I OSK 1448/08

I OSK 1448/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 497/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-08-28
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 7
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 497/08 w sprawie ze skargi S. T. i H. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżących S. T. i H. B. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 497/08, po rozpoznaniu skargi S. T. i H. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że S. T. i H. B. wnioskami z dnia [...] maja 2006 r. wystąpili do Wojewody Zachodniopomorskiego o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako formę realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), wnioskodawcy wskazali świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. oraz W. T., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w mieście Wilno (obecnie Litwa) i w miejscowości D., powiat g. (obecnie Litwa), które to prawo zostało potwierdzone zaświadczeniem nr [...]Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 1999 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że prawo do rekompensaty zostało już wcześniej zrealizowane. W tym zakresie odwołał się do posiadanych wycen, zaświadczenia Prezydenta Miasta Szczecina oraz kwot, w jakich prawo do rekompensaty było realizowane.
W związku z odwołaniem S. T. od decyzji Wojewody Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...],[...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności na konieczność ustalenia, czy nabycie nieruchomości w ramach realizacji prawa do rekompensaty wyczerpało to prawo, a ponadto organ I instancji winien ponownie zbadać, czy skarżący spełniają wymogi określone ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).
Na decyzję Ministra Skarbu Państwa S. T. i H. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że narusza ona art. 6 ust. 3 i art.13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a ponadto jest dla nich krzywdząca. Skarżący podnieśli także, iż Wojewoda posiadał wszelkie informacje pozwalające na ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty w części, w której prawo to nie zostało zrealizowane.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 497/08 uwzględnił skargę jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione; stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, jednak przepis ten nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w każdej sprawie - w tym także w niniejszej. Zdaniem Sądu, z zapisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynika uprawnienie organu do załatwienia w formie decyzji, wniosku dotyczącego ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zawarto upoważnienie wojewody do wydania postanowienia w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych, zaś w art. 7 ust. 2 przewidziano wydanie decyzji przez wojewodę w przypadku niespełnienia tych wymogów. Natomiast ani w art. 7 ust. 3 ustawy, na który powołuje się organ I instancji, ani w treści innych artykułów ustawy, nie została określona żadna forma, w jakiej wojewoda ma rozstrzygnąć odmownie wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 4 ustawy postanowiono tylko, że na decyzji lub zaświadczeniu, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości, czyli jest to czynność materialno-techniczna. Brak w ustawie wyraźnego upoważnienia dla wojewody do wydania decyzji w ww. kwestii, nie przesądza, że decyzja ta może być wydana na podstawie art.104 k.p.a. W ocenie Sądu zatem, Wojewoda Zachodniopomorski i Minister Skarbu Państwa wydali decyzje bez podstawy prawnej, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji.
Sąd stwierdził, że znane są mu wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1463/07 i I SA/WA 1320/07, w których Sąd rozpatrzył merytorycznie skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze określonej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jednak Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela tego stanowiska.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:
1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 1, 2 i 3, art. 6 ust. 3 oraz art. 7 pkt 3 i 4 oraz art. 20 ustawy z dnia 3 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 kpa i w związku z tym przyjęcie, że rozstrzygnięcie żądania o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wobec braku podstawy prawnej, nie może nastąpić w formie decyzji, mimo iż w przypadku ustalenia uprawnień osób, które domagają się ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty w części, w której nie została ona zrealizowana, organ administracji zobowiązany jest rozpoznać sprawę co do istoty;
2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 pkt 2 kpa, a także art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a.".
Wskazując na powyższe wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.), ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. T. oraz H. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (art. 188"p.p.s.a.).
2) zasądzenie od skarżących – S. T. oraz H. B. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, że błędnie Sąd I instancji uznał, iż przepisy o postępowaniu rejestrowym nie dają podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty jest realizowane poprzez zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, przy czym zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Analogicznie została określona wysokość świadczenia pieniężnego. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13. Oznacza to, iż osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje potwierdzające uprawnienia wydane na podstawie odrębnych przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji ich praw będzie dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Decyzja ostateczna bądź zaświadczenie stanowią w takiej sytuacji wystarczającą podstawę do ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty oraz możliwość uzyskania rekompensaty w wybranej formie. Natomiast osoby, które tylko częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, muszą uzyskać decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi bowiem, że w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego do gruntu i wartość położonych na niej budynków, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 ustawy.
W przypadku skarżącego obowiązkiem organu było więc ustalenie, czy wcześniejsze zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami przekraczało wysokość równą 20 % wartości tych nieruchomości. Gdyby bowiem dokonane zaliczenie przekroczyło 20 % wartości tych nieruchomości, skarżący nie mógłby uzyskać decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Tym samym nie mógłby skutecznie żądać ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.
Konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obowiązujących przepisów znajduje potwierdzenie w treści przepisów art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Tak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1463/07 oraz I SA/Wa 132/ 07, lecz poglądu tego nie podzielił Sąd w zaskarżonym wyroku, a zatem co do przedmiotowej kwestii zachodzą niewątpliwie rozbieżności w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odnosząc się do oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że brak w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźnego upoważnienia wojewody do wydania w ww. kwestii decyzji, nie przesądza, że decyzja taka może być wydana na podstawie art. 104 k.p.a., skarżący organ wskazał, iż przedstawiony przez Sąd I instancji sposób interpretacji znacznie wykracza zarówno poza brzmienie przedmiotowej normy prawnej jak i cel, któremu powyższa norma prawna powinna służyć. Zgodnie z art. 20 tej ustawy do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a. z wyłączeniem art. 146 § 1 k.p.a., co oznacza, że decyzja czy zaświadczenie podlega ocenie pod względem jego legalności. Wobec powyższego uszło uwadze Sądu, że dokonanie adnotacji na zaświadczeniu bez przeprowadzenia weryfikacji legalności wydanego zaświadczenia oraz sprawdzenia, czy wnioskodawca uzyskał już rekompensatę oraz w jakiej wysokości, prowadziłoby do wpisania osoby ubiegającej się o rekompensatę do Rejestru Wojewódzkiego, a następnie do Rejestru Centralnego, co wiązałoby się z automatyczną wypłatą. Minister Skarbu Państwa zauważa, że wiele zaświadczeń i decyzji wydawanych w zakresie mienia zabużańskiego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów zawiera wady prawne kwalifikujące je do stwierdzenia nieważności, a wypłata wysokiej rekompensaty bez weryfikacji podstawy prawnej jej uzyskania mogłaby narazić Skarb Państwa na straty finansowe. Dotyczy to również braku rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącym w ogóle przysługuje prawo do rekompensaty w części, w której jak twierdzą, nie została ona dotąd zrealizowana.
Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i nie rozważył, że skarżący domagali się nie tyle ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, ile ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty w części, w której nie została ona zrealizowana. Nie może ulegać wątpliwości, iż zgodnie z przepisami ww. ustawy kwestia ta podlega załatwieniu w drodze decyzji.
Zdaniem skarżącego organu, z przytoczonej argumentacji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 28 sierpnia 2008r. naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które bez wątpienia zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, ponieważ posiada usprawiedliwione podstawy.
Istota niniejszej sprawy polega na ustaleniu, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odmowa ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 tej ustawy, formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez osoby, które na podstawie odrębnych przepisów uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty, w tym także przez osoby, które osobiście, bądź ich poprzednicy prawni, zrealizowali w części potwierdzone prawo, wymaga wydania przez właściwego wojewodę decyzji administracyjnej.
W tej kwestii wymaga rozważenia, jakie przesłanki decydują o tym, czy rozstrzygnięcie organu w konkretnej sprawie będzie miało formę decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też czynności materialno-technicznej. Należy zwrócić uwagę, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3).
W świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ulega wątpliwości, że sprawa w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Możliwość realizacji rekompensaty jest wynikiem oceny przez właściwego wojewodę spełnienia wymagań określonych w ustawie. Konkretyzacja sytuacji prawnej wnioskodawcy w takiej sprawie obejmuje potwierdzenie przez wojewodę prawa do rekompensaty oraz określenie formy jego realizacji. Wynika to z przepisów art. 5 ust. 1-3 i art. 7 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji. Formę decyzji ustawodawca przewidział również w przypadku odmowy potwierdzenia uprawnień (art. 7 ust. 2). Jeśli chodzi natomiast o formę realizacji ustalonego prawa do rekompensaty, to wybór jednej z przewidzianych w art. 13 ust. 1 ustawodawca pozostawił osobom uprawnionym. Dokonany wybór formy realizacji prawa do rekompensaty ujawniany jest w rejestrze wojewódzkim prowadzonym przez wojewodów w myśl art. 19 ust. 1 i 2 ustawy.
Należy przy tym wziąć pod uwagę, że według art. 7 ust. 3 omawianej ustawy prawo wyboru formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1, mają także osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny nabycia nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 3 wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W wyniku tego na decyzji lub zaświadczeniu wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości (art. 7 ust. 4). Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w takim przypadku jest zatem czynnością materialno-techniczną. Ustawa nie określa natomiast formy, w jakiej następuje stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że w przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji, organ ten obowiązany jest konkretyzacji tej dokonać w drodze decyzji administracyjnej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176).
Brak wskazania w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza - jak błędnie przyjął WSA w Warszawie - że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 podkreślono, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Liczne są bowiem przykłady przepisów prawa materialnego, które - nie określając wprost decyzyjnej formy załatwienia sprawy - posługują się czasownikowymi określeniami kompetencji organu dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, jak na przykład "zezwala, stwierdza, nakazuje". Nieodosobnione są też przypadki, w których ustawodawca nawet takim czasownikowym sformułowaniem nie wskazuje, w jakiej formie ma organ załatwić sprawę. W takich wypadkach niezbędne jest sięganie do wypracowanego przez naukę prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe pojęcia decyzji administracyjnej. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996 s. 446). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, co oznacza, że nie można go domniemywać.
W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. tylko w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty jednoznacznie przesądzono, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenie uprawnienia następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2). Takiego warunku nie sformułowano natomiast wprost dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnioną osobę formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie może to jednak oznaczać, że w przypadku odmowy dokonania stosownego wpisu w rejestrze wyłączona jest decyzyjna kompetencja organu. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa.
W sytuacji zatem, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Należy podkreślić, że odmienny pogląd prowadziłby do pozbawienia osób żądających ujawnienia w rejestrze wybranej przez nich formy realizacji rekompensaty gwarancji procesowych dla ochrony ich praw, w tym prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczy to osób, które uzyskały potwierdzenie uprawnienia do rekompensaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a więc w czasie, kiedy w myśl poprzednio obowiązujących przepisów prawo zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości mogło być realizowane bez tych ograniczeń, jakie przewiduje aktualnie obowiązująca ustawa.
Przedstawiony wywód wskazuje na słuszność zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu w kwestii procesowej formy załatwienia wniosku zgłoszonego przez S. T. i H. B.
Za uzasadnione należało zatem uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty co do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa jak i poprzedzająca ja decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego zostały wydane bez podstawy prawnej, jak również zarzuty odnoszące się do naruszenia materialnych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W sprawie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.