I OSK 1452/21

I OSK 1452/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1056/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1056/20 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 marca 2020 r. nr 733/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. I SA/Wa 1056/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.J. (Skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 20 marca 2020 r. nr 733/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości wskazując, że na zasadzie art.174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami .administracyjnymi skarżonej decyzji zarzuca:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie ich błędnej wykładni a tj. art.156 ust.1-5 i art 137 ugn poprzez dokonanie rażąco nietrafnej interpretacji i rażąco odbiegającej od faktów sprawy przybocznych wyżej przepisów tym także o ewentualnie nierozważenie zwrotu części nieruchomości
2) rażące uchybienie przepisom procedury postępowania co miało rażąco istotny wpływ na treść wyroku wydanego na posiedzeniu i pominięciu istotnych wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze oraz w piśmie procesowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z zarzutem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Skarżący podniósł również zarzut nieważności postępowania związany z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu bez udziału stron i pozbawienia strony skarżącej udziału w sprawie i uzasadnienia ustnego a więc w znacznie szerszym wymiarze niż zawarte w skardze zarzuty a także wskazania na ich istnienie w aktach sprawy przedłożonych do rozpoznania Sądowi oraz wskazania rozbieżności dokumentacyjnych a takie istnieją.
Skarżący wskazał, że w tym przypadku nie było podstawy do skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu bez udziału stron. Wniesiona skarga spełniała swoje procesowe wymogi i dawała podstawę do dalszego rozwinięcia zarzutów. Stąd przepis covidowy nie dawał podstawy do procedowania na posiedzeniu. Skarżący wskazał, że procesowanie na posiedzeniu zawiera dla jego podstawy rygory tj. przede wszystkim winno oprowadzić do pełnego wyjaśnienia spraw; a tego warunku Sąd Wojewódzki nie spełnił; obiektywniej choćby powołał się na decyzję z 1971 r. o wywłaszczeniu przy jednoczesnym powołaniu się na protokół odbioru budynków z roku 1970, co Skarżący podkreślił. Mówiąc krótko wywłaszczenie było później niż zakończenie robót budowlanych a nawet później niż zgłoszenie wniosku o wywłaszczenie, co może dowodzić nierzetelności dokumentów. Jest to istotna, dysproporcja, które j Sąd nawet nie próbował wyjaśniać. Skarżący wskazał, że podnosi zarzut nieważności jako argument w kierunku pozbawienia możliwości obrony jego praw w tym postępowaniu przez Sąd Administracyjny. Nadmienił, że odstępstwo od zasady jawności procesu czy postępowania winno być szczególnie wyważone nawet w takich okolicznościach jak obecne a w tym przypadku takiego wyważenia zupełnie zabrakło i to zupełnie bowiem Sąd zignorował fakt interesu Skarżącego oddając sprawę w ręce urzędników, którzy wiele lat prokurowali dokumenty w dowolny sposób utrudniając i to znacznie weryfikację ich pracy Skarżącemu.
Urzędnicy w tej kwestii stali się sędziami w swojej sprawie, bo Sąd pozbawił Skarżącego prawa do obrony i prawa i do opinii biegłego dla ustalania nie tego co wykreowali przez lata urzędnicy a tego, co było gruntem M.D. i co temuż gruntowi odpowiada obecnie i w jakim stanie grunt ten obecnie się znajduje. Skarżący wskazał, że prawo do jawności rozprawy jest prawem konstytucyjnym (art.45) a Sąd Administracyjny naruszył rażąco art. 90 i nast. p,p.sa także.
Reasumując Skarżący wniósł o :
1) stwierdzenie nieważności postępowania, uchylenie-skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do-ponownego rozpoznania, lub
2) uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania także pod kątem ewentualnego zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości,
3) zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje na rzecz Skarżącego,
4) wyznaczenie terminu rozprawy dla rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej,
5) zaliczenie w poczet dowodów decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 28 listopada 2000 r. znak [...].na okoliczność chaosu w aktach sprawy i wokół przedmiotowej m.in działki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Skarżący w skardze kasacyjnej podnosił zarzut nieważności postępowania, przy czym jak wynika z treści skargi kasacyjnej nieważności tej upatrywał w pozbawieniu go możliwości obrony swoich praw, naruszeniu art. 90 p.p.s.a., 45 Konstytucji oraz przepisu covidowego, który nie został sprecyzowany.
Jak już wyżej wskazano, Sąd kasacyjny zobligowany jest z urzędu do rozważenia nieważności postępowania, zatem pomimo niewskazania przez Skarżącego konkretnego "przepisu covidowego", który w niniejszej sprawie w jego ocenie został wadliwie zastosowany, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do tego zarzutu.
Jak wynika z akt sprawy, termin rozprawy przed Sądem Wojewódzkim wyznaczony został na 17 listopada 2020 r. Zarządzeniem z 30 października 2020 r. w związku z objęciem m.st. Warszawy tzw. strefą czerwoną jak również w związku z zarządzeniem nr 39 z dnia 16 października 2020 r. Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została zdjęta z wokandy. W zarządzeniu z 30 października 2020 r. wskazano "Uznając jednak konieczność rozpoznania sprawy oraz biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, w szczególności biorąc pod uwagę zarówno ilość zachorowań na COVID-19 w m.st. Warszawie i województwie mazowieckim oraz objęcie m.st. Warszawy tzw. strefą czerwoną, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k.24 akt sądowych)."
Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że z powszechnie dostępnych informacji zamieszczanych w internecie i środkach masowego przekazu wynikało, że w październiku 2020 r. notowano rekordowe wzrosty zachorowań na COVID 19. Ministerstwo Zdrowia 21 października 2020 r. po raz pierwszy poinformowało o ponad 10.000 zakażeń w ciągu jednej doby, zaś Minister Zdrowia na informował, że w kolejnym tygodniu możliwe jest nawet 15.000 - 20.000 nowych zakażeń dziennie (por. informacje zamieszczone na portalu https://warszawa.naszemiasto.pl/czerwona-strefa-w-calej-polsce-rzad-szykuje-sie-na/ar/c1-7958155). Strefa czerwona wprowadzona została w całej Polsce 24 października 2020 r.
Oznacza to, że wbrew twierdzeniom Skarżącego istniały podstawy do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa z 2 marca 2020 r.").
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że problematyka wykładni i stosowania art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. była przedmiotem rozważań składów powiększonych NSA w dwóch uchwałach : z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 oraz z 6 grudnia 2021 r. I FPS 2/21. W obu uchwałach wyjaśniono, że "przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości".
W świetle powyższych wyjaśnień, skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie naruszało art. 45 Konstytucji.
Rozważyć natomiast należy, czy skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie doprowadziło do pozbawienia Skarżącego możliwości obrony jego praw.
Jak wynika z akt sprawy, o zdjęciu sprawy z wokandy i o skierowaniu jej na posiedzenie niejawne wyznaczone na 17 listopada 2020 r. organ oraz pełnomocnik Skarżącego zostali poinformowani telefonicznie przez pracownika sekretariatu 4 listopada 2020 r. (k. 25 akt sądowych).
Pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 7 listopada 2020 r. (data wpływu do sądu – 12 listopada 2020 r.) przedstawił stanowisko w sprawie podkreślając, że w jego ocenie niezbędne dla rozpoznania sprawy byłoby nałożenie starej mapy na nową i jej odczytanie przez biegłego geodetę. Pełnomocnik Skarżącego wskazywał, że z jego doświadczenia własnego wynika, że dopiero przeprowadzenie takiej operacji ujawniało rzeczywistą prawdę. Podkreślał również, że Skarżący nie miał nigdy po odebraniu gruntu (podobnie jak jego poprzedniczka prawna) możliwości wpływu na podziały tej działki i działek sąsiednich oraz na zmianę ich numeracji. Zarzucał również organowi, że nie dołączył do akt sprawy wszystkich akt wywłaszczeniowych działek sąsiednich, w jego ocenie właśnie dla ukrycia faktu manipulowania numerami działek.
Oznacza to, że pomimo skierowania sprawy na posiedzenie niejawne Skarżący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska, z której to możliwości skorzystał przedstawiając pismo z 7 listopada 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki odnotował fakt przedłożenia przez Skarżącego pisma z 7 listopada 2020 r., zaś znaczna część uzasadnienia (rozważania zawarte na stronie 6-7) dotyczyła właśnie oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy co do tego czy działka objęta przez Skarżącego wnioskiem o zwrot, to jest działka [...] była objęta decyzją wywłaszczeniową. Zaznaczyć należy że Sąd Wojewódzki wskazał również na przyczynę rozbieżności w powierzchni działki stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącego i obecnej działki [...] wskazując, że część wywłaszczonej działki o powierzchni 6 m2 przeznaczona była pod budowę ulicy, zaś pozostała część, to jest grunt o powierzchni [...] m2 – pod budowę bazy konserwacji zieleni [...]. Sąd wyjaśnił, że obecna działka ewidencyjna nr [...], o której zwrot wystąpił Skarżący odpowiada gruntowi o powierzchni [...] ha, pochodzącemu z nieruchomości [...] hip. [...] d. [...], pierw. [...] cz. dz. [...] z dz. [...]. Rep. Zd. [...]. (to jest z nieruchomości stanowiącej własność poprzedniczki prawnej Skarżącego). Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że powierzchnia działki przyjęta przez organy i Sąd odpowiada powierzchni działki wskazanej w dołączonej do skargi kasacyjnej decyzji z 29 listopada 2000 r.
Oznacza to, że Skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, nie zachodzi również żadna inna okoliczność która z mocy art. 183 § 2 p.p.s.a. mogłaby skutkować nieważnością postępowania i nie występuje też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) jak i zarzut rażącego uchybienie przepisom procedury postępowania, co miało rażąco istotny wpływ na treść wyroku wydanego na posiedzeniu i pominięciu istotnych wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze oraz w piśmie procesowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z zarzutem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd kasacyjny przypomina, że prawidłowo skonstruowany zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać przepisy procedury sądowoadministracyjnej naruszone przez sąd a następnie zostać powiązany z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. W niniejszej sprawie Skarżący ani w petitum skargi kasacyjnej ani nawet w jej uzasadnieniu nie powołał się na jakikolwiek przepis procedury sądowoadministracyjnej, który miałby zostać naruszony przez Sąd ani nie przywołał żadnych przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji, które zostały naruszone przez organy a którego to naruszenia Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszając tym samym określone przepisy p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe uchybienie zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uchylał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że za podstawę kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutem naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny zobowiązany jest przyjąć stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki uznał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy (Prezydium) z 22 stycznia 1971 r., nr GKM-VII-631/29/70, orzeczono o wywłaszczeniu, poprzez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie [...], nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] Nr [...], działka Nr [...] (dz. ew. [...]). W sentencji decyzji wywłaszczeniowej wskazano również, że przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest w księdze wieczystej pod nazwą [...] Nr. Hip. [...] dawny [...], pierwotny [...] (księga zaginęła), posiada założony zbiór dokumentów Nr [...] oraz stanowi własność M.D. Sąd wyjaśnił, że w sentencji decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jest na mapie sytuacyjnej, sporządzonej przez Dzielnicową Pracownię Geodezyjną [...] – [...] w dniu 19 stycznia 1970 r. zatwierdzoną przez WANBIG - Prez. Dziel. Rady Narodowej [...] – [...] w dniu 19 stycznia 1970 r., za nr [...] i D.E.R. [...], literami D, c, k, d, b, D.
Uwzględniając dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, to jest mapę sytuacyjną z 19 stycznia 1970 r. oraz stanowiący jej integralną część "Wykaz powierzchni" (k. 43 - 44 akt wywłaszczeniowych) oraz zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 16 grudnia 1969 r. (k. 31 akt wywłaszczeniowych Sąd Wojewódzki uznał, że ich treść potwierdza, że wywłaszczeniem - w granicach wskazanych w sentencji decyzji wywłaszczeniowej z 22 stycznia 1971 r. - objęto w rzeczywistości dz. [...] (dz. ew. [...]) o pow. [...] m2 o nazwie " [...] Nr. Rej. hip. [...] d. [...], pierwotny [...]", a nie dz. [...] (dz. ew. [...]) wskazaną w pierwszym akapicie sentencji decyzji wywłaszczeniowej.
Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organów, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była budowa bazy konserwacji zieleni [...], jak również ich ustalenia co do zrealizowania tego celu na całej wywłaszczonej nieruchomości.
W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 136 ust. 1-3 i art. 137 u.g.n.
Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę na wstępie, że Skarżący nie powołał w skardze kasacyjnej żadnego publikatora przywołanego przez niego aktu prawnego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonego decyzji wynikającym z Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej "u.g.n.") polegała licznym zmianom. Oba przywołane przez Skarżącego przepisy od daty uchwalenia ustawy do dnia wydania zaskarżonej decyzji nowelizowane były kilkakrotnie.
Skarżący jako wzorzec kontroli przywołał art. 136 ust. 1-3 u.g.n. Przywołanego przez Skarżącego przepisy zawierają różną treść normatywną. Wprowadzają zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej (ust. 1 ), nakładają na organ obowiązek zawiadomienia właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel (ust. 2), wskazują w jaki sposób zawiadomienie to ma być dokonane w przypadku braku możliwości ustalenia adresu poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy (ust.2a i ust. 2b), jak również regulują możliwość złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (ust. 3).
W świetle poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych (które nie zostały skutecznie podważone przez Skarżącego) zarzuty naruszenia art. 136 ust.1-3 uznać należy za niezasadne. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co oznacza, że nieruchomość nie została użyta na inny cel niż przewidziany w decyzji i co zarazem wyłącza konieczność stosowania w sprawie art. 136 ust. 2, 2a i 2b u.g.n. Skarżący złożył wniosek o zwrot nieruchomości, który został rozpoznany przez organy.
Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej uznać należy, że w ocenie Skarżącego Sąd Wojewódzki naruszył art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że realizacja celu wywłaszczenia mogła polegać na zabudowie działki budynkami [...] w sytuacji, w której decyzja lokalizacyjna nie przewidywała na spornym terenie inwestycji budowlanych.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody że załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej stanowił uszczegółowienie planowanej inwestycji. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia nie jest pojęciem ustawowym, zostało ono wypracowane w orzecznictwie na tle uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów przez Sąd Najwyższy 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNC 1988, nr 11, poz. 149).
W cytowanej uchwale Sądu Najwyższego wskazano : "Przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości."
W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że wykorzystanie wywłaszczonej działki poprzez zabudowanie jej budynkami wykorzystywanymi przez [...], nawet jeżeli nie zostałoby uznane za realizację celu wywłaszczenia wynikającą z jego doprecyzowania w załączniku do decyzji lokalizacyjnej, może być w uznane za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.
Przywołany przez Skarżącego jako wzorzec kontroli art. 137 u.g.n. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Jak już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 16 grudnia 2022 r. III OSK 5394/21 i przywołane w nim orzecznictwo).
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, możliwa jest bowiem rekonstrukcja wadliwie sformułowanych zarzutów w drodze analizy ich treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie. W niniejszej znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się na uzasadnieniu zarzutu rażącego uchybienia przepisom postępowania, dopiero w końcowej części skargi kasacyjnej Skarżący podnosi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości. W powiązaniu z treścią petitum skargi kasacyjnej pozwala to na uznanie, że Skarżący zarzut dotyczy naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu część nieruchomości. Skoro jednak jak wynika z ustaleń Sądu Wojewódzkiego cel wywłaszczenia zrealizowany został na całej nieruchomości, nie zachodziła ani możliwość ani konieczność rozważania zwrotu jej części.
W konsekwencji również zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.