I OSK 145/15

I OSK 145/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Dorota Apostolidis /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 998/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-10-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 998/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 998/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 Kodeksu postepowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obr. [...], na rzecz M. P., J. K. oraz T. C. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 9 listopada 1965 r., nr Rep [...] wynika, że parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...], stanowiąca własność W. C., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Powyższa umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17 poz. 70), stosownie do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej z dnia 30 października 1965 r., wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Organ ustalił, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia 3 lipca 1991 r., sygn. akt I Ns 326/91, spadek po W. C. nabyli J. K., M. P. i T. C. - każdy po 1/3 części. Natomiast zgromadzona dokumentacja geodezyjno - kartograficzna wykazała, że parcela I. kat. [...] o pow. [...]m2, zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. [...]m2 obr. [...] jedn. ewid. [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta nią jest działka nr [...] i jej właścicielem jest gmina Kraków. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłankami zwrotu nieruchomości są: 1/ wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, 2/ objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe, w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3/ zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wskazał, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie powyższe przesłanki, muszą zaistnieć łącznie, przy czym nie miał wątpliwości co do spełnienia w sprawie dwóch pierwszych przesłanek. Dokonując oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży, organ pozyskał z zasobów archiwalnych Urzędu Miasta Krakowa wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Kraków Miasto III, z dnia 2 listopada 1964 r. o wywłaszczenie nieruchomości, w uzasadnieniu którego wskazano, iż na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1960 r. z aneksem z dnia 29 lipca 1964 r., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, wyszczególnione w wykazie nieruchomości, przeznaczone zostały pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W wykazie wskazano m. in. parcelę I. kat. [...] o pow. [...]m2, stanowiącą własność W. C., przewidzianą do wywłaszczenia pod budowę osiedla [...]. Organ przywołał również korespondencję prowadzoną pomiędzy Dyrekcją Budowy Osiedli Robotniczych, a W. C., która w piśmie z dnia 23 lipca 1965 r., wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Z zasobów archiwalnych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie do akt sprawy wpłynęło zaświadczenie lokalizacji szczegółowej, wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1960 r., którym ustalona została lokalizacja szczegółowa osiedla "[...]", na terenie położonym w Krakowie w dzielnicy "[...]", oznaczonym na załączonej do niego mapie linią koloru czerwonego. Z treści mapy wynika, że w obszarze zaznaczonym linią koloru czerwonego, znajduje się zawnioskowana do zwrotu parcela katastralna. Organ wskazał, że do powyższej decyzji wydany został przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie aneks z dnia 29 lipca 1963 r., opiniujący pozytywnie korektę lokalizacji osiedla [...], wrysowaną linią koloru zielonego na mapie. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika, iż na mapie tej oprócz granic lokalizacji, zaznaczono również usytuowanie budynków, przewidywanych do realizacji w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]". Organ podkreślił, że powyższe ustalenie nie dotyczyły nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, która znajdowała się co prawda w obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, ale na jej terenie nie planowano budowy żadnego budynku. Powyższe ustalenia potwierdziła w ocenie organu również treść mapy, stanowiąca plan sytuacyjny osiedla [...] w Krakowie, potwierdzona za zgodność ze stanem faktycznym w dniu 23 grudnia 1967 r., pozyskana z zasobów archiwalnych Z. S.A. w K. Organ podał, że usytuowanie na mapie budynków planowanych i istniejących, pokrywa się z treścią aktualnej mapy zasadniczej, natomiast przedmiotowa działka nr [...], wolna jest od zabudowy. Z powyższej mapy stanowiącej plan sytuacyjny, w ocenie organu wynikało, że w części wschodniej działki nr [...] przewidziany był parking, istniejący faktycznie na nieruchomości. Do akt sprawy organ załączył również kserokopię księgi wieczystej nr [...], którą objęta była wywłaszczona parcela. Pomimo podjętych przez organ działań, do akt sprawy nie udało się pozyskać szczegółowego planu zagospodarowania przedmiotowego terenu, wskazującego planowany sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie dopuścił jako dowód opinię Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2009 r., z której wynika, że najstarszym planem, jaki znajduje się w składnicy planów tego biura, jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r., który obowiązywał od dnia 3 marca 1967 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr [...], znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C17 MN - teren zabudowy jednorodzinnej, przeznaczony do adaptacji. W planie widniał również zapis -przed objęciem terenu szczegółowym planem zagospodarowania, zabudowa możliwa jedynie w sytuacjach plombowych, a wielkość działek powinna być zgodna z normatywem dla terenów o pełnym uzbrojeniu, realizacja do 1970 r. Organ przeprowadził dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, które przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1970 oraz w roku 1975. Organ stwierdził, że w roku 1970 na nieruchomości, w części południowo - wschodniej znajdował się parking, a w części środkowej chodnik z dojściem do bloków nr 6 i nr 8 przy ul. [...]. W pozostałej części teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami przy granicy północnej. Zdjęcie z roku 1975 potwierdziło w ocenie organu, zagospodarowanie widoczne już w roku 1970. Ponadto w przedmiotowej sprawie jako dowód organ wykorzystał również zeznania świadków B. K. i M. T. oraz stron J. K. i T. C., złożone na okoliczność sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa tj. 9 listopada 1965 r. oraz w okresie 10 lat począwszy od tej daty. Z analizy zgromadzonych dowodów, dotyczących zagospodarowania przedmiotowego terenu, w ocenie organu wynikało, iż przed wywłaszczeniem na działce znajdowały się drzewa owocowe, studnia, materiały budowlane oraz wapno przygotowane pod budowę domu, a cały teren działki był ogrodzony. W oparciu o powyższe dowody organ stwierdził, że w roku 1970 (tj. pięć lat po przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa) na przedmiotowej działce znajdował się parking, chodnik z dojściem do bloków, natomiast w pozostałej części teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami, do roku 1975 zagospodarowanie działki nie zmieniło się. Powyższe, w ocenie organu uzasadniało wniosek, że po wywłaszczeniu, przedmiotowa działka zagospodarowana została pod ogólnodostępną infrastrukturę osiedla. Podmioty zarządzające sieciami infrastruktury poinformowały, że na spornej działce znajduje się m.in. infrastruktura techniczna TP, w postaci słupa teletechnicznego - obiektowego z przyłączami do budynków, gazociągu niskiego ciśnienia. Organ wskazał, że przez cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również zieleń osiedlową, parking oraz chodnik znajdujące się na wnioskowanym do zwrotu terenie. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, wskazały w ocenie organu, iż na przedmiotowym terenie, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. zrealizowano cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla [...], wobec czego nie można było uznać działki za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 9 listopada 1965 r.
Od tej decyzji odwołanie złożył J. K., podnosząc, że mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. i wskazał, że urządzenie zieleni osiedlowej, parkingu i chodnika, stanowiących cel wywłaszczenia, rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne, a realizacja tej inwestycji nastąpiła przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego w latach 1965-1975 został osiągnięty cel wywłaszczenia, organ jednocześnie podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Organ podkreślił, że osiedle mieszkaniowe jest pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i drogi, ciągi piesze, a także i inne formy np. boiska, parkingi i tereny zielone. Na terenie przyległym do wywłaszczonej nieruchomości w roku 1970 istniały już budynki mieszkalne, zaś przedmiotowa nieruchomość, co wynika ze zdjęć lotniczych, znalazła się w obszarze, na którym planowano, i na którym istniały już w 1970 r. - zieleń osiedlowa, chodnik i miejsca parkingowe, służące mieszkańcom znajdujących się w pobliżu budynków. Zgromadzone zatem w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...]. Inwestycja została zrealizowana w terminach ustawowych, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., co potwierdzają zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1970 i 1975 oraz treść mapy stanowiącej plan sytuacyjny osiedla [...] w Krakowie jak też fakt, iż przez teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, przebiegają liczne sieci infrastruktury miejskiej, w tym wybudowane w 1967 r. przyłącze wodociągowe, linia napowietrzna niskiego napięcia, co również potwierdziło w ocenie organu odwoławczego realizację celu wywłaszczenia, gdyż tego typu infrastruktura osiedlowa, niezbędna jest dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 136 u.g.n., polegające na błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i zwrot działki nie może nastąpić na rzecz skarżącego;
2. art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania pomimo niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej, że działka nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia;
3. art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie objęcia działki nr [...] zadaniem inwestycyjnym - budowa Osiedla [...] w Krakowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że skoro brak jest szczegółowego zaświadczenia, to należy przyjąć, że działka [...] od samego początku była zbędna do realizacji inwestycji i za zasadne należy uznać stanowisko wyrażone w piśmie Urzędu Miasta Krakowa z dnia 28 września 2007 r., określające działkę nr [...] jako zbędną na cel wywłaszczenia. Skarżący podkreślił, że na wskazanej działce nie znajduje się żaden budynek, ani jakikolwiek obiekt budowlany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd meriti wskazał, że kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzekał na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Przy czym Sąd Wojewódzki podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, istotnego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Realizacja zasad wynikająca z treści powyższych przepisów wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.
Mając na względzie powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z przytoczonych przepisów. Sąd meriti odwołał się do specyfiki postępowania o zwrot nieruchomości, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 u.g.n. ustawodawca zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sąd meriti wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz. U. 2012/1472) Trybunał Konstytucyjny podał, że obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia, a mianowicie wadliwość polegającą na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, wadliwość polegającą na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego, określonego w decyzji o wywłaszczeniu oraz wadliwość przejawiającą się w zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.
Sąd Wojewódzki podał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organom nie udało się ustalić w sposób jednoznaczny - w jaki sposób miała być zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość, z wyjątkiem tego że znajdowała się ona w obszarze, na którym nie była planowana zabudowa wielorodzinna ale zabudowa jednorodzinna. Organy ustaliły także, iż objęta żądaniem zwrotu nieruchomość nie była nigdy zabudowana. Sposób zagospodarowania tej działki w okresach 5 i 10 lat od daty wywłaszczenia został ustalony na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 1970 r. i 1975 r. Według organów w obu tych okresach na nieruchomości znajdował się parking, chodnik z dojściem do bloków, natomiast w pozostałej części teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami. W ocenie organów przez cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również zieleń osiedlową, parking oraz chodnik, znajdujące się na wnioskowanym do zwrotu terenie, a zatem zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...]. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji.
Sąd Wojewódzki wskazał, iż ustalenia organów w zasadzie w całości opierają się o zdjęcia lotnicze z 1970 i 1975 r., jakie pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej w Warszawie, na podstawie ich analizy nie można jednak w ocenie Sadu meriti w żaden sposób stwierdzić, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla, został zrealizowany. Zdaniem Sądu meriti, materiał ten nie jest wystarczający do ustaleń jakich dokonały organy obu instancji, a zatem ustalenia te należy uznać za dowolne. Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane, mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednak nie może być to materiał jedyny, gdyż ze swej istoty w ogólnym tylko planie obrazują zagospodarowanie terenu, a na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych. Na podstawie samych tylko zdjęć nie można ustalić także kto i kiedy dane obiekty wykonał. Nie wynika z nich także czy np. widoczna na zdjęciu droga powstała jako realizacja celu wywłaszczenia, czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób tj. czy powstała na skutek celowych działań stosownych służb, czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania" przez okolicznych mieszkańców. Ze zdjęć lotniczych nie wynika też, czy tereny zielone to nasadzenia jakie dokonano w celu zapewnienia mieszkańcom terenów zielonych, czy też zieleń ta powstała samoistnie, na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych terenów mieszkaniowych.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie zdjęcia lotnicze w zasadzie wykazują jedynie to, że przedmiotowa działka jest niezabudowana. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na fakt, że zdjęcia te nie zostały opisane, brak bowiem na nich oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a umiejscowienie przedmiotowej działki przez Sąd meriti, było możliwe jedynie na podstawie jej opisu w uzasadnieniu decyzji oraz wskazania jakie przed tym Sądem dokonał pełnomocnik skarżącego. Niezależnie od tej wadliwości, zdaniem Sądu Wojewódzkiego ze zdjęć tych nie wynikał sposób zagospodarowania działki, trudno dopatrzeć się na tych zdjęciach parkingu, a tym bardziej parkingu wykonanego przez stosowne służby, jako realizacja celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że ze zdjęć tych nie wynika także, by ciąg komunikacyjny jaki jest na nich widoczny, powstał na skutek zamierzonych działań stosownych służb, przede wszystkim jednak nie wynika ze zdjęć, kiedy ciąg ten powstał. Nie sposób zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego uznać, że organy wykazały, iż ciąg ten powstał jako realizacja celu wywłaszczenia i nie istniał jeszcze przed wywłaszczeniem. Sąd I instancji ocenił, że gdyby nawet organy w sposób prawidłowy ustaliły, że faktycznie ten ciąg komunikacyjny wykonano jako realizację celu wywłaszczenia - zapewnienie komunikacji dla powstającego osiedla, to widoczny na tych zdjęciach brak zagospodarowania pozostałej części nieruchomości, nie wykluczał możliwości częściowego jej zwrotu tj. w tej przeważającej części, w której realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła z uwagi na niezagospodarowanie terenu. Sąd meriti wskazał, iż na przedstawionych zdjęciach nie są widoczne żadne urządzenia jak ławki czy chodniki, którymi charakteryzują się tereny urządzonej celowo zieleni osiedlowej, brak zatem jakichkolwiek podstaw by uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty.
Wypowiadając się w zakresie znajdującej się pod powierzchnią przedmiotowej nieruchomości infrastruktury technicznej tj. instalacji gazociągowej, instalacji średniego napięcia i przyłącza wodociągowego, Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r. I OSK 643/12, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszym postępowaniu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego organy nie ustaliły, aby istniejąca infrastruktura techniczna była realizowana w celu, na jaki nieruchomość była wywłaszczona. Sąd meriti zwrócił przy tym uwagę, iż rozmiar tej infrastruktury jest na tyle znikomy, że jej przebieg czy umiejscowienie na przedmiotowej nieruchomości nie uzasadniał przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Sąd Wojewódzki przychylając się do zarzutów skargi uznał, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami, przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w przepisie art. 137 ust.1 u.g.n..
Mając powyższe rozważania na względzie Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270 dalej jako p.p.s.a.), uchylił decyzje organów administracji obu instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze treść art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z ar. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem ww. przepisów postępowania, w sposób uzasadniający uchylenie decyzji pomimo, że decyzje zostały wydane po zebraniu i rozważeniu pełnego materiału dowodowego,
- art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca, a w konsekwencji uwzględnienie skargi, w przypadku gdy istniały podstawy do jej oddalenia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 137 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy w świetle stanu sprawy, wywłaszczoną działkę nr [...] nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, decyzje obu instancji są prawidłowe i brak jest podstaw do ich uchylenia.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki postawił nieproporcjonalnie wysoką poprzeczkę w zakresie przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nakładając w sposób bezzasadny, dodatkowe obowiązki dowodowe na organy i de facto obciążające właściciela gruntu - Gminę Miejską Kraków, ryzykiem związanym z brakiem dowodów.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd I instancji całkowicie pominął treść wyroku Trybunału Konstutycyjnego z dnia 13 marca 2014 r. o sygn. P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest sprzeczny z Konstytucją RP "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Biorąc pod uwagę stanowisko TK należy zdaniem skarżącego kasacyjnie, odrzucić mechaniczne stosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po terminie 10 lat od daty wywłaszczenia
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić tak postawionych zarzutów.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisówpostępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest trafny. Podkreślić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie pozwala na stanowcze stwierdzenie zbędności bądź też wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla [...]. Sąd meriti w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie zobowiązał organ do uzupełnienia postępowania dowodowego, wobec konieczności jednoznacznego wykazania sposobu, w jaki miała być zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość i czy do takiego, celowego zagospodarowania doszło na skutek zamierzonych działań. Poza sporem bowiem pozostaje jedynie okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot nie została zabudowana, gdyż nie była na taki cel przeznaczona. Zgadzając się z poglądem, że teren pod budowę osiedla obejmuje z założenia nie tylko zabudowania, ale również obiekty infrastruktury i urządzenia służące mieszkańcom tj. tereny zielone, chodniki, parking, koniecznym i niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zebranie przez organy administracji materiału dowodowego, umożliwiającego przeanalizowanie sposobu wykorzystania przedmiotowej działki po jej wywłaszczeniu, mając na uwadze cel na jaki została wywłaszczona, w okresach wskazanych w przepisie art.137 ust. 1 u.g.n. i z uwzględnieniem wyroku Tybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. o sygn.P 38/11. Sprostanie takiemu obowiązkowi, prawidłowo nałożonemu na organy przez Sąd I instancji, pozowoli na niepozostawiające wątpliwości rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji w tej materii swoje stanowisko szczegółowo i przekonująco uzasadnił .
W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie nie miało miejsca. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w/w przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny, gdyż skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenia prawa, które nie są podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.,
Kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w oparciu o błędne ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mógł być uwzględniony z przyczyn formalnych. Otóż art. 137 u.g.n. jest przepisem prawa materialnego, nie zaś przepisem postępowania. Natomiast zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Orzecznictwo NSA wypracowało ugruntowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Próba taka może być skuteczna, jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ( por.wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Co istotne, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógłby być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por.wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to wynika z treści skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.