I OSK 1451/22

I OSK 1451/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1224/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art 3 § 2 pkt 6, art 58 § 1 pkt 1, art 184 w zw. z art 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1224/21 o odrzuceniu skargi T. w W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 1 sierpnia 2019 r., w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert na najem lokali użytkowy nr [...], pomiędzy m. st. Warszawa a T. w W. (dalej: strona skarżąca) została zawarta umowa najmu nr [...] lokalu użytkowego stanowiącego własność m. st. Warszawy, o powierzchni ogólnej 601,62 m2, usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W. Powyższa umowa została zawarta na czas oznaczony 3 lat, od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 1 sierpnia 2022 r., z przeznaczeniem na usługi – edukację.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 ze zm.) na podstawie § 24 pkt 3 Zarządzenia nr 136/2020 Prezydenta m.st. Warszawy z 5 lutego 2020 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych (z późn. zm.), podjął uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu ww. lokalu użytkowego, którego najemcą jest strona skarżąca.
Pismem z 30 kwietnia 2021 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Postanowieniem z 11 marca 2022 r., I SA/Wa 1224/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił powyższą skargę. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa uchwała nie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż akty prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem są umowy cywilnoprawne związane z najmem lokali użytkowych znajdujących się w zasobie lokalowym m. st. Warszawy, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W takich sprawach co do zasady gmina występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego "dominium" (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach "imperium"). Zatem taka sprawa ma charakter cywilnoprawny, a więc wszelkie oświadczenia woli i wiedzy gminy składane w niniejszej sprawie do oznaczonego podmiotu nie podlegają kontroli w trybie administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie gminnym – Dz.U. z 2022 r., poz. 559) – wyrok NSA z 21 listopada 1996 r., SA/Rz 920/96 niepublik. Przepis ten daje bowiem możliwość zaskarżania wyłącznie uchwał z zakresu administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o kwestie dominium to gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Stąd, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 k.c.) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy, tj. właściciela, odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tychże organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) nie odbiera jednak ww. czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego (czyli, jak wskazano wyżej – "oświadczenia woli"). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji. W konsekwencji należy uznać, że uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji (por. zd. odrębne do uchwały NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 i glosę krytyczną do ww. uchwały Bartłomieja Popielaka, Casus 2003/4/12). Podjęcie takiej uchwały, jak będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała Zarządu Dzielnicy jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. Podejmując przedmiotową uchwałę gmina realizuje swoje uprawnienia o charakterze typowo właścicielskim. Gmina, jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego, decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość lokalowa. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest – w swoim charakterze – wyrazem woli gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a więc uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. W świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny uchwały o cywilnoprawnym charakterze. Ocena ta pozostaje poza ich właściwością rzeczową. Natomiast strona skarżąca nie przedstawiła żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 z późn. zm.) na podstawie § 24 pkt 3 Zarządzenia nr 136/2020 Prezydenta m. st. Warszawy z 5 lutego 2020 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych (z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że uchwała organu wykonawczego (zarządu) dzielnicy m. st. Warszawy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu (w tym zaskarżona uchwała) nie dotyczy działalności administracji publicznej, mimo że:
a) została wydana na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa: ustawy o ustroju m. st. Warszawy oraz uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (aktu prawa miejscowego);
b) sprawa wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu mieści się w określeniu spraw z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 u.s.g.;
c) przedmiotowa uchwała sama przez się nie jest czynnością cywilnoprawną i nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jest podejmowana dopiero z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (np. wypowiedzenia umowy najmu);
d) przedmiotowa uchwała uzyskała atrybut upublicznienia, ze względu na jej normatywny charakter i przedmiot regulacji, przez jej publikację na stronie podmiotowej BIP Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy;
II. przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w motywach postanowienia, czy w istocie zaskarżona uchwała jest uchwałą o charakterze cywilnoprawnym, mimo że Sąd I instancji, formując powyższe stanowisko, nie wskazał żadnego konkretnego przepisu Kodeksu cywilnego, który był podstawą jej wydania, a co więcej, stwierdził, że: "...zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest – w swoim charakterze – wyrazem woli gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej...", jak również nie uwzględnił, że uchwała nie jest sama przez się oświadczeniem woli składanym do oznaczonego podmiotu (strony skarżącej);
2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na uchwałę (na tej podstawie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych) mimo, że podlega ona kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., a nadto zaskarżona uchwała nie kreuje stosunku cywilnoprawnego w taki sposób, aby właściwość sądu powszechnego do rozstrzygania spraw legalności ww. uchwały była uzasadniona i wykluczała jej zaskarżenie do sądu administracyjnego na podstawie wskazanych przepisów.
Na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 1 oraz art. 269 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawienia składowi całej Izby następującego zagadnienia prawnego: "Czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organów gminy (uchwałę organu wykonawczego (zarządu) dzielnicy m. st. Warszawy) w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umów najmu?", które to zagadnienie może budzić poważne wątpliwości w przedmiotowej sprawie, jak również w celu wyjaśnienia przepisów prawnych (art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 z późn. zm.), a których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące dopuszczalności skargi i właściwości sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego, do dokonania kontroli legalności przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wywiedziono, że na uchwały Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W wyroku WSA w Warszawie z 17 października 2012 r., I SA/Wa 1482/12, wydanym na kanwie sprawy tożsamej z niniejszą wprost stwierdzono, że: "Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów Jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów Jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu spraw z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych.". Co więcej, Sąd I instancji stwierdził, że: "...uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest – w swym charakterze – uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji (por. zd. odrębne do uchwały NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 i glosę krytyczną do ww. uchwały [...], [...]). Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko.". Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjmując przedmiotowe stanowisko za własne, Sąd I instancji nie uwzględnił, że zaskarżona uchwała uzyskała atrybut upublicznienia, przez jej publikację na stronie podmiotowej BIP Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. W konsekwencji, zgodnie ze stanowiskiem, na które powołano się w uzasadnieniu postanowienia, uchwałę należy traktować jako akt z zakresu administracji publicznej. Nie można pominąć, że niejasne i niezrozumiałe są wywody Sądu co do dokonanej przez niego oceny cywilnoprawnego charakteru uchwały. Stanowi to o naruszeniu przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, formując stanowisko, że wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny, nie tylko nie wskazał żadnego konkretnego przepisu Kodeksu cywilnego, który był podstawą wydania (podjęcia) uchwały, lecz również nie wyjaśnił znaczenia dla dokonanej oceny podstaw prawnych, które w ww. uchwale zostały wskazane, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do Uchwały nr LXXy2182/2010 Rady m. st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m .st. Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 z późn. zm.) – podstaw prawnych stanowiących powszechnie obowiązujące prawo. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezrozumiały jest również wywód Sądu, który z jednej strony stwierdza, że: "...zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest – w swoim charakterze – wyrazem woli gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej...", a ponadto nie uwzględnia, że uchwała nie jest sama przez się oświadczeniem woli składanym do oznaczonego podmiotu. Uzasadnienie postanowienia odnoszące się do kwalifikacji prawnej uchwały nie pozwala na jednoznaczne rozpoznanie argumentów, które w istocie przemawiały za przyjętym przez sąd stanowiskiem. Co więcej, z uzasadnienia tego wynika, że Sąd I instancji, nie uwzględnia (i nie dokonuje jej oceny) zależności, na którą zwrócił m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 17 października 2012 r., I SA/Wa 1482/12. Sąd I instancji nie uwzględnił zatem, że uchwała stanowi działanie normatywne (w ramach imperium), które stwarza (tylko) podstawę prawną do działania w ramach władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego (dominium), tj. przez złożenie stosownego oświadczenia woli – wypowiedzenia konkretnie oznaczonej umowy najmu, konkretnie oznaczonemu podmiotowi. Sąd I instancji nie wypowiedział się, czy sama zaskarżona uchwała wywołuje jakiekolwiek skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych (bez następczych działań w postaci złożenia wypowiedzenia umowy najmu). W konsekwencji, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na uchwałę. Ponadto, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie uwzględniono, że uchwała nie kreuje stosunku cywilnoprawnego w taki sposób, aby właściwość sądu powszechnego do rozstrzygania spraw legalności ww. uchwały była uzasadniona i wykluczała jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Na ten z kolei problem zwrócił uwagę NSA w uchwale z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00. NSA stwierdził, że wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Trafnie zwrócono uwagę, że chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Zdaniem NSA, tak jest w przypadku podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym. W ocenie strony skarżącej, tożsamą ocenę należy odnieść do podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu. Na tym etapie decydowania nie chodzi wszak jeszcze o wypowiedzenie najmu lokalu, lecz przede wszystkim o to, czy nieruchomość (lokal) ma nadal pozostać oddany w najem, czy też ma wrócić we władanie gminy. Decydowanie o tym ma w sobie zatem wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza czynności cywilnoprawne. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W rozważanej sprawie nie można również przyjąć, że sprawa ta jest objęta właściwością sądu powszechnego i z tej przyczyny wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego. Otóż, Sąd I instancji nie uwzględnił, że zaskarżona uchwała nie kreuje stosunku cywilnoprawnego w taki sposób, aby właściwość sądu powszechnego do rozstrzygania o legalności ww. uchwały była uzasadniona i wykluczała jej zaskarżenie do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § pkt 2 pkt 6 p.p.s.a.
Uzasadniając wniosek o rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawienia składowi całej Izby wskazanego zagadnienia prawnego skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że za rozstrzygnięciem przedstawionego zagadnienia przemawia oczywista sprzeczności dokonywanej przez sądy administracyjnej oceny dopuszczalności skargi na uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie egzemplifikacją tych sprzeczności są orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia na str. 5 oraz powoływany już wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2012 r., I SA/Wa 1482/12, a także motywy uchwały NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00. Co więcej, kluczowym i podstawowym zagadnieniem jest to, czy w istocie sprawa badania legalności przedmiotowych uchwał należy do właściwości sądów powszechnych w kontekście treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 199(1) k.p.c.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego, którego najemcą jest strona skarżąca. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy zaskarżona uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej.
W pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku (postanowienia) nie zawiera choćby jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, w szczególności nie prezentuje wywodu pozwalającego na kontrolę instancyjną, uchylając orzeczenie spod tej kontroli. Bowiem tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11, z 12 czerwca 2018 r., I OSK 2003/16, z 17 maja 2018 r., I OSK 2005/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie postanowienia spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla go spod oceny instancyjnej. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy oraz wskazano podstawę prawną odrzucenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Dodać należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozważenia najpierw wymaga, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wyjaśnić trzeba, że akty prawa miejscowego to akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 144; Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 157–158; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz –Kraków 2004, s. 48 i n.; P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007/5–6, s. 47 i n.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu podlega uchwała, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy najmu wskazanego lokalu użytkowego stanowiącego własność m. st. Warszawy. W ocenie Sądu, tak określony przedmiot uchwały nie pozwala na uznanie jej za akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa. W tej sytuacji rozważyć należy, czy kwestionowana uchwała stanowi inny akt jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wobec niewątpliwego faktu podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Wyjaśnić bowiem należy, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Podsumowując, nie każde działanie organu jednostki samorządu terytorialnego podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego stanowiącego własność m. st. Warszawy. Tak określony przedmiot uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując kwestionowaną uchwałę Zarząd Dzielnicy m. st. Warszawy realizuje swoje uprawnienia o charakterze typowo właścicielskim. Jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09, ustawowe ograniczenia dotyczące obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada ona charakter cywilnoprawny. Uznając zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Oświadczenia woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, także te wyrażone w formie uchwał organów kolegialnych gminy, stanowiące realizację tych ogólnych zasad i skierowane do oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie (np. oświadczenie woli o sprzedaży nieruchomości), nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozważenie przez NSA przedstawienia składowi całej Izby zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości oraz wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 264 § 2 p.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest niezbędne uzyskanie odpowiedzi na wskazane pytanie prawne. Nie powstała bowiem wątpliwość co do interpretacji wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.