I OSK 823/07

I OSK 823/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Irena Kamińska
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2076/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-22
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2076/06 w sprawie ze skargi H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2076/06 oddalił skargę H. D. – K., G. D., T. D. i B. U.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia, iż nieruchomość o oznaczeniach geodezyjnych obręb [...], mapa nr 1, działka [...], o pow. 13.4129 ha, na której znajduje się pałac wraz z otaczającym go parkiem, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm. – dalej dekret PKWN).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G., następców prawnych J. K. D. - byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, decyzją z dnia [...], nr [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu wyraził pogląd, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, po jego nowelizacji dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. Pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest przy tym znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela. Potwierdza to treść art. 6 dekretu PKWN, a także § 11 i § 44 pkt 2 - 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51). Natomiast z żadnego przepisu dekretu nie wynika, by z przejęcia na cele reformy rolnej wyłączone były między innymi parki czy zabudowania dworskie. Uznanie, że zespół pałacowo – parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN, skutkowałoby przy tym dopuszczalnością zamieszkiwania przez jego właściciela z rodziną w pałacu i korzystaniem z niego w nieskrępowany sposób z innych zabudowań gospodarczych i parku. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zarówno dekretu, jak i rozporządzenia wykonawczego, według których właścicielom nie wolno było w ogóle przebywać i zamieszkiwać na terenie znacjonalizowanej nieruchomości, a gospodarstwo rolne na ogólnych zasadach reformy rolnej mogło być mu ewentualne przydzielone tylko w innym powiecie. Oznacza to, iż zespoły pałacowo-parkowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, razem z pozostałym majątkiem ziemskim, przejmowane były na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Przejęciu na cele reformy rolnej podlegał zatem także zespół pałacowo-parkowy w Z. Nie był on prawnie wyodrębniony i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej. Z zeznań świadków wynika, że park, w którym znajdował się pałac, ogrodzony był od pozostałej części nieruchomości siatką drucianą, a miejscami żywopłotem, natomiast do zespołu pałacowo-parkowego prowadziła wybrukowana droga, którą przez bramę wjeżdżano na podwórze. Wybudowanie ogrodzenia czy też bramy wjazdowej na teren parku mieściło się - zdaniem Ministra - w ówcześnie obowiązujących normach społecznych i obyczajowych, służąc zapewnieniu prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom, natomiast nie dowodzi zerwania więzi funkcjonalnej przedmiotowego zespołu z majątkiem ziemskim. W dacie przejęcia nieruchomości J. K. D. na rzecz Skarbu Państwa istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a majątkiem ziemskim w Z. poprzez powiązanie podmiotowe (przez osobę właściciela, terytorialne - pałac i park znajdowały się na terenie majątku ziemskiego i objęte były tą samą księgą wieczystą) oraz finansowe (majątek dostarczał co najmniej części dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego).
O tym czy nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, decydowało wyłącznie to czy nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 13 września 1944 r., spełniała normy obszarowe wskazane w dekrecie albo była prawnie wyodrębniona. Zespół pałacowo - parkowy w Z. nie podlegał wyłączeniu spod przejęcia na własność Skarbu Państwa, gdyż stanowił funkcjonalną i gospodarczą całość z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, której łączna powierzchnia wynosiła 1026,6353 ha, przewyższając tym samym ponad dziesięciokrotnie normę obszarową, określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. D. – K., G. D., T. D. oraz B. U. G., zarzucając naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, przez przyjęcie, że zespół pałacowo - parkowy w Z. jest nieruchomością ziemską, podpadającą pod działanie art. 2 ust. 1 iit. e dekretu PKWN., 2) art. 8 i 20 dekretu PKWN oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu § 11 i § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, ustanowionych z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 8 i art. 20 dekretu PKWN, 3) art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji oraz niewyjaśnienie dlaczego organ pominął odmienne twierdzenia skarżących, 4) art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust. 1 powołanego dekretu, wywłaszczającego właścicieli bez należnego odszkodowania oraz 5) rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie aktu prawnego wydanego przez organ nieuprawniony do jego wydania.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim na sprzeczność przyjętej przez organ odwoławczy wykładni art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN, w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej, z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 3190-3193/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, uznając, iż w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ może rozstrzygać wyłącznie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Nie ma natomiast podstaw do orzekania w trybie administracyjnym o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części majątku przejętego na cele reformy rolnej
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 594/05 uchylił omawiany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, iż organy administracji są uprawnione do rozpoznania wniosku skarżących o uznanie, że zespół pałacowo - parkowy w Z. nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej i z tego względu był wyłączony spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2076/06 oddalił skargę H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G. na powołaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN, zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.
Z ustaleń organów wynika, że wnioskowana przez skarżących działka gruntu w Z., na dzień zastosowania wobec niej dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie była prawnie wyodrębnioną nieruchomością, lecz stanowiła niewyodrębnioną także katastralnie (obecnie ewidencyjnie), część powierzchni obszaru obejmującego zespół pałacowo – parkowy oraz część folwarczną, służącą do prowadzenia działalności rolniczej. Skarżący nie kwestionowali okoliczności braku prawnego jak i katastralnego wyodrębnienia zespołu pałacowo – parkowego, natomiast wskazywali, iż od pozostałej części majątku był on faktycznie wydzielony ogrodzeniem z siatki, miejscami żywopłotem, posiadając przy tym odrębny wjazd drogą prowadzącą do samego pałacu przez oddzielną bramę.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zespół pałacowo –parkowy w Z. położony był na terenie dawnego Województwa P. i objęty był przepisami kodeksu cywilnego niemieckiego obowiązującego na ziemiach zachodnich. W przepisach tego kodeksu używano określenia "majętność ziemska", bez bliższego jego zdefiniowania, natomiast pojęcie gruntu i jego części składowych odpowiada pojęciom zawartym w obecnie obowiązującym kodeksie cywilnym. Oznacza to, iż grunt obejmował jako części składowe budynki i inne obiekty trwale z nim połączone, a do takich niewątpliwie należy pałac w Z.
WSA w Warszawie zauważył również, że określenie" nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN, było wielokrotnie interpretowane zarówno przez Trybunał Konstytucyjny (szczególnie w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 , publik, w OTK z 1990 r. z. 1, poz. 26) oraz przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela tyko te poglądy odnoszące się do wykładni omawianego pojęcia, zgodnie z którymi określenie nieruchomości ziemskiej nie jest tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych.
W związku z powyższym oraz uwzględniając pojęcie majętności ziemskiej zawarte w kodeksie cywilnym niemieckim, przyjąć należy, że zarówno pałac jak i park stanowiły integralną części majętności w Z., nazwanej w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej – nieruchomością ziemską. Ewentualne oddzielenie w przeszłości zespołu pałacowo – parkowego w Z. ogrodzeniem z odrębną bramą wjazdową i drogą prowadzącą tylko do pałacu – nie ma zatem znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Zespół ten nie był bowiem wyodrębniony prawnie, jak również nie były wyodrębnione jego granice katastralne, a położony był w obszarze obejmującym także folwarczną część tej majętności. Zabudowania mieszkalne właściciela majątku ziemskiego stanowiły część składową gruntu, i w tym zakresie dzieliły status prawny tego gruntu, obejmującego w swoim ogólnym areale również grunty wykorzystywane do produkcji rolniczej, znacznie przekraczające dekretowy limit powierzchni 100 ha, skoro areał ten - jak ustaliły organy orzekające - wynosił 1026,6353 ha. Określenie granic zespołu w Z., mających oddzielać go od pozostałej części folwarcznej i przez to potwierdzać istnienie faktycznego wyodrębnienia tego zespołu w ocenie Sądu I instancji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej o niepodpadaniu tego zespołu pod przepisy dekretu PKWN. Faktyczne wyodrębnienie tego, co było położone w obszarze obejmującym wszystkie użytki, nie może być wiązane z okolicznością istnienia samego ogrodzenia, skoro jego istnienie i umiejscowienie było zależne od woli właściciela całego majątku, zwłaszcza w tych miejscach, które nie stanowiły zewnętrznych granic majątku, a były położone w jego wewnętrznym obszarze.
Sąd wskazał nadto, iż nie podziela poglądów przedstawionych w skardze oraz w powołanych tam orzeczeniach, iż za nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu PKWN należy uznać jedynie taką nieruchomość, która nadawała się do produkcji rolniczej, a więc miała charakter wyłącznie rolniczy. Nowelizacja art. 2 ust. 1 dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), polegająca na wykreśleniu z tego przepisu sformułowania "o charakterze rolniczym" stanowi wyraz rozszerzenia przez ówczesnego ustawodawcę przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej także na nieruchomości ziemskie, a więc i jej części, nie tylko o wyłącznie rolniczym charakterze. Ponadto art. 2 ust.1 lit.e, określając normy obszarowe, odnosi się nie tylko do areału użytków rolnych, ale także ogólnej powierzchni nieruchomości. W tym kontekście, nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie były położone w ramach zwartego prawnie obszarowo majątku, obejmującego również część folwarczną. Dekret wydany w dniu 8 października 1945 r. o przeprowadzeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek (Dz. U. Nr 44, poz. 251 ze zm.) potwierdza okoliczność, iż nieruchomość ziemska obejmowała także cały ośrodek z zabudowaniami, które nie służyły bezpośrednio produkcji rolnej.
Na szeroki zakres przedmiotowy stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazuje, zdaniem Sądu, także art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U. Nr 27, poz. 162), według którego resztówkami w rozumieniu niniejszego dekretu są części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem.
W sprawie niniejszej nie ma również znaczenia sposób późniejszego wykorzystania zespołu pałacowo – parkowego w Z., po jego przejęciu na własność Skarbu Państwa z mocy dekretu PKWN, skoro dla oceny objęcia go przepisami powołanego dekretu istotne jest jedynie to, czy mógł być przeznaczony na cele wymienione w art. 1 dekretu, w tym m.in. jako zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. W uznaniu Sądu, nie można wykluczyć takiego właśnie zamiaru przeznaczenia zespołu pałacowo - parkowego w Z., w ramach celów, jakim miał służyć według normatywnej treści art. 1 dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z powyższych względów zarzuty skargi odnoszące się do błędnego zakwalifikowania przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego, zdaniem WSA w Warszawie, należy uznać za chybione. Nie mają również znaczenia zarzuty dotyczące powołania się przez organy orzekające na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., skoro normatywna treść aktu wykonawczego musi pozostawać w ramach wyznaczonych wykładnią pojęcia nieruchomości ziemskiej, zawartego w samym dekrecie. Trafności podjętych w sprawie rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu dokonanych ustaleń faktycznych, nie podważa także powołanie się przez organy orzekające na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a pozostałą częścią omawianego majątku ziemskiego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. D. – K., G. D., T. D. i B. U. G., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważną wątpliwość prawną i polegającego na konieczności rozstrzygnięcia, czy nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej są wyłącznie nieruchomości mające charakter rolniczy, tj. te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, czy też należy to pojęcie definiować szerzej, jako wszystkie nieruchomości wchodzące w skład majątku ziemskiego podlegającego parcelacji. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 720 zł.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego tj.
art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej, w związku z preambułą Konstytucji RP oraz art. 2, art.,11,art.,21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu dekretu są wszystkie nieruchomości wchodzące w skład majątku ziemskiego podlegającego parcelacji, a nie wyłącznie nieruchomości mające charakter rolniczy, tj. te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, prowadzące w konsekwencji do rażącego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także do rażącego naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i prawidłowo stosując te przepisy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni literalnej art. 2 ust. 1 dekretu PKWN. Skoncentrował się, bowiem wyłącznie na wykładni systemowej przepisu. Dokonując jej, odwołał się do kodeksu cywilnego niemieckiego obowiązującego na terenie byłego zaboru pruskiego, dekretu o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej oraz dekrecie o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek. Na tej podstawie przyjął, iż nieruchomość ziemska obejmowała nie tylko użytki rolne lub nieruchomości bezpośrednio służące produkcji rolnej, lecz także pozostałe części wchodzące w skład majątku ziemskiego danego właściciela. Nietrafne, zdaniem kasatora, jest odwołanie do terminu "majętność ziemska" zawartego w kodeksie cywilnym niemieckim. Pojęcie to było rozumiane szeroko, znacznie szerzej niż pojęcie nieruchomości rolnej, czy nawet gospodarstwa rolnego. Na tak szerokie rozumienie tego terminu wskazują § 98 pkt 2, § 593 i § 594 powyższego kodeksu. Nie sposób zatem definiować nazwy "nieruchomość ziemska", odwołując się do kodeksowego terminu, bowiem w każdym przypadku gdy kodeks cywilny niemiecki wskazuje na "majętność ziemską",' odnosi to do desygnatów o charakterze rolniczym, związanych z gospodarką rolną. Nie posługuje się terminem "ziemski" w odniesieniu do dworów, czy też parków.
Nietrafne zdaniem autora skargi kasacyjnej jest odwołanie przez WSA do art. 1 ust. 2 dekretu o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej. Przepis ten definiuje nie "nieruchomości ziemskie", lecz "resztówki", czyli części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem. Z definicji tej nie sposób wywnioskować, iż resztówkami były dwory i parki, niezwiązane z produkcją rolną. Należy nadto zważyć, iż dekret ten określał jedynie przeznaczenie już rozparcelowanych nieruchomości. Nie mógł zatem rozszerzać zakresu zastosowania dekretu o reformie rolnej.
Kasator odnosząc się do przepisów dekretu o przeznaczeniu nieruchomości ziemskiej Oblęgorek, podniósł, iż jest to specyficzny akt prawny, zawierający nie normy abstrakcyjne i generalne, lecz normy konkretne i indywidualne. Normuje przejęcie konkretnego majątku przez spadkobierców Henryka Sienkiewicza w konkretnej sytuacji. Nie można odwoływać się do tak szczególnego aktu prawnego przy dokonywaniu wykładni systemowej przepisu aktu nacjonalizacyjnego.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów dekretu PKWN sprzeciwia się postanowieniom art. 1 ust. 1 i 2 dekretu PKWN. Przepisy te określały cele reformy, podkreślając jej rolny charakter. Dekret miał prowadzić do budowy nowego ustroju rolnego, a w szczególności do upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenia nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Do tworzenia w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo - warzywniczej, zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej oraz wytwórczości nasiennej, hodowlanej i przemysłu rolnego, jak również zarezerwowania odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Żaden z tych przepisów nie pozwala na przyjęcie, iż nieruchomościami ziemskimi miały być nieruchomości zabudowane pałacami, dworkami czy parkami. Tereny takie nie umożliwiałyby realizację żadnego z wyżej opisanych celów. Nawet ostatnie dwa punkty art. 1 ust. 2 dekretu nie dają podstaw do przyjęcia, iż na cele dekretu miały być przejmowane całe majątki ziemskie. Przepisy te mówią, bowiem jedynie o "zarezerwowaniu terenów" dla szkół, przemysłu czy też rozbudowy miast, nie zaś o zmianie przeznaczenia istniejących zabudowań.
Reasumując, autor skargi podniósł, iż zarówno wykładnia literalna art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i wykładnia systemowa i funkcjonalna tego przepisu, pozwalają przyjąć, że nieruchomościami ziemskimi są wyłącznie nieruchomości mające charakter rolniczy, tj. te nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.
W żaden sposób nie można uznać, iż nieruchomościami ziemskimi w rozumieniu dekretu są wszystkie nieruchomości wchodzące w skład majątku ziemskiego podlegającego parcelacji, w tym również funkcjonalnie wyodrębnione z gospodarstwa (niewchodzące w skład gospodarstwa rolnego) parki i pałace (dworki).
Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu dekretu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie. Naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego nie wynika, by sporna nieruchomość była nieruchomością wykorzystywaną dla działalności rolniczej. Wręcz przeciwnie - organy administracji wyraźnie przyznały, iż pałac wraz z okalającym go parkiem był siedzibą (miejscem zamieszkania) byłego właściciela pałacu. Nie miały związku z produkcją rolną. Prawidłowo wykładając art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, Sąd winien uznać, iż pałac oraz park w Z. nie były nieruchomością ziemską, a tym samym nie podpadały pod działanie wymienionego przepisu dekretu PKWN.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.) – dalej P.p.s.a ) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art.183 § P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez samego kasatora.
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego może przy tym polegać na błędnej wykładni lub (ewentualnie jednocześnie) na niewłaściwym zastosowaniu konkretnego przepisu prawa. Uchybienie przepisom postępowania może mieć taką sama postać, z tym że dodatkowo wykazać należy że naruszenie norm procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie przewiduje zatem podstawy kasacyjnej w postaci "rażącego naruszenia prawa", czego zdaje się nie dostrzegać autor rozpatrywanego środka zaskarżenia.
Zauważyć ponadto należy, że zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę. Nie jest też uprawniony do zastępowania stron oraz korygowania czy uzupełniania za nie podstaw kasacyjnych. Jest to istotne z uwagi na sposób sformułowania przez kasatora zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie wytknął on Sądowi I instancji naruszenie między innymi art. 151 P.p.s.a. Tymczasem w piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu np. art. 151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Zakamycze, 2005r str. 412). Art. 151 P.p.s.a. może zatem stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, ale tylko łącznie z konkretnym przepisem prawa materialnego lub przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Dopiero ewentualne naruszenie tak jednoznacznie powiązanych przepisów decydować może o zasadności zarzutu naruszenia art.151 P.p.s.a. Powyższa uwaga dotyczy również pozostałych powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów postępowania, między innymi art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a, a także art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który nawiasem mówiąc jest przepisem ustrojowym a nie przepisem postępowania. Żadna z tych norm nie została jednoznacznie powiązana z naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej czy administracyjnej. Błędnie sformułowane w tym zakresie podstawy kasacyjne nie mogą zatem odnieść zamierzonego przez kasatora skutku.
Usprawiedliwione podstawy zawiera natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, iż zgodnie z art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret PKWN) nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 19992, nr 5, poz 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993, nr 3, poz.47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Podkreślenia zatem wymaga, iż omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art.2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r sygn. IISA 1499/94, Wokanda 1996, z.3 str.32).
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz.U.R.P. Nr 4, poz.17) odwoływało się bezspornie do " nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 -zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów " o charakterze rolniczym". Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, błędnie jednak przy tym wywodząc, że taka zmiana w sposób oczywisty dowodzi, iż zamiarem ówczesnego prawodawcy było rozszerzenie zakresu przedmiotowego dekretu i przejmowanie na własność Państwa obok nieruchomości rolnych, również innych nieruchomości, które nie posiadały takiego charakteru. Twierdzenia takiego nie można bowiem podzielić. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.
Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały też - obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu - systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego, w tym przywołany w zaskarżonym wyroku kodeks cywilny niemiecki. Unormowania te w ogóle nie operowały omawianym terminem. Dla wyjaśnienia zakresu pojęcia "nieruchomość ziemska" nie mogą mieć żadnego znaczenia także pozostałe, wskazane przez Sąd I instancji akty prawne. Po pierwsze zostały one uchwalone już po wejściu w życie omawianego dekretu, a zatem nie mogą decydować o intencji prawodawcy wcześniejszego dekretu z dnia 6 września 1944 r. Ponadto nie regulują one bezpośrednio zagadnień związanych z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej. Dotyczy to także dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r., który normował jedynie kwestie przeniesienia na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej własności resztówek majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret z 12 czerwca 1945 r. zawierał przy tym definicję "resztówki" a nie "nieruchomości ziemskiej". Nadto to, że resztówkami były także zabudowane części majątków przejętych w trybie dekretu PKWN, potwierdza jedynie, że – co do zasady - na własność Państwa mogły być przejmowane zabudowane grunty, nie dowodzi zaś jeszcze tego by każda zabudowana nieruchomość (lub część takiej nieruchomości) -niezależnie od jej charakteru - podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.
W związku z powyższym, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu PKWN systemy prawne, jak i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu, o czym była już mowa.
Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne, uważa, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.
Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).
Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem powołanego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie bowiem przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem następców prawnych
J. K. D. spełniały wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Odnosi się to także do pałacu z otaczającym go parkiem, który - w jego ocenie - stanowił integralną część całego majątku w Z. Kierując się błędnym rozumieniem przepisu art.2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, WSA w Warszawie naruszył ten przepis i oddalił skargę, pomimo że podobnie wadliwe rozumienie tej normy było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Z tego względu, przyjmując że wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, na podstawie art.188 Prawa o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ przy uwzględnieniu wskazanej oceny prawnej.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 2 lit. a i pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm).