I OSK 1445/20

I OSK 1445/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 305/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136, art. 137, art. 138, art. 140
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratura Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód skarg kasacyjnych D. K., A. K., S. N. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 305/19 w sprawie ze skarg D. K., A. K., S. N. oraz Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: WS-VI.7534.3.65.2018.KP w przedmiocie zwrotu udziału w nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr GN.II.KC.72211-33b/08 w punkcie 1, 2 i 3; 2. odrzuca skargę kasacyjną D. K., A. K. i S. N.; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca solidarnie na rzecz D. K., M. K., E. K., K. K. i S. N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r, sygn. akt II SA/Kr 305/19, po rozpatrzeniu skarg D. K., A. K., S. N.oraz Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2019 r. nr WS-VI.7534.3.65.2018.KP w przedmiocie zwrotu udziału w nieruchomości oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Starosta Krakowski, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku G. S. orzekł o zwrocie na jej rzecz udziału wynoszącego 6/10 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w Krakowie, w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obręb [...], b. gm. kat. [...] i, zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty [...] zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawczyni udziału wynoszącego 6/10 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Krakowie, w granicach wywłaszczonej działki nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił tryb i zasady powstania przedmiotowych działek [...] i [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Kraków. Z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 marca 1981 r. wynika, że prawo własności udziału wynoszącego 4/10 części w nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] zostało zbyte na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa pod budowę węzła drogowego al. [...]. Akt ten został zawarty w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast prawo własności udziału wynoszącego 6/10 części przedmiotowej nieruchomości należącego do I. R. zostało wywłaszczone decyzją Kierownika Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 2 września 1983 r. nr DzGt - 82221-4/82 na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod realizację węzła ulicy O. w Krakowie.
Spadek po I. R., zmarłej dnia 31 stycznia 2014 r., nabyła w całości córka G. S., która potrzymała wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ zwrócił się również do M. M. z pytaniem, czy jako spadkobierca poprzedniej współwłaścicielki Z.M. występuje z wnioskiem o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Na powyższe pismo nie udzielono odpowiedzi. Organ nadmienił, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma Z. M. z dnia 26 lipca 1982 r. skierowanego do Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa, w którym dawna współwłaścicielka domu o adresie ul. J. znajdującego się na działce nr [...] wskazała, że: "sprawa budynku przy ul. O. nie interesuje mnie zupełnie, uważam za sprawę dawno zamkniętą. Proszę w przyszłości nie powiadamiać mnie o żadnych sprawach związanych z tym domem."
W ocenie organu w stosunku do G. S. dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu działki nr [...] zostały spełnione, bowiem wnioskodawczyni jest spadkobierczynią poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie (nabycie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej części nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja węzła drogowego ulic O. w Krakowie. Na działce tej nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zgodnie z planem z sierpnia 1982 r. już w momencie wywłaszczenia, tj. we wrześniu 1983 r., działka ta była zbędna na cel wywłaszczenia. Działka nr [...] przed wywłaszczeniem oraz wiele lat po nim zagospodarowana była domem mieszkalnym i terenem przydomowego ogrodu. Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie zarządza budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce numer [...], położonym w Krakowie przy ul. O. nr 3. W budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne oddane w najem na rzecz osób fizycznych, tj. D. K., A. K. oraz S. N.. Na działce nr [...], w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako realizacja węzła drogowego ulicy O. w Krakowie. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] organ uznał za zbędną na cel wywłaszczenia. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] zasadnicze znaczenie miało dokonane przez organ ustalenie, że działka ta stanowi pas drogowy ul. L. , co uzasadniało odmowę zwrotu powyższej działki.
Ustalając kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu której została zobowiązana wnioskodawczyni, organ podał, że na podstawie decyzji Kierownika
Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 2 września 1983 r. za przedmiotową nieruchomość o powierzchni 531 m2 wywłaszczoną w 6/10 części przyznane zostało na rzecz I. R. odszkodowanie w kwocie [...] zł, w tym [...] zł za grunt oraz [...] zł za składniki budowlane. Kwota odszkodowania przypadająca za 1 m2 wywłaszczonych gruntów wynosiła [...] starych złotych. Przedmiotem zwrotu jest udział w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 348 m2 i w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę [...] zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Odszkodowanie przeliczono dla powierzchni zwracanej, tj. 348 m2 (380,64 zł/m2 x 348 m2 = [...] zł). Z uwagi na fakt, że na zwracanej nieruchomości nadal znajdują się składniki budowlane, do waloryzacji przyjęto także kwotę [...] zł, która stanowi odszkodowanie za składniki budowlane ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Powyższe kwoty zostały zwaloryzowane przy uwzględnieniu denominacji wynikającej z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. Nr 84, poz. 386 ze zm.), zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy zastosowaniu wskaźników za okres od października 1983 r. do lutego 2018 r. kwota zwaioiyzowanego odszkodowania za grunt wyniosła [...] zł, a za składniki budowlane [...] zł, co łącznie daje kwotę [...] zł. Na wniosek G. S. zwaloryzowane odszkodowanie zostało rozłożone na raty. Ponadto organ wskazał, że z dokonanych oględzin wynika, że na podlegającej zwrotowi działce nr [...] nie poczyniono po dacie wywłaszczenia żadnych nakładów związanych z realizacją celu wywłaszczenia zmieniających wartość nieruchomości, co miałoby wpływ na wysokość zwaloryzowanego odszkodowania. Z uwagi na brak związku z celem wywłaszczenia obecnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie może mieć zastosowania w sprawie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy organ I instancji nie wycenił nakładów poniesionych na remonty budynku znajdującego się na przedmiotowej działce.
Organ przywołał treść art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym najem zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Nakłady poczynione przez najemców nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Jest to bowiem kwestia stosunku prawnego pomiędzy najemcą a obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości czyli Gminą Kraków.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Kraków wniosła odwołanie. Strona odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że okoliczność, iż zwracana część nieruchomości znajduje się poza obszarem planowanej inwestycji, nie przesądza automatycznie o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Istotne jest bowiem to, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, zaś inne dokumenty, np. materiały planistyczne, mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają doprecyzować nie dość jasno wskazany cel wywłaszczenia. Znaczenie pierwszorzędne ma to, czy zamiar inwestycyjny stojący u podstaw wywłaszczenia został zrealizowany. Inwestycja została zrealizowana. W istocie rzeczy zarzut dotyczący zlokalizowania objętej wnioskiem nieruchomości poza zakresem planowanej inwestycji stanowi nie tyle zastosowanie w przedmiotowej sprawie norm wynikających z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale jest próbą weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej. Pas drogowy planowanej i zrealizowanej drogi znajduje się niemal pod oknami zlokalizowanego na działce budynku przy ul. O., a zatem przejęcie całej działki nr [...] było krokiem koniecznym. Można jedynie przypuszczać, że ograniczenie się do wywłaszczenia jedynie niezabudowanej części posesji, czyli części działki nr [...], wzbudziłoby sprzeciw ówczesnych właścicieli, z uwagi na znaczny spadek wartości i utratę cech użytkowych przez budynek mieszkalny. Skoro zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany, to Skarb Państwa miał pełną swobodę w zadysponowaniu nieruchomością, w tym mógł on także przekazać znajdujące się w budynku lokale w ręce najemców, którym zostały one przydzielone, przy czym lokatorzy ci musieli zaakceptować istniejący wokół budynku stan, tj. bliskie sąsiedztwo jezdni, ekranu akustycznego i chodnika. Gmina Kraków poniosła znaczne nakłady związane z remontem budynku. W związku z powyższym kwota [...] zł nie tylko w sposób rażący odbiega od wartości wolnorynkowych, to jeszcze nie uwzględnia znacznych nakładów ulepszających jej wartość poczynionych przez lokatorów i Gminę Kraków. Gmina Kraków zawarła umowy najmu lokali w przedmiotowym budynku na czas nieoznaczony. Tymczasem Starosta Krakowski w zaskarżonej decyzji orzekł o wygaśnięciu umów najmu z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna. Nie mógł tego uczynić, albowiem orzeczono o zwrocie jedynie [...] części nieruchomości, tak więc art. 138 ust. 2 powołanej w decyzji ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie może mieć zastosowania.
Wreszcie odwołujący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że nakłady poczynione przez najemców nie mogą być przedmiotem postępowania, bowiem jest to kwestia stosunku prawnego pomiędzy najemcą a obecnym właścicielem nieruchomości, czyli Gminą Kraków. Argumentowali, że skoro w wyniku zwrotu 6/10 części nieruchomości G. S. stanie się współwłaścicielem w tej części, to dlaczego Gmina Kraków ma być wyłącznie zobowiązana wobec najemców do rozliczeń z tego tytułu.
Ponadto Gmina zakwestionowała wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, nie zgadzając się założeniem organu, że zwrotowi podlegają tylko nakłady poczynione w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęta przez Starostę konstrukcja prowadzi de facto do bezpodstawnego wzbogacenia poprzedniej właścicielki nieruchomości, co jest szczególnie rażące, że następuje to kosztem lokatorów zamieszkujących nieruchomość od wielu lat. W związku z powyższym strona odwołująca wniosła o uchylenie punktów 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 kpa.
Odwołanie w zakresie punktów 1, 2 i 3 decyzji wnieśli również najemcy lokali D. K., A. K. i S. N.. Odwołujący wskazali tożsame z Gminą argumenty potwierdzające ich zdaniem wadliwość zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jak i faktu orzeczenia o wygaśnięciu umów najmu lokali w przedmiotowym budynku. Odwołujący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu, że nakłady poczynione przez najemców nie mogą być przedmiotem postępowania, bowiem jest to kwestia stosunku prawnego pomiędzy najemcą a obecnym właścicielem nieruchomości, czyli Gminą Kraków.
Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Wojewoda Małopolski stanął na stanowisku, że nie mogą one być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wobec niezaskarżenia decyzja Starosty w części orzekającego o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 6/10 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (pkt 4 decyzji) stała się ostateczna. Wyjaśnił również, że na podstawie art.138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami najemcom lokali przysługuje przymiot stron w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Na podstawie pozyskanych dokumentów organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika ze zdjęcia z 2003 r. wywłaszczona nieruchomość w części dotyczącej działki nr [...], została zagospodarowana pod poszerzoną ulicę L., z kolei działka nr [...], została oddzielona ekranem akustycznym od drogi i dalej pozostała zagospodarowana domem mieszkalnym. Fakt zagospodarowania działki nr [...]pod inwestycję i pozostawienia dotychczasowego zagospodarowania na działce nr [...]jest zgodny z planem realizacyjnym z sierpnia 1982 r. i potwierdza, że działka nr [...] była zbędna na cel wywłaszczenia już w 1982 r. (w dacie opracowania przedmiotowego planu), a przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków- Śródmieście z dnia 2 września 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.
Lokale mieszkalne były wynajmowane przez Zarząd Budynków Komunalnych od lat 80-tych. W aktach sprawy znajdują się umowy najmu zawarte przez D. K. i S. N. w 1998 r. oraz A.K. w 2014 r.
Organ II instancji potwierdził, że stanowisko organu I instancji odnośnie tego, że na działce nr [...] nie planowano realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy "Węzła drogowego ulic [...]" oraz, że na przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, było prawidłowe.
Organ odwoławczy reasumował, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zbędna na cel wywłaszczania już przed wydaniem decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Gminy Kraków, że wywłaszczenie większego terenu niż planowany na inwestycje stanowi jedynie wadę postępowania wywłaszczeniowego, która może być oceniona tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z faktu zagospodarowania tylko części wywłaszczonej działki nr 63 nie wynika, że sama realizacja celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości wyklucza zwrot pozostałej części nieruchomości niezagospodarowanej na ten cel. Stosownie bowiem do art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Odnosząc się do zarzutów najemców lokali i Gminy Miejskiej Kraków dotyczących zwracanego odszkodowania, organ odwoławczy podkreślił, że w judykaturze ugruntował się pogląd w zakresie wykładni art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ulepszania nieruchomości niezwiązane z celem wywłaszczenia nie mogą obciążać podmiotów, na rzecz których
następuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane przez strony nakłady nie wnikały z działań podejmowanych w ramach realizacji celu wywłaszczenia, a zatem nie mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co najwyżej roszczenia z tym związane mogłyby być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Organ odwołał się do uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03.
Skargi na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Gmina Kraków oraz - w jednym piśmie – D. K., A. K. i S. N..
Gmina Miejska Kraków zarzuciła naruszenie:
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,
- art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zwracanego odszkodowania nie powiększa wartość nakładów na nieruchomość niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia.
Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumentację zaprezentowaną już wcześniej w odwołaniu, podkreślając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a organy orzekające w sprawie w istocie kwestionują samą decyzję wywłaszczeniową. Ponadto wskazała, że pominięcie ponoszonych przez lata przez samych lokatorów i Gminę Miejską Kraków nakładów na nieruchomości prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości. D. K., A. K. i S. N. podnieśli, że w chwili, kiedy dokonano wywłaszczenia, budynek stojący na działce był w bardzo złym stanie technicznym, był zniszczony dach, brak było parkietów, płytek pcv, nie było drzwi w niektórych pomieszczeniach, zniszczone okna, schody, tynki zewnętrzne i wewnętrzne, co szczegółowo opisał biegły w elaboracie szacunkowym z listopada 1982 r. Remont powyższego budynku został przeprowadzony przez lokatorów oraz Gminę Kraków jako współwłaściciela tej nieruchomości, której wkład pieniężny na przestrzeni lat 1999-2017 wyniósł kwotę [...] zł. Wartość nakładów poczynionych po wywłaszczeniu nieruchomości znaczne przewyższa kwotę, do zwrotu której została zobowiązana G. S., zatem kwota do zwrotu winna odpowiadać wartości rynkowej, a także w razie zwiększenia wartości nieruchomości już po jej wywłaszczeniu powinno się ją powiększyć o kwotę nakładów istniejących w dniu zwrotu. Ponadto w zaskarżonych decyzjach orzeczono o wygaśnięciu umów najmu lokali usytuowanych w tejże nieruchomości, co narusza art.138 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż orzeczono jedynie o zwrocie 6/10 części nieruchomości, a wygaśnięcie tychże umów wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, w tym Gminy Kraków. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że aprobuje rozstrzygnięcie i decydującą o kształcie tego rozstrzygnięcia ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając, że zarzuty skarg nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu z prawidłowo poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że wszystkie określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanki zwrotu udziału w nieruchomości należącego do I. R. zostały spełnione. Prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ustalenia celu wywłaszczenia, uprawnień wnioskodawczym, tj. Z. R., a później jej następcy prawnego - córki G. S., która podtrzymała wniosek o zwrot nieruchomości, nie budziły wątpliwości Sądu. Sąd nie miał również wątpliwości co do stanowiska aktualnego właściciela pozostałego udziału wynoszącego [...] części nieruchomości, tj. spadkobiercy Z. M., oraz ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu orzeczonego zwrotu.
Sąd przywołał treść art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 138 § 2, art. 139 oraz art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiących materia In oprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt sygn. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12.
Sąd uznał, że ustalenia organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość stała się w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, są prawidłowe. Cel wywłaszczenia, którym była realizacji węzła drogowego ulic O., został trafnie ustalony przez organy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, który nie został podważony przez strony skarżące. Ustalona w ten sposób historia zagospodarowania przedmiotowej działki jednoznacznie wskazuje na prawidłowość dokonanej oceny. W sytuacji gdy działka nr [...] nie weszła w obszar, który stanowi węzeł ul. O. i [...], zasadnie ustalono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie można się przy tym zaaprobować stanowiska skarżącej gminy, która podnosi, że sam fakt realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części wywłaszczonej działki nr [...] pozwala na odmowę zwrotu działki nr [...] powstałej w granicach wywłaszczenia. Stanowisko takie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, w tym normą z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzucanego w obu skargach naruszenia przepisu art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd zauważył, że wbrew podniesionym zarzutom organ odwoławczy prawidłowo ustalił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania za zwracany udział w wysokości [...]zł. Powyższa kwota ustalona wg. stanu na datę wydania decyzji organu I instancji została przez organy prawidłowo wyliczona i szczegółowo uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ trafnie stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 156/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 395/18), Powyższe zasady stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości (tak: E. Bończak-Kucharczyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, lex 2017). Powyższą zasadę zastosowano odpowiednio w rozpoznawanej sprawie, przyjmując, że na nieruchomości oznaczonej jako dz, nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W konsekwencji nakłady poczynione po wywłaszczeniu na budynek sytuowany na działce nr [...] nie podlegały uwzględnieniu przy obliczaniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zarówno osoba uprawniona do otrzymania udziału wywłaszczonej nieruchomości, jak i zobowiązanie jej do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Kraków dokładnie określonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania - zostały ustalone prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżący: D. K., A. K. i S. N. - będący najemcami lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, co do której orzeczono zwrot udziału wynoszący 6/10 części - kwestionują orzeczenie dotyczące wygaśnięcia tych umów jako naruszające przepis art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd uznał, odwołując się do treści art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że zarzut ten jest niezasadny. Wygaśnięcie określonych w tym przepisie praw następuje z mocy prawa i nie wymaga dodatkowego orzeczenia w decyzji orzekającej o zwrocie. W związku z powyższym także w zaskarżonej decyzji organ nie orzekał o wygaśnięciu umów obligacyjnych, których stronami są skarżący, uznani z tego powodu za strony postępowania zwrotowego. Co więcej, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie tylko informuje o treści przepisu przywołanego art. 138 § 2, ale dodatkowo wyjaśnia, że w rozpoznawanej sprawie, w której zwrotowi podlega jedynie udział w nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym zachodzi konieczność uwzględnienia tej okoliczności i wskazuje, że niewątpliwie będzie ona mieć wpływ na ograniczenie możliwości stwierdzenia skutku o jakim mowa w art. 138 § 2.
Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że cel przedmiotowego wywłaszczenia nie został zrealizowany, a wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miejskiej Kraków została prawidłowo określona.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Kraków oraz D. K., A. K. i S. N .
W złożonej skardze D. K., A. K. i S. N. zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136, 137, 138 i 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 199 k.c. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2019 r. oraz uchylenie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 10 kwietnia 2018 r.
W złożonej skardze Gmina Kraków zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1-postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
-art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji,
- art. 151 p.p.s.a. - polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia oraz
2- prawa materialnego, czyli:
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,
- art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zwracanego odszkodowania nie powiększa wartość nakładów na nieruchomość niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia.
Wobec powyższego skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżących adw. A. Z. poinformował, że A. K. zmarła 5 kwietnia 2022 r., a spadek
po niej na podstawie ustawy nabyły dzieci K.K., E. K. i M. K. po 1/3 części każde z nich na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 10 listopada 2022 r. rep. A nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne zbadanie prawidłowości złożenia przez D. K., A. K. i S. N. skargi kasacyjnej.
W tej kwestii przede wszystkim wyjaśnić należy, że przytoczenie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zadaniem skarżącego kasacyjnie (art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd nie ma kompetencji do ustalania lub modyfikowania granic zaskarżenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej, będącym profesjonalnym pełnomocnikiem, ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania podstaw prawnych wnoszonej skargi kasacyjnej, wyjaśnienia, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazać musi przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało, i przedstawieniu argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające warunkom określonym w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Z tych względów obowiązuje przy jej sporządzaniu tzw. przymus adwokacko- radcowski (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co powinno gwarantować, że pismo to będzie profesjonalnie przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Złożone w rozpatrywanej sprawie pismo profesjonalnego pełnomocnika stron D. K., A. K. i S. N. nie odpowiada tym wymogom. Samo bowiem powołanie się na art. 136-138, art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. z 2023 r. Dz. U. poz. 344, ze zm.) nie spełnia przesłanek z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie oznacza poprawności sformułowania skargi kasacyjnej w konkretnej sprawie i w stosunku do konkretnego przepisu, tym bardziej że w rozpatrywanej sprawie złożona skarga kasacyjna nie zawiera poza krótkim przedstawieniem stanu faktycznego żadnego uzasadnienia prawnego i merytorycznego. Wniesione pismo, mimo że zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika i zostało zatytułowane "Skarga kasacyjna", nie zawiera niezbędnego do uznania go za taki środek zaskarżenia powołania odpowiednich podstaw prawnych określonych w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest ono także całkowicie pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia opartego na merytorycznym wywodzie prawnym opartym na przepisach i faktach zaczerpniętych z akt sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pismo skarżących nie spełnia określonych powołanymi przepisami prawa wymogów. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna D. K., A. K. i S. N. wniesiona została z uchybieniem art. 176 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkuje koniecznością jej odrzucenia.
Przechodząc w tej sytuacji do oceny złożonej przez Gminę Miejską Kraków skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy ją uwzględnić, mimo że nie wszystkie postawione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy na przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu nie zostały zrealizowane żadne inwestycje związane z celem wywłaszczenia, którym była rozbudowa ulicy, co zasadnie wywiodły, udokumentowały i wyjaśniły organy obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela zawarte w zaskarżonym wyroku sądu l instancji rozważania i przedstawione w uzasadnieniu tego orzeczenia argumenty znajdujące pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W konsekwencji, w tym zakresie za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za zasadny postawiony w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków zarzut dotyczący błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania, zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę, art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2023 r. Dz. U. poz. 344, ze zm. dalej u.g.n. ) poprzez przyjęcie, że zwracanego odszkodowania nie powiększa wartość nakładów na nieruchomość, niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia.
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność poglądów, która odnosi się do związku, jaki powinien zachodzić między nakładami poczynionymi na wywłaszczoną nieruchomość, a realizacją celu jej wywłaszczenia. Niejednolicie oceniana jest bowiem kwestia, czy na wysokość zwracanego przez byłego właściciela nieruchomości odszkodowania w przypadku jej zwrotu wpływ będą miały jedynie takie nakłady na nieruchomość, które dokonane zostały dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też także te, które żadnego związku z powyższym celem nie miały lub też zostały poniesione po upływie okresu, przewidzianego w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wedle jednego stanowiska, przy obliczaniu wysokości odszkodowania należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości wynikający z wszelkich działań na nich podjętych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lutego 2012 r. sygn. I OSK 303/11, 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 1812/11, 21 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 288/12; 22 listopada 2019 r. sygn. I OSK 697/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1232/17 te i pozostałe orzeczenia publik. CBOSA). W argumentacji na rzecz tego poglądu wskazuje się, że z zestawienia art. 140 ust. 4 i art. 139 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości, przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z kryteriów wyceny nieruchomości jedynie skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Tym samym, zgodnie z dyrektywą wykładni literalnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że ustawodawca nie wyłączył zmian zaistniałych na nieruchomości zwracanej w postaci dokonanej na niej nakładów po dniu wywłaszczenia i nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości. Jeżeli nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Podnosi się, że wniosek o zwrot nieruchomości nie jest odpowiednikiem zgłoszenia w drodze cywilnoprawnej roszczenia o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszeniu mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Nakłady poczynione na nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot nie stają się zatem nakładami w złej wierze, lecz są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1232/17; analogicznie M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 1029 i n., wyd. 6, Warszawa 2020). Postępowanie o zwrot jest prowadzone bardzo często po kilkudziesięciu latach od daty wywłaszczenia. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji innych obiektów, co powodowało ulepszenie nieruchomości, np. poprzez jej uzbrojenie lub budowę infrastruktury. W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy oceniać, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stałoby w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji, obie własności - i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu - podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem, lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego właściciel, który otrzymuje z powrotem nieruchomość ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 986, nb 5).
Według drugiego stanowiska, brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 maja 2012 r. sygn. I OSK 816/11; 25 września 2013 r. sygn. akt i OSK 955/12, 7 października 2020 r. sygn. I OSK 1367/19; 21 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1323/13). Prezentując ten pogląd, wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie obowiązek zawiadamiania byłego właściciela w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych.
Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznaje pierwsze z zaprezentowanych stanowisk, przychylając się do argumentacji prezentowanej na jego poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela drugiego z przedstawionych stanowisk, ponieważ ustawodawca w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawarł normy ograniczającej zakres jego zastosowania wyłącznie do działań podjętych na nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, nie ma więc podstaw do ograniczenia jego stosowania wyłącznie do tego rodzaju nakładów zwiększających wartość zwracanej nieruchomości. Postępowanie o zwrot jest prowadzone bardzo często po kilkudziesięciu latach od daty wywłaszczenia. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych, czy też nawet wykorzystania nieruchomości w sposób zupełnie odmienny od wskazanego w celu wywłaszczenia (jak ma to miejsce w badanej sprawie). W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n., należy jednak zawsze oceniać, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Skoro brak realizacji celu wywłaszczenia przez podmiot publicznoprawny powoduje konieczność zwrotu nieruchomości, to właśnie dlatego nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stałoby w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 u.g.n. Za powyższym stanowiskiem przemawia wreszcie treść ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801; dalej jako: ustawa zmieniająca u.g.n.), która wprowadziła termin ograniczający dochodzenie roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach wskazanych w art. 136 u.g.n. Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa zmieniająca u.g.n. weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r. (art. 5 ustawy). Ustanawiając ten przepis projektodawcy w uzasadnieniu projektu rządowego z 12 grudnia 2018 r. wskazali, że "obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych(...). Istotne znaczenie dla sposobu normowania zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych." Wprawdzie przepis ten wszedł w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednak kierunek zmian ustawodawczych dotyczących zwrotu wywłaszczanej nieruchomości przemawia także za stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawy, a odnoszącym się do równoprawnej roli wszystkich podmiotów postępowania zwrotowego.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Artykuł 140 ust. 4 ustawy natomiast stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2 tego artykułu, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednak jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa cywilnoprawna, lecz decyzja administracyjna - z chwilą, gdy stanie się ona ostateczna (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt III CKN 520/00). Jednym z elementów tego stosunku cywilnoprawnego jest rozstrzygnięcie kwestii rozliczeń związanych z dokonanymi działaniami na nieruchomości po jej wywłaszczeniu powodującymi zwiększenie albo zmniejszenie się wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje bowiem zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 i art. 140 ust. 4 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie może nastąpić restytucja stanu faktycznego sprzed dokonania wywłaszczenia, dlatego też ustawodawca wyłą- czył dokonywanie takiej restytucji, co powoduje, że osoby żądające zwrotu nieruchomości nie mogą żądać, by nieruchomość została im zwrócona w stanie sprzed wywłaszczenia, ani nie mogą żądać przywrócenia stanu sprzed wywłaszczenia. Stan faktyczny nieruchomości zwracanej może być wynikiem różnych działań, nie tylko realizowania celu wywłaszczenia, ale także innych, w tym związanych z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia. Niezależnie jednak od przyczyn powodujących powstanie tego stanu, osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości nie mogą tego stanu kwestionować, lecz obowiązane są do związanych z tym stanem rozliczeń. Zakres tych rozliczeń wynika właśnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i sprowadza się do pomniejszenia albo powiększenia zwracanego zrewaloryzowanego odszkodowania uzyskanego wcześniej za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę równą różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną według jej stanu na dzień zwrotu i na dzień wywłaszczenia, w takiej części, w jakiej zmiana ta jest efektem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. Przy określaniu tej różnicy nie uwzględnia się więc skutków wynikających ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości, lub zmian wartości, które nie były efektem podjętych na nieruchomości działań.
W takiej sytuacji, jeżeli składający wniosek o zwrot uważa, że zwracana nieruchomość nie przedstawia dla niego żadnej wartości lub też, że w wyniku dokonania jej zwrotu poniesie jedynie szkodę majątkową, to może zrezygnować z żądania zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem uprawnionego.
Jak wynika z akt sprawy przy jej rozpatrywaniu organy nie ustaliły, czy poczynione na nieruchomości nakłady powodują czy nie powodują zmniejszenia lub zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a tym samym także zwrotu udziału, który był przedmiotem zaskarżonych decyzji. Organy, przyjmując inną wykładnię prawa, nie spełniły zatem prawidłowo dyspozycji art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co niewłaściwie zaakceptował Sąd l instancji.
W tej sytuacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kwestia zwiększenia lub zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości winna być zatem przedmiotem ponownych ustaleń i rozważań organów rozpatrujących niniejszą sprawę, z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymagane jest uchylenie decyzji II instancji w całości, a decyzji organu I instancji w zaskarżonej części ze względu na nierozerwalny charakter rozstrzygnięć decyzji o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach związanych ze zwrotem. Przepisy art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowią samodzielnej regulacji prawnej, lecz są konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 u.g.n. Ponadto organ orzekający o zwrocie nieruchomości zobowiązany jest, dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego, orzec w decyzji o zwrocie o formie tych zabezpieczeń. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest zatem szczególnym aktem władztwa publicznego, w którym następuje rozstrzygnięcie wielu kwestii o charakterze cywilnoprawnym, w tym o przeniesieniu wywłaszczonych w przeszłości praw rzeczowych na rzecz uprawnionych osób. Na jej podstawie dokonuje się również określonych wpisów w księgach wieczystych wobec praw rzeczowych i nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie ewentualnej modyfikacji wysokości zwracanego odszkodowania skutkuje koniecznością ponownego wydania decyzji także w kwestii zwrotu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a oraz art 177a p.p.s.a. w związku z art. 180 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
I OSK 1445/20
Sygn. akt I OSK 1445/20
6
Sygn. akt I OSK 1445/20
I OSK1445/20
Sygn. akt I OSK 1445/20
10
21
Sygn. akt I OSK 1445/20