I OSK 1452/11

I OSK 1452/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący/
Izabella Kulig - Maciszewska
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 61/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-04-11
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
§ 30 i § 31
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Osiedla [...] i Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla [...] "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 61/11 w sprawie ze skargi Rady Osiedla [...] i Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla [...] "[...]" w S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia [...] Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/WA 61/11, uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. uchylające postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umarzające postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, nadto orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Zachodniopomorski Kurator Oświaty w dniu [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XIX/488/08 z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Rada Osiedla [...] ([...]), Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...] "[...]", Szczeciński Komitet Obrony Dzieci oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie, wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze, dochodząc do przekonania, że żalący się nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1728/08, oddalił skargę na to postanowienie, wszak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1313/09, uchylił tenże wyrok i postanowienie ostateczne z dnia [...] października 2008r. Nie podzielił poglądu organu i Sądu pierwszej instancji w przedmiocie braku legitymacji czynnej skarżących, a przynajmniej uznał go za przedwczesny, bo wyrażony przed dokonaniem analizy materii statutowej tych organizacji. Wskazał przy tym, iż sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W ramach tego postępowania Kurator Oświaty wydaje postanowienie, zgodnie z art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W postępowaniu takim mogą brać udział organizacje społeczne. Po myśli art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organizacja społeczna może działać jako podmiot na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, gdy odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawę, dokonać szczegółowej analizy celów realizowanych przez Radę Osiedla [...] oraz Stowarzyszenie Przyjaciół [...] – [...] i zbadać, czy przedmiot sprawy mieści się w statutowym zakresie ich działalności, a następnie orzec stosownie do wyniku tej operacji.
Rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r., Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., uchylił w całości to postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż z dniem 22 kwietnia 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) i uległa zmianie procedura likwidacji szkół i placówek. Znowelizowano m. in. przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z obowiązującą po dniu 22 kwietnia 2009 r. procedurą likwidacyjną, organ prowadzący szkołę przed podjęciem decyzji o likwidacji szkoły lub placówki zobowiązany jest jedynie do zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Opinia ta nie jest już wyrażana w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej, i nie ma mocy wiążącej. W związku z powyższym, wszczęte przed dniem 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyrażające pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 21 w Szczecinie, należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie.
Postanowienie to spotkało się ze skargą Rady Osiedla [...] oraz Stowarzyszenia Przyjaciół [...], która podważyła jego punkt drugi, tj. umorzenie postępowania I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Minister Edukacji Narodowej naruszył prawo, rozstrzygając w postępowaniu wszczętym [...] kwietnia 2008 r. na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 22 kwietnia 2009 r. Uchylając w całości postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ doprowadził do sytuacji, że szkołę zlikwidowano de facto bez jakiejkolwiek opinii kuratora, która jest obligatoryjnie wymagana, także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. W ocenie skarżących nie ma podstaw do tego, aby uznać, że zmiana przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty uczyniła bezprzedmiotowym postępowanie zainicjowane wniesionym przez nich zażaleniem. Skarżący podnieśli w skardze także zarzuty merytoryczne przeciwko przywołanemu postanowieniu Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu skargi podkreślił, iż zgodnie z nową regulacją do zlikwidowania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest wymagana pozytywna opinia, która nie jest wydawana w drodze postanowienia. W prowadzonym w tej materii postępowaniu nie stosuje się przepisów k.p.a., lecz odpowiednie przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ zaś przepisy przejściowe przywołanej wyżej noweli ustawy o systemie oświaty nie przewidziały stosowania dotychczasowych uregulowań do toczących się postępowań, to zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty, tj. po dniu 22 kwietnia 2009 r., należało uwzględnić bezpodstawność wydawania opinii w drodze postanowienia. W związku z tym całe postępowanie, jako bezprzedmiotowe w aktualnym stanie prawnym, należało umorzyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż wedle powszechnie aprobowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Ustawa ta zmieniła m. in. dotychczasowe brzmienie przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi aktualnie, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Obowiązująca regulacja prawna nie wymaga zatem dla zlikwidowania szkoły uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego pozytywnej opinii kuratora oświaty, a jedynie zasięgnięcia takiej opinii. Uchylony został ponadto przepis ust. 2b art. 59 ustawy o systemie oświaty stanowiący, że opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej nie zawarto regulacji, z której wynikałoby, że do spraw likwidacji szkół wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że od dnia 22 kwietnia 2009 r. opinie organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły nie są już wyrażane w formie postanowienia i nie służy od nich zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej. Organ ten utracił więc kompetencję do rozpoznawania zażaleń od opinii kuratorów oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wydawanych w formie postanowienia pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. Podstawą prawną decyzji administracyjnej lub postanowienia jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. W sprawie niniejszej do dnia 21 kwietnia 2009 r. przepisem, który upoważniał Ministra Edukacji Narodowej do załatwienia sprawy w drodze postanowienia wydanego w wyniku rozpoznania zażalenia od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły, był art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Po dniu 22 kwietnia 2009 r., gdy przepis ten został uchylony, postępowanie zażaleniowe od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wobec odpadnięcia podstawy prawnej działania tegoż Ministra w postępowaniu zażaleniowym, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a. Przeto w sytuacji, kiedy Minister Edukacji Narodowej nie był uprawniony do rozpatrzenia zażalenia od opinii w sprawie likwidacji szkoły, nie miał kompetencji do jakiegokolwiek "poprawiania" czy usuwania z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Nie był już bowiem powołany do kontrolowania postanowienia opiniującego i nie mógł o nim rozstrzygać w żaden sposób. Wobec utraty podstawy prawnej do działania w tej sprawie nie był tym samym upoważniony do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, a takim merytorycznym rozstrzygnięciem było niewątpliwie uchylenie postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty (i w konsekwencji tego umorzenie postępowania w sprawie). Z tych powodów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł Sąd jak w sentencji zaskarżonego wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Osiedla [...] oraz Stowarzyszenie Przyjaciół [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie 2, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawy wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy i do tego czasu niezakończone podlegają umorzeniu, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 w zw. z art. 141 (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skarżących, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko kasator podał, iż sprawa administracyjna, w jakiej zapadło ostateczne postanowienie toczyła się od [...] kwietnia 2008 r. Na podstawie art. 59 uchwalonej w dniu 19 marca 2009 r. ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw przestały obowiązywać przepisy uzależniające likwidację szkół publicznych od wiążących opinii kuratorów oświaty wyrażanych w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Ustawa nowelizująca nie zawiera regulacji określającej, jakie przepisy należy stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej uchwaleniem. Zdaniem kasatora do sprawy wszczętej przed uchwaleniem ustawy zmieniającej winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej wszczęcia. Zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wydania postanowienia (późniejszych) stanowi naruszenie zasady zakazu retroakcji. Wydanie opinii do uchwały w tym przedmiocie jest faktem prawnym przeszłym, zatem zastosowanie winna znaleźć dyrektywa tempus regit actum, zgodnie z którą do faktu przeszłego należy zastosować takie skutki prawne, jakie wynikały dla tego faktu z obowiązującego w chwili jego zaistnienia przepisu prawa materialnego. Jest to naczelna zasada w polskim systemie prawa. Również zastosowanie wykładni per analogiam legis prowadzi do tego samego wniosku, albowiem w art. 22 ustawy nowelizującej system oświaty znalazł się zapis, zgodnie z którym wszczęte i niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej postępowania w sprawach dopuszczenia do użytku szkolnego programów nauczania podlegają umorzeniu. Zatem, gdyby intencją ustawodawcy było, by inne postępowania wszczęte i niezakończone w dniu wejścia ustawy zmieniającej podlegały również umorzeniu, to zamieściłby odpowiednią regulację w ustawie, a takiego zapisu nie ma. W ocenie kasatora rozpoznanie sprawy zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia stanem prawnym stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do prawa i stanowiącego to prawo państwa, a także zasady uwzględniania słusznego interesu jednostki. Zarzut naruszenia powyższych zasad został zawarty również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten nie odnosząc się do niego uchybił przepisom postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Minister Edukacji Narodowej odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawie likwidacji szkoły, spowodowała brak kompetencji tegoż Ministra do rozpoznania zażalenia na postanowienie kuratora oświaty, a zatem nie było możliwe odniesienie się tej do opinii. Za nietrafny uznał zarzut naruszenia zasady tempus regit actum, gdyż jego zdaniem nie miała ona zastosowania wobec jednoznacznego określenia w art. 26 ustawy zmieniającej terminu wejścia jej w życie. Zasada tempus regit actum jest stosowana w przypadkach, gdy istnieje problem intertemporalny, a takiego w rozpoznawanej sprawie nie było. Za niezasadne uznał również powołanie się na art. 22 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty i na podstawie tej regulacji zastosowanie wykładni poprzez analogię. Przepis art. 22 jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a. W postępowaniu o dopuszczenie do użytku szkolnego programów nauczania podmiot ubiegający się o dopuszczenie do użytku konkretnego programu wnosił opłaty. Wobec braku regulacji dotyczącej tych opłat, w sytuacji gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe z przyczyn niezależnych od strony i wystąpi konieczność zakończenia postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia ustawodawca uznał, iż zasadnym będzie umorzenie wszystkich wszczętych przed wprowadzeniem ustawy zmieniającej postępowań. Umożliwi to zwrot opłat na rzecz tych podmiotów. Jednakże, gdy nie zachodzi potrzeba odrębnej regulacji postępowania w sprawie likwidacji szkoły zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. i przyjmowana powszechnie wykładnia, zgodnie z którą organ orzeka w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozważania merytoryczne należy poprzedzić uściśleniem, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została skierowana przeciwko całemu wyrokowi, gdyż taki wniosek nasuwa się jednoznacznie po analizie treści jej uzasadnienia. Zatem zawężenie zakresu skargi kasacyjnej do punktu drugiego zaskarżonego wyroku (orzekającego o wykonalności zaskarżonego do tegoż Sądu postanowienia) w jej petitum nastąpiło zapewne na skutek omyłki. Rozważania te trzeba rozpocząć od oceny trafności zarzutów procesowych, bo te w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu wówczas, gdy kasacja oparta jest na obu podstawach. Są one nieusprawiedliwione.
Jako naruszony przepis wskazano w skardze kasacyjnej art. 2 P.p.s.a., który stanowi, że do rozpoznawania spraw administracyjnych powołane są sądy administracyjne, nadto art. 141 tej ustawy, który reguluje kwestie terminu sporządzenia uzasadnienia wyroku, oraz jego elementy, i składa się z czterech paragrafów, z których żadnego nie wskazano jako naruszony. Autor skargi kasacyjnej bliżej nie umotywował w czym upatruje uchybień tym normom w zaskarżonym wyroku. Supozycja, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie zarzutów naruszenia przez organ II instancji zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady uwzględniania słusznego interesu jednostki jest chybiona. Po pierwsze takie zarzuty nie zostały sformułowane ani w skardze, ani w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2011 r. Po wtóre Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę z urzędu, a więc niezależnie od granic i zarzutów skargi, nie dostrzegł uchybień w tym zakresie, czemu dał wyraz uwzględniając skargę z innych niż w niej podanych powodów, zatem gdyby były one trafne, to stałyby się również podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Zarzut jakoby język uzasadnienia zaskarżonego wyroku był mało zrozumiały nie został umotywowany, stąd nie wymaga rozważań szerszych poza stwierdzeniem jego gołosłowności. Natomiast wyrzeczenie zawarte w punkcie 2 tegoż wyroku ma oparcie w art. 152 P.p.s.a. Niezależnie od tych wadliwości omówionej podstawy kasacyjnej, nie został wykazany wpływ rzekomych uchybień na wynik sprawy. Wpływ na wynik sprawy wyraża się zwykle skutkiem w postaci wydania wyroku odmiennej treści. Tymczasem w sprawie doszło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, stąd odmienna treść wyroku (oddalającego skargę) nie leży chyba z interesie skarżących.
Podniesiona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, a to art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który w zasadzie jest zresztą przepisem procesowym, również nie nadaje się do obrony. Przede wszystkim jego literalne brzmienie statuujące datę wejścia w życie całej ustawy i wymienionych w nim przepisów zostało przez Sąd Wojewódzki poprawnie zinterpretowane. Daty te zostały zresztą wskazane precyzyjnie. Autor skargi kasacyjnej podważa trafność przyjętej wykładni w zakresie oddziaływania przepisów tej ustawy na stany przeszłe. Nie ma jednak racji podważając pogląd, wedle którego w sprawach wszczętych w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a niezakończonych przed wejściem w życie noweli z 19 marca 2009 r., postępowanie zażaleniowe nie może się toczyć. Poza sporem jest, że w toku sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym do Sądu Wojewódzkiego postanowieniem doszło do zmiany stanu prawnego, w wyniku którego wniesione zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie zażalenie, w dniu orzekania przez organ drugiej instancji, nie było już dopuszczalne. Problemem jawiącym się w sprawie jest skutek prawny tej zmiany, a w konsekwencji brzmienie rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść na skutek wniesionego zażalenia.
Normy określające wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczas obowiązującej nazywa się w doktrynie i w judykaturze prawem intertemporalnym (międzyczasowym). Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, w tym Trybunału Konstytucyjnego, uznaje się, iż przy wprowadzaniu w życie nowych regulacji ustawodawca ma do wyboru jedną z trzech możliwości. Po pierwsze opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Po drugie ustawodawca może zadecydować o tzw. przedłużeniu obowiązywania dawnego prawa, tzn. przyjąć, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały. Po trzecie może przyjąć, iż przez pewien przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo sejmowe 2004, s. 84 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K 6/95 (OTK z 1995 r., nr 3, poz. 19). Zatem to ustawodawca wprowadzając nowe przepisy decyduje się na wybór jednej z przedstawionych powyżej możliwości.
W ustawie z dnia 19 marca 2009 r. zmieniającej m.in. ustawę o systemie oświaty nie zawarto wyraźnych przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. Art. 26 tej ustawy podaje termin jej wejścia w życie. Zgodnie z jego treścią ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 1 pkt 23 lit. a, który wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia; 2) art. 1 pkt 36 lit. a i b, pkt 38 lit. a i b oraz pkt 40, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2010 r.; 3) art. 1 pkt 15 lit. b, pkt 16 lit. a i b, pkt 17 lit. a i c oraz pkt 18, które wchodzą w życie z dniem 1 września 2011 r.; 4) art. 1 pkt 15 lit. a, pkt 19 oraz pkt 21 lit. a, które wchodzą w życie z dniem 1 września 2012r.; 5) art. 2, który wchodzi w życie z dniem 1 września 2018 r. Przepisy art. 22, art. 23 i art. 24 tej ustawy nie dotyczą przedmiotu sprawy. Nie doszło też do zastosowania reguł zawartych w przepisach Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w szczególności § 30 i § 31. Zgodnie z brzmieniem § 30 ust. 1 tegoż rozporządzenia w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (§ 30 ust. 2 pkt 1). Jak stanowi § 31 ust. 1 tej ustawy, jeżeli zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "W sprawach..... stosuje się art. ... ustawy..... (tytuł dotychczasowej ustawy)". Brak przepisów intertemporalnych dotyczących spraw toczących się w dacie wejścia w życie aktu prawnego jest zjawiskiem niepożądanym, aczkolwiek w aktualnym prawodawstwie dość powszechnym Przyjęło się uznawać, że taki stan rzeczy oznacza, iż wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych nowych (przyszłych), jak i trwających już w dacie wejścia w życie ustawy. Jest tak co do zasady, bo spotykane są wyjątki, zwłaszcza na gruncie materialnopranwym, gdzie mogą decydować przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia relewantnego z punktu widzenia danego stosunku prawnego. Nie występują one z reguły w sferze procesowej.
Wywód ten znajduje również wsparcie w powołanej w skardze kasacyjnej zasadzie tempus regit actum (czas rządzi czynnością prawną). Należy bowiem mieć na względzie tę okoliczność, że postępowanie prowadzi się według przepisów obowiązujących w dacie dokonania poszczególnych czynności. Wyjątek od powyższej zasady, tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących, musi wyraźnie wynikać z przepisu przejściowego. W związku z powyższym, skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, również do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie nowych przepisów. Jedynie w przypadku przepisów prawa materialnego dla oceny czy dane zachowanie (zdarzenie) jest objęte reglamentacją prawa stosuje się przepisy z daty jego zaistnienia (choć i ta zasada może doznać ograniczeń w przypadku przepisów retroakcyjnych). Zatem brak w dacie orzekania przez organ drugiej instancji przepisów dopuszczających zażalenie na postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii o likwidacji szkoły usunął kompetencję tegoż organu do jego rozpatrzenia. W konsekwencji czego w dacie orzekania Minister Edukacji Narodowej nie był już uprawniony do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. Stąd nie doszło w sprawie do naruszenia zasady tempus regit actum, której zastosowanie w odniesieniu do czynności procesowych może mieć miejsce generalnie wyjątkowo. Nie chodzi tu bowiem o ocenę danego zdarzenia, a o procesowe kompetencje do orzekania. Wyrażony pogląd w żadnej mierze nie prowadzi do uchybienia zasadzie zakazującej retroakcji.
W skardze kasacyjnej powołano się również na konieczność zastosowania wykładni prawa poprzez analogię. Analogia legis polega na zastosowaniu do stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią, normy prawnej odnoszącej się do stanu faktycznego podobnego do tego, który nie został uregulowanego przez prawo pozytywne. Z podobieństwa obydwu stanów faktycznych wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. Analogię legis stosuje się na gruncie danego aktu prawnego. Kasator powołał się na regulację art. 22 ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty, zgodnie z którym wszczęte i niezakończone postępowania w sprawach dopuszczenia do użytku szkolnego programów nauczania podlegają umorzeniu. Przywołując tę normę nie wskazał jednak na podobieństwo obu stanów faktycznych, gdyż takiego podobieństwa nie sposób się dopatrzyć między postępowaniem o dopuszczeniu do użytku szkolnego programów nauczania, a postępowaniem w sprawie likwidacji szkoły. Natomiast twierdził, iż skoro w art. 22 ustawy nowelizującej wskazano na konieczność umorzenia postępowania, to w każdej sytuacji, gdyby ustawodawca zamierzał taki skutek uregulować, uczyniłby to wyraźnie w konkretnym przepisie ustawy zmieniającej. Zatem, jeżeli nie zrobił tego w odniesieniu do opinii o likwidacji szkół, niepodobna zaakceptować stanowiska zajętego przez Sąd meriti. Rozumowanie takie jest błędne, gdyż analogia nakazywałaby właśnie umorzyć postępowanie i w tej sprawie, mimo braku wyraźnej regulacji, bo takie zasada ta ma generalne zastosowanie. Wywód skargi kasacyjnej mógłby raczej znaleźć oparcie w argumentacji "wnioskowania z przeciwieństwa". Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii, do głosu dochodzą przywołane wyżej reguły wykładni prawa międzyczasowego. Prowadzą one do konkluzji, że brak szczególnego przepisu powoduje, że nowe brzmienie ustawy wywiera w sferze procesowej skutki bezpośrednie, co oznacza konieczność zastosowania obowiązujących w dacie orzekania przepisów postępowania. Podstawowym aktem regulującym postępowanie administracyjne jest kodeks postępowania administracyjnego, zatem w sprawach typowych zbędnym jest powielanie zawartych w nim rozwiązań w ustawach zmieniających. Wyraźnie nie dopuszcza on do orzekania merytorycznego przez organ, który nie ma ku temu uprawnień, w szczególności do rozpatrzenia środka, który nie przysługuje. Na marginesie wypadnie dodać, że zarówno w razie umorzenia postępowania zażaleniowego, jak i stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatem likwidacja szkoły nie nastąpi bez wymaganej, acz niewiążącej obecnie, opinii kuratora oświaty.
Co mając na względzie, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.