła decyzja zaskarżona. Decyzją tą była decyzja Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. Starosta, orzekając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] położonej na terenie gminy K[...], obr. S.. Wprawdzie powyższe decyzje zostały uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Lu 705/12), ale wyrok ten został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2025 r. (sygn. akt I OSK 1454/23) a skarga wniesiona przez A. R. i M. K. została oddalona. W w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się bowiem z poglądem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., to musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na terenie spornej działki już znajduje się infrastruktura linii wysokiego napięcia, a więc nie będzie budowana nowa linia, a zostanie wykonana jedynie jej modernizacja w ramach adaptacji przewidzianej w planie miejscowym.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, a także to, że po pierwsze, kwestia, czy zostały spełnione w danym przypadku przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania przez właściciela z jego nieruchomości, czyli przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1 u.g.n., zasadniczo należała do postępowania, które kończy decyzja wydana na podstawie tego przepisu, a po drugie, iż do tych tylko zagadnień odnosiły się zarzuty uczestnika postępowania, podniesione w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, należało uznać, iż przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się skuteczna.
Wykładnia prawa materialnego, na którą ubocznie powoływał się Sąd Wojewódzki nie była prawidłowa, a zatem zarzuty oparte na niewłaściwym zastosowaniu art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. okazały się zasadne. Tym samym, oparcie w takiej sytuacji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. nie było prawidłowe, choć tego ostatniego przepisu Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie przywołał. Z treści zaś uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, aby decyzje zaskarżone w tej sprawie naruszały przepisy proceduralne.
Z tych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.