I OSK 1443/21

I OSK 1443/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2127/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2127/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr KOC/3081/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2127/20 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 28 sierpnia 2020 r., nr KOC/3081/Go/20, którą umorzono postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 czerwca 2020 r., nr KOC/1434/Go/14 o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z 14 lipca 1952 r., l.dz. GM.II-15M/66/52 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej nr hip. [..].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyznał rację organowi, że skoro Prezydent m.st. Warszawy występuje jako organ wykonawczy w miejsce nieistniejącego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa, to będąc organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej nie może inicjować postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Stanowisko to zgodne jest z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. W związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu będzie rozpoznawany przez Prezydenta m. st. Warszawy, co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta Stołecznego Warszawy w niniejszym postępowaniu.
Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 64 § 2 ani art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, że nieprzedłożenie pełnomocnictwa oraz skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niemającej przymiotu strony w tym postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej miasto stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, składając wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez uznanie, że pomimo uznania przez organ, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięty był brakami formalnymi w postaci braku dołączenia pełnomocnictwa, organ nie miał obowiązku wezwania do usunięcia braków formalnych, ponieważ nawet gdyby owo pełnomocnictwo zostało przedłożone, to okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy ewentualne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz ich nieuzupełnienie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgoła innego, niż zapadłe, a mianowicie pozostawienia wniosku bez rozpoznania;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., dalej: k.c.), przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że posiadanie przez m. st. Warszawę interesu prawnego wynikającego z prawa własności nie daje samo w sobie możliwości dochodzenia swoich praw z uwagi na łączne pełnienie przez Prezydenta m. st. Warszawę funkcji orzeczniczej, podczas gdy łączenie działań w sferze imperium oraz dominium samo w sobie nie wyklucza możliwości działania przez m. st. Warszawę w charakterze strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wydanie jakiejkolwiek decyzji wymagało uzupełnienia braków formalnych, a w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w postaci dokumentu pełnomocnictwa, winno dojść do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odniesieniu do kwestii przymiotu strony w postępowaniu, strona skarżąca stwierdziła, że decyzja organu wydana w postępowaniu nieważnościowym w bezpośredni sposób wpływa na uprawnienia właścicielskie strony skarżącej, która jest właścicielem gruntu i w tym postepowaniu swoje uprawnienia realizuje w sferze dominium, a nie imperium.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i poszerzając swoje stanowisko w tym zakresie w piśmie z 7 października 2021 r., uzupełniającym wniesioną odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Umarzając postępowanie o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium przyjęło, że zarówno miasto stołeczne Warszawa, jak i składająca wniosek Zastępca Dyrektora Biura Spraw Dekretowych nie mają własnego interesu prawnego w sprawie. Wobec stwierdzonego braku pełnomocnictwa do działania w imieniu miasta, stanowisko to nie było prawidłowe w odniesieniu do miasta stołecznego Warszawy, do którego sytuacji prawnej odnosi się wszak cała argumentacja. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przyjęcie że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy pochodzi od miasta, wymagało wezwania do usunięcia jego braków przez przedłożenie pełnomocnictwa, zaś ewentualne nieusunięcie braku skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Trafnie jednak Sąd I instancji ocenił, że naruszenie to nie uzasadniało uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik, to wpływ modyfikujący rozstrzygnięcie w sposób istotny pod względem merytorycznym, nie wyłącznie formalnym. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania i umorzenie postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy to pod względem formalnym różne rozstrzygnięcia, ich odmienność nie jest jednak istotna dla wyniku samej sprawy, w każdym z przypadków nie dochodzi wszak do merytorycznego rozpoznania wniosku i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sąd I instancji nie miał wobec powyższego podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c.
Zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, a odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowanie rozbieżności judykatury w tym zakresie, w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/15 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).
Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu zwykłym, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie nadzwyczajne jest, co prawda, postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Przyznanie roli strony organowi w takim postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie zachwiany, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia nie ma przy tym znaczenia czy postępowanie, o które chodzi w sprawie jest postępowaniem administracyjnym czy sądowoadministracyjnym oraz czy to pierwsze prowadzone jest w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. W wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być więc taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania okoliczność ta musi być uwzględniana.
Jak pokazuje analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stanowisko zawarte w przywołanej uchwale I OPS 2/15 zostało następnie recypowane do wszystkich postępowań podobnych, to jest takich, w których organem orzekającym w pierwszej instancji był prezydent miasta na prawach powiatu, w tym także do postępowań nadzwyczajnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji i aktualnie konsekwentnie przyjmuje się, iż tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta (niezależnie od trybu postępowania) nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 2200/20 i powołane tam orzeczenia).
Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, prawo własności nieruchomości nie daje gminie (miastu) legitymacji w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 14 lipca 1952 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, stanowiącej aktualnie własność miasta. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia otwiera drogę do ewentualnego ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, co będzie należało w I instancji do Prezydenta m. st. Warszawy. Przeciwko uznaniu, że gminie jako właścicielowi działki służy interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym orzeczenia odnoszącego się do tej nieruchomości, przemawia zakres przysługującego jej prawa własności. W sposób wyczerpujący scharakteryzował jego treść Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/15. Ustawodawca obciąża jednostki samorządu terytorialnego wykonywaniem zadań publicznych i ich interesy muszą być definiowane z perspektywy dobra wspólnego. Jednostki te zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako jedno ze źródeł finansowania i realizowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia możliwości ich wykonywania. Prawo własności jednostek samorządu terytorialnego to nie "święte prawo własności" w ujęciu art. 21 Konstytucji, ale środek do realizacji zadań. Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, wykonuje zadania publiczne, które nie zostały zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej, jest częścią władzy w państwie. Zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Wykonuje je on poprzez działania swoich organów, są to jednak działania samej jednostki, za które ponosi ona odpowiedzialność. Także prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, jest to prawo z zakresu "wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela". Natomiast jednostki samorządu mają prawo do sądu w zakresie ochrony swojej samodzielności. Sądowa ochrona gminy w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania, chroni przed bezprawną ingerencją organów nadzoru. Z tego powodu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą też dochodzić swych praw przed sądami administracyjnymi, gdy są adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów administracyjnych, a także gdy są adresatami aktów nadzoru. Brak legitymacji w innych postępowaniach przed sądem musi oznaczać brak legitymacji do udziału w postępowaniach administracyjnych warunkujących te postępowania sądowoadministracyjne. Gdy postępowanie dotyczy sprawy obywatela, w której organ jednostki samorządu orzekał w sposób władczy, jednostka samorządu nie ma własnych praw ani chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach i obowiązkach władczo rozstrzygają, niezależnie od etapu postępowania, na jakim znajduje się sprawa. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot i nie może mieć szerszej ochrony niż podmioty, którym ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu możliwości dochodzenia swoich interesów przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki na określonym etapie postępowania, naruszałoby standardy państwa prawa, nie zachodzi potrzeba umożliwienia artykułowania jednostkom samorządu swoich interesów, ponieważ nie dotyczą one tych interesów, gdy przedmiotem postępowania była sprawa obywatela.
Podzielając te argumenty podane w cytowanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, że odnoszą się one także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji (lub należącej do właściwości tego organu, jak w sprawie niniejszej), a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego (bądź należącej do jego właściwości), zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.