I OSK 1447/17

I OSK 1447/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2197/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-03-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 814
art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2197/16 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w M. oddala skarga kasacyjną
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Powiatu Mińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 r., nr 375/16 w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim.
Powiat Miński wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając powyższy go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I/ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z pózn. zm.), dalej zwanej: "u.s.p.", polegające na uznaniu, iż uchwała nr 375/16 Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 r., w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim jest sprzeczna z prawem a w konsekwencji nieważna, podczas gdy powołanie komisji konkursowej w sytuacji istnienia wakatu na stanowisku dyrektora w/w placówki odpowiada prawu;
- art. 80 ust. 1 u.s.p., polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy prawa tego przepisu z dniem 30 sierpnia 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego nr 342/16 z dnia 4 lipca 2016 r., w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego dyrektora szkoły, w tym także od powołania komisji konkursowej dla wyłonienia dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, w sytuacji faktycznego zaprzestania wykonywania przez dotychczasowego dyrektora funkcji od dnia 4 lipca 2016 r. i istnienia od tego dnia wakatu na tym stanowisku;
II/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1) art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez:
- objęcie dyspozycją tej normy i zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wszelkich uchwał wydanych w następstwie uchwały, której stwierdzono nieważność, podczas gdy przepis ten przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, której stwierdzono nieważność;
- objęcie oddziaływaniem tej normy aktu już wykonanego - odwołanie ze stanowiska D. M. było aktem jednorazowym, zrealizowanym w całości w dniu 4 lipca 2016 r., co spowodowało, że na dzień doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (na dzień 30 sierpnia 2016 r. ) brak było substratu wstrzymania. Skoro w/w przepis ma chronić przed skutkami wykonania aktu dopiero po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, to jego wykonanie przed doręczeniem aktu nadzorczego niweczy cel jego zastosowania.
III/ przepisów postępowania, tj.:
1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. - z uwagi na niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego i w związku z tym wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności, poprzez:
- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego uchwała Nr 375/16 Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 roku w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim istotnie narusza prawo, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności z mocą ex tunc;
- brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego Nr 342/16 z dnia 4 lipca 2016 roku w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, a uchwałą Nr 375/16 z dnia 1 września 2016 roku w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na dyrektora tegoż zespołu szkół;
2) art. 148 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi Powiatu Mińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2016 r. w okolicznościach, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 80 ust. 1 u.s.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skoro dyrektor nie może powrócić do pełnienia funkcji (mając na uwadze treść wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2016 r. przyznający byłemu dyrektorowi ZSA w Mińsku Mazowieckim odszkodowanie za naruszające prawo odwołanie z funkcji, tzn. bez przywrócenia na poprzednie warunki pracy) za bezzasadne należy uznać stwierdzenie nieważności uchwały Nr 375/16 Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, albowiem brak jest istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować nieważnością aktu.
Podniesiono, że zastosowanie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 80 ust. 1 u.s.p., ma miejsce tylko w stosunku do aktów, które nadają się jeszcze do wykonania. W sytuacji zatem, gdy akt został już wykonany, norma omawianego przepisu na niego nie oddziałuje. Wyjaśniono, że 4 lipca 2017 r. odwołano dyrektora, natomiast wstrzymanie wykonalności na skutek doręczenia zarządowi powiatu rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2016 r. tj. po wykonaniu uchwały o odwołaniu dyrektora.
Argumentowano, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków, doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach cywilnych, pracowniczych. W konsekwencji skutki orzeczenia administracyjnosądowego o nieważności uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora szkoły nie rozciągały się na sferę jej pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy i nie wywołały skutku nieważności odwołania ani reaktywowania zatrudnienia na stanowisku dyrektora pozwanej szkoły.
Dlatego też wobec wystąpienia wakatu na stanowisku dyrektora szkoły, podjęcie przez Zarząd Powiatu Mińskiego uchwały Nr 375/16 w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na dyrektora ZSA nie naruszało prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Podniesiono, że wobec faktu, że od 4 lipca 2016 r. czyli od chwili zakończenia piastowania funkcji przez dotychczasowego dyrektora ZSA, stanowisko to pozostawało nieobsadzone, zachodziła zasadność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej celem wyłonienia kandydata na dyrektora ZSA.
Zarzucono, że Sąd w uzasadnieniu wyroku całkowicie pominął rozważania nad dychotomicznym charakterem wydawanych przez Zarząd Powiatu uchwał, uznając ten fakt za nieistotny dla sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku i dokonana w nim przez sąd ocena prawnoadministracyjna pozostaje w oderwaniu od istoty zrealizowanych faktycznie przez Zarząd Powiatu czynności, które przede wszystkim odnosiły skutek na gruncie prawa pracy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania D. M. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że od dnia [...] września 2016 r. funkcję Dyrektora ZSA pełni M. P. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia [...] września 2016 r. o nr [...], w sprawie powierzenia M. P. funkcji dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, którą to uchwałę rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r., Wojewoda Mazowiecki uznał za nieważną.
Przytoczono tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt: I OSK 968/13), zgodnie z którą zawarte art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza, że na skutek stwierdzenia nieważności przez Wojewodę uchwały odwołującej dyrektora szkoły, nie wywołała ona skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora szkoły.
Wywodzono, że powierzenie stanowiska dyrektora /art. 36 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 2016 r., poz. 1943/ stanowi czynność z zakresu prawa administracyjnego, której pochodną jest nawiązanie z osobą powołaną na stanowisko dyrektora stosunku pracy lub też zmiana jego treści. Samo nawiązanie stosunku pracy, czy też jego rozwiązanie - jako czynność z zakresu prawa pracy - nie wywołuje zatem bezpośrednio skutków w sferze prawa administracyjnego. To nie nawiązanie stosunku pracy z zaznaczeniem stanowiska pracy jako "dyrektor szkoły" powoduje nadanie tej osobie uprawnień przewidzianych w cytowanym powyżej art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - skutki takie wywiera wyłącznie akt prawa administracyjnego, podjęty w zgodzie z art. 36a tej ustawy. Podobnie dopiero skuteczne odwołanie dyrektora zgodnie z normą art. 38 tej ustawy powoduje zakończenie pełnienia przedmiotowej funkcji, a nie sama zmiana treści stosunku pracy.
Podkreślono, że rozstrzygnięcie Wojewody zostało doręczone skarżącemu przed datą podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej - w tej dacie zatem wykonalność uchwały o odwołaniu D. M. została już z mocy prawa zawieszona.
Wskazano że zapadły wyrok Sądu Rejonowego w S. o odszkodowaniu, nie jest prawomocny, a D. M. domaga się w ramach przedmiotowego postępowania przywrócenia jej na stanowisko Dyrektora ZSA. Zaznaczono, że za możliwością przywrócenia do pracy na stanowisku dyrektora osoby, która została odwołana niezgodnie z prawem opowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 2015 roku, sygn. akt I PKN 155/14, w sposób jednoznaczny przesądzając, iż dyrektorowi szkoły odwołanemu ze stanowiska z naruszeniem przepisów przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy na tym stanowisku.
Stwierdzono, że powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub pozbawienie go tej funkcji kierowniczej następuje na podstawie czynności, które są dokonywane przez organy prowadzące szkołę w oparciu o akty zaliczane do sfery wykonywania publicznoprawnych zadań oświatowych, które z tego "administracyjnego" tytułu mogą być poddane kontroli administracyjnosądowej.
Argumentowano, że kwestia treści stosunku pracy, związanego z powierzeniem D. M. stanowiska Dyrektora ZSA, nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta przez sąd pracy, lecz jest to dla niniejszej sprawy drugorzędne.
Zwrócono uwagę na okoliczność, że przytaczane przez skarżącego orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych o niemożliwości obsadzenia tego samego stanowiska przez dwie osoby nie mają znaczenia, ponieważ dotyczą sytuacji, w której odwołany dyrektor uzyskuje ostateczne orzeczenie o nieważności aktu powodującego jego odwołanie, bez zawieszenia wykonania skarżonej czynności organu prowadzącego. Tym samym w okresie przeprowadzania konkursu na nowego dyrektora placówki szkolnej oraz powierzania mu pełnienia funkcji dyrektora w obrocie faktycznie pozostawał w pełni skuteczny akt prawa sankcjonujący odwołanie poprzedniego dyrektora. W niniejszej sprawie natomiast wykonalność uchwały o odwołaniu Dyrektora ZSA została zawieszona jeszcze przed powołaniem komisji konkursowej - tym samym bez wątpienia nie mogło dojść do powołania dwóch osób na to samo stanowisko w danym okresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.
Dla prawidłowego jednak ustosunkowania się do zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie objąć analizą zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, albowiem wpłynie to na właściwą ocenę podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Nie okazały się zasadne zrzuty naruszenia art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p., stanowi, że "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru".
Natomiast przepis art. 80 ust. 1 tej ustawy, stanowi, że " Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego".
Jak wynika ze skargi kasacyjnej, jej autor dowodził, że wstrzymanie z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p., z dniem 30 sierpnia 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego nr 342/16 z dnia 4 lipca 2016 r., w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, nie pociągnęło za sobą skutków - w tym istnienia wakatu na stanowisku dyrektora szkoły - które uniemożliwiały uchwalenie uchwały nr 375/16 Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 r., w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, do której nie miał więc zastosowania art. 79 ust 1 ww. ustawy. Co więcej, dowodzono, że znaczenie wstrzymania wykonalności uchwały nr 342/16 nie może zamykać drogi do działań, mających na celu powołanie nowego dyrektora szkoły, albowiem uchwała ta była aktem jednorazowym, zrealizowanym w całości w dniu 4 lipca 2016 r., co spowodowało, że na dzień doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (30 sierpnia 2016 r.) brak było substratu wstrzymania.
Stanowisko to jest wadliwe. Należy jednak na wstępie poczynić kilka niezbędnych uwag natury ogólnej, które dotyczą charakteru czynności zmierzających do obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły, a także charakteru stosunków prawnych, które w oparciu o te czynności zostają nawiązane.
Problematyka związana z obsadzeniem stanowiska dyrektora szkoły jest szczególnie złożona, gdyż wymaga ona uwzględnienia regulacji zarówno z zakresu prawa administracyjnego, a także regulacji z zakresu prawa pracy. Dodatkowo, spory rozstrzygane na tym tle, w zależności od przedmiotu konkretnej sprawy, należeć mogą do właściwości sądów administracyjnych bądź do sądów powszechnych – sądów pracy.
Zatem każda sprawa dotycząca problematyki związanej z obsadzeniem dyrektora szkoły wymaga precyzyjnego określenia, jaki jest zakres kognicji sądu rozstrzygającego dane zagadnienie. Jednocześnie jednak należy pamiętać, że rozstrzyganie sporu w ramach właściwości danego sądu i w świetle odpowiadających tej właściwości przepisów prawa nie może abstrahować od funkcji, jaką dana regulacja pełni.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr 375/16 Zarządu Powiatu Mińskiego z dnia 1 września 2016 r., w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim.
Spór jaki w sprawie zaistniał, sprowadzał się do kwestii dopuszczalności podjęcia spornej uchwały na gruncie regulacji administracyjnoprawnych. Zagadnieniem, które wiązało się z osią sporu była niewątpliwie kwestia, czy w dacie podejmowania powyższej uchwały przez Zarząd Powiatu, stanowisko dyrektora Zespołu Szkół należało uznać za obsadzone, czy stanowisko to dopiero wymagało obsadzenia (istniał na nim wakat). Strony w sposób zupełnie odmienny akcentowały jednak zagadnienie dla przedmiotowej sprawy najistotniejsze, a mianowicie, czy zaistniały spór dotyczy sfery prawa pracy, czy też prawa administracyjnego. Strona skarżąca powoływała się bowiem, na okoliczność, że skutki podjęcia i wykonania ww. uchwały, które zaistniały na gruncie prawa pracy, wywołały tożsame skutki - w postaci skutecznego odwołania ze stanowiska dyrektora - na gruncie prawa administracyjnego, gdy tymczasem organ nadzoru stanowiska takiego nie podzielał, przyjmując, że z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, odwołanie D. M. ze stanowiska dyrektora stało się nieskuteczne i brak było stąd podstaw do powoływania komisji konkursowej.
Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Powiatu Mińskiego nie można się zgodzić.
Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżący kasacyjnie niejako z gruntu błędnie pojmuje skutki prawne stwierdzenia w dniu [...].10.2016 r. przez Wojewodę Mazowieckiego nieważności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego nr 342/16 z dnia 4 lipca 2016 r., w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, a ściślej ujmując: deprecjonuje znaczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz późniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r., o sygn. akt II SA/Wa 1785/16, w którym oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...].10.2016 r., od którego to wyroku zresztą skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.08.2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1024/17. Ze stanowiska procesowego skarżącego wynika, że umiejscawia zaistniałe w niniejszej sprawie sporne zagadnienie w sferze prawa pracy. W ten sposób skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż w istocie D. M. nie piastuje już funkcji dyrektora Zespołu Szkół, a to z kolei prowadzi – jego zdaniem – wprost do konkluzji, że powołanie innej osoby na stanowisko dyrektora szkoły stało się nie tylko uprawnione, ale i konieczne.
Trzeba jednak zauważyć, że wbrew stanowisku, jakie prezentuje skarżący, na gruncie prawa pracy nie przesądzono prawomocnie zagadnienia sprawowania przez D. M. funkcji dyrektora Zespołu Szkół, albowiem w postępowaniu zakończonym wyrokiem sądu pracy - Sądu Rejonowego w S. z [...].11.2016 r., domagała się orzeczenia o bezskuteczności odwołania jej ze stanowiska dyrektora, ewentualnie o przywrócenie jej do pracy na tym stanowisku, a w razie nieuwzględnienia tego roszczenia wniosła o zasądzenie odszkodowania, przy czym zapadły wyrok co do tego żądania, przyznający jej odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora, nie jest prawomocny. (k. 26 akt sądowych). Z treści tego wyroku (ani sentencji, ani jego uzasadnienia) nie wynika by oddalono powództwo w zakresie pozostałym, a w szczególności uznania wypowiedzenia za bezskuteczne ani przywrócenia do pracy.
Co jednak istotniejsze, skarżący kasacyjnie, rozważając o zagadnieniach dotyczących stosunku pracy D. M. zdaje się nie zauważać, że w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty (w każdym razie w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły) źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej, podlegające – co trzeba podkreślić – w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o., (w tej sprawie Zarząd Powiatu Mińskiego) nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.
Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budziła niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r./OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/, w której przyjęto, że Ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r./P 9/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 100/. Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały, jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków.
Trybunał dostrzegł problem dualizmu orzekania przez sąd administracyjny i powszechny ale stwierdził, że skoro wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych to właściwym w sprawie stał się sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu, że brakuje przepisu prawa, który tego typu sprawy/odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego/ wyjmowałby spod jurysdykcji sądów powszechnych i powierzał sądom administracyjnym, Trybunał wskazał przepis art. 3 par. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ który, podobnie jak poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA, właśnie sądowi administracyjnemu powierza orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ten właśnie przepis zawiera konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego.
Przechodząc do szczegółowej oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skoro Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały odwołującej, to w takiej sytuacji, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem: "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zawarte art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 3.09.2013 r., sygn. akt I OSK 968/13). Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 p.p.s.a., (w odniesieniu do jego treści obowiązującej do 14.08.2015 r.) w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p. należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Zarządu Powiatu Mińskiego nr 342/16 z dnia 4.07.2016 r., na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora szkoły. Wobec jednoznacznej treści art. 80 ust. 1 u.s.p. - wbrew stanowisku Zarządu Powiatu Minskiego przedstawionego w skardze kasacyjnej - nie można zatem, przechodząc na regulacje z zakresu prawa pracy, twierdzić, że pomimo jej unieważnienia uchwała odwołująca nr 342/16 i tak spowodowała, że na stanowisku dyrektora szkoły tym powstał wakat. Rozumowanie przedstawione przez skarżącego kasacyjnie jest bowiem próbą podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r., o sygn. akt II SA/Wa 1785/16, w którym oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...].10.2016 r., od którego to wyroku zresztą, jak już wskazano, skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.08.2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1024/17.
Odnosząc się do podnoszonego problemu wydania wyroku z dnia [...].11.2016 r., przez sąd pracy - Sąd Rejonowego w S., to należy zauważyć, że po pierwsze, wyrok ten nie jest prawomocny, a po wtóre, skoro kognicja tego sądu obejmuje zagadnienia z zakresu prawa pracy, to tym samym wyrok ten może odnosić skutek jedynie w tej dziedzinie prawa, lecz nie w zakresie oceny wadliwości objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały.
Z powyższych przyczyn nie sposób uznać, że pomimo wydania w dniu [...].08.2016 r., rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go Zarządowi Powiatu Mińskiego 30.08.2016 r., istniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły oraz, że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego nr 375/16 z dnia 1.09.2016 r., w sprawie powołania komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim. Wobec nieskuteczności odwołania D. M. z funkcji dyrektora (art. 80 ust. 1 u.s.p.), nie zaistniały przesłanki z art. 36 a ust. 1, art. 36 a ust. 2, art. 36 a ust 5 oraz 6 u.s.o., które wskazano w spornej uchwale, jako podstawę prawna jej podjęcia, co sprawia, że wydana uchwała, jako sprzeczna ze wskazaną podstawą prawną jest nieważna.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że również nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego i w związku z tym dokonanie wadliwego uzasadnienia wyroku, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.
Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wykazał zarówno, z jakich względów sporna uchwała istotnie narusza prawo, jak i istnienie zależności pomiędzy wstrzymaniem wykonalności uchwały Zarządu Powiatu Mińskiego Nr 342/16 z dnia 4 lipca 2016 roku w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Agrotechnicznych w Mińsku Mazowieckim, a zaskarżoną uchwałą. Stwierdził bowiem, że z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] sierpnia 2016 r. odwołanie D. M. ze stanowiska dyrektora szkoły stało się nieskuteczne i brak było podstaw do powołania komisji konkursowej na stanowisko dyrektora z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 36a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, które to przepisy stanowiły podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten, formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej oraz stosowania środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisu, skoro dokonał kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 148 p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.
Nie był też zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 148 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 ust. 1 u.s.p., skoro zarzut naruszenia tego artykułu okazał się niezasadny.
Biorąc więc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.