I OSK 1442/23

I OSK 1442/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 753/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-03-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 753/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J.S. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2023 r. II SA/Gd 753/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (Skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Skarżący wnioskiem z 27 lipca 2005 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o zwrot działek nr [...] i [...], będących przedmiotem wywłaszczenia.
Decyzjami z [...] maja 2009 r. i [...] kwietnia 2011 r. uchylonymi decyzjami Wojewody z [...] sierpnia 2009 r. i [...] września 2011 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2014 r. wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137,art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej "u.g.n."), orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 270 m2; odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o powierzchni 84 m2 i [...] o powierzchni 186 m2; zwrocie przez Wnioskodawcę na rzecz Skarbu Państwa wypłaconego odszkodowania, które po waloryzacji wynosi 7.156,68 zł. Wojewoda decyzją z [...] października 2015 r. uchylił ww decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], w zakresie działki nr [...] o powierzchni 84 m2 (dawniej działka nr [...]). Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna.
Decyzją (częściową) z [...] maja 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ust. 1 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], w zakresie działek nr [...] o powierzchni 186 m2 (dawniej działka nr [...]) i [...] o powierzchni 270 m2 (dawniej działka nr [...]).
W wyniku wniesionego od decyzji z [...] maja 2018 r. odwołania Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2019 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z [...] września 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ust. 1 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], w zakresie działek nr [...] o powierzchni 186 m2 i [...] o powierzchni 270 m2.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że cel wywłaszczenia działek oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [...] i [...] , został określony w akcie notarialnym (umowie sprzedaży) z [...] kwietnia 1974 r. w sposób jasny, jednakże niepozwalający na jednoznaczne wskazanie, jaka konkretnie inwestycja (budowla) miała powstać poza stacją trafo [...] (która została wybudowana na terenie obecnej działki nr [...]) na terenie działek stanowiących przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia. Prezydent zaznaczył, że na potrzebę takiego doprecyzowania celu wywłaszczenia zwrócił uwagę Wojewoda w decyzji z [...] października 2015 r. Wobec tego organ pierwszej instancji podjął próbę dookreślenia celu wywłaszczenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Prezydent wskazał, że w toku postępowania odnalazł i dołączył do akt sprawy dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem, w tym m.in. kserokopię pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z [...] października 1972 r., przywołanego w treści aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r., z którego wynika, że "nieruchomość przy ulicy [...] wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilenia centrali automatycznej w Gdyni W. zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W.", zaś "w zatwierdzonym planie ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W. na posesji przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku centrali automatycznej usytuowana jest stacja trafo [...]". Odwołując się do treści pism Rejonowego Urzędu Telekomunikacyjnego w Gdyni o wydanie informacji o terenie z [...] października 1972 r. oraz pisma Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w Gdańsku z [...] listopada 1973 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że stacja trafo miała powstać w ramach budowy centrali automatycznej (dalej: "CA"), w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania.
Prezydent wyjaśnił, że budowa trafostacji o nr [...] (obecnie nr [...]) przewidziana była w ramach inwestycji budowy CA w Gdyni [...]. To właśnie w głównej mierze dla potrzeb zasilania w energię elektryczną ww. obiektu została ona zaprojektowana i następnie wybudowana na terenie obecnej działki nr [...] (część dawnej działki nr [...]). Początkowo, tj. na czas budowy samej trafostacji i CA, jej zasilanie odbywało się poprzez linię energetyczną niskiego napięcia, której słup energetyczny znajduje się we wschodniej części działki nr [...], od którego (na dzień dzisiejszy) przebiega podziemny kabel energetyczny w kierunku północno-zachodnim. Kabel niskiego napięcia (przebiegający na powierzchni) został zdemontowany w dniu oddania do użytkowania trafostacji ([...] stycznia 1975 r.). Obecnie kabel energetyczny zasilający trafostację stanowi część podziemnego uzbrojenia działki.
Organ pierwszej instancji przyznał, że budowa obiektu stacji transformatorowej [...] wraz z okalającym ją chodnikiem, przewidziana była jedynie na obecnej działce nr [...], wobec której zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie (decyzja z [...] marca 2017 r. o odmowie zwrotu). Pozostały teren, obejmujący działki nr [...] i [...] pozostawał jako wolny od zabudowy (nie było przewidziane ułożenie na nim chodnika, płyt typu trylinka, urządzenie terenów zieleni, nie licząc posadzenia drzewa/krzewu przy wschodniej ścianie trafostacji). W pozyskanych materiałach nie przedstawiono przy tym planowanego przebiegu i ułożenia podziemnych linii energetycznych zasilających obiekt trafostacji. Pozyskane dokumenty nie precyzowały, w jaki konkretnie sposób miały zostać zagospodarowane dawne działki nr [...] i [...].
Zdaniem Prezydenta realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy trafostacji nie powinna być utożsamiana jedynie z budową samego obiektu trafostacji bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zasilanie jej w energię elektryczną, jak również przesyłającej ją dalej do obiektów docelowych (w tym m.in. do CA). Przy realizacji celu publicznego należy zatem uwzględnić nie tylko budowę obiektu trafostacji, ale również dodatkową infrastrukturę, obejmującą m.in. linii energetyczne.
W ocenie organu pierwszej instancji działki nr [...] i [...] zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym, jakim była budowa stacji trafo [...], gdyż dla jego realizacji konieczne było nie tylko wybudowanie samego obiektu trafostacji, ale także infrastruktury energetycznej mu towarzyszącej. Samo wybudowanie trafostacji, bez podłączenia jej do systemu energetycznego, byłoby bezcelowe. Prezydent uznał tym samym, że lokalizacja infrastruktury sieci energetycznych na obszarze terenu CA nie powstała "przy okazji", lecz była efektem celowego i zaplanowanego działania. Za bezsprzeczne organ pierwszej instancji uznał, że infrastruktura energetyczna znajdująca się na działkach nr [...] i [...] jest nierozerwalnie związana z zapewnieniem funkcjonowania trafostacji znajdującej się na działce nr [...] i otaczającego ją układu sieci energetycznych. Na obu działkach zlokalizowane są podziemne i naziemne linie energetyczne, doprowadzające i odprowadzające energię elektryczną do i z trafostacji. Rolą tego rodzaju obiektów jest zaś właśnie punkt pośredni w dostawie energii do odbiorcy. Nie sposób wyobrazić sobie funkcjonowania stacji trafo bez linii energetycznych, które zostały zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Sposób wykorzystania tych działek jest zatem bezpośrednio i nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem trafostacji.
Zdaniem Prezydenta na gruncie niniejszej sprawy, wobec doprecyzowania celu wywłaszczenia poprzez powiązanie go z budową obiektu CA i zagospodarowaniem jej terenu, ważne jest, aby wyjaśnić, że przy realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji trafo, nie doszło ani do zmiany, ani do modyfikacji celu wywłaszczenia, a jedynie do zmiany lokalizacji części obiektów, tj. podziemnego zbiornika na paliwo, ogrodzenia, a także zrealizowano utwardzenie terenu. Organ pierwszej instancji przyznał, że pomimo wielokierunkowych poszukiwań nie udało mu się ustalić okoliczności dodatkowego (poza liniami energetycznymi) zagospodarowania działek nr [...] i [...], tj. posadowienia roślinności, urządzenia parkingu i wybudowania podziemnego zbiornika na paliwo.
Podsumowując Prezydent podniósł, że badając zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r., w oparciu o art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. stwierdził, że nie zachodzą przesłanki pozytywne do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działek nr [...] i [...]. W ocenie organu pierwszej instancji realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w dniu oddania do użytkowania stacji trafo [...] infrastruktury związanej z jej funkcjonowaniem, tj. [...] stycznia 1975 r., a zatem przed wprowadzeniem do systemu prawnego terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wyjaśnił, że w treści aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. wskazano: "wyżej wymieniona nieruchomość przy ulicy [...] jest niezbędna do wybudowania stacji Trafo [...]". Ponadto wskazano, że przy zawieraniu umowy przedłożono pismo Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] października 1972 r. stwierdzające, że "nieruchomość przy ulicy [...] wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilania: centrali automatycznej w Gdyni W. zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W.". W piśmie tym stwierdzono: "w zatwierdzonym planie ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W. na posesji przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku CA usytuowana jest stacja trafo [...]. W przedstawionej sytuacji wydanie informacji jest zbędne gdyż zgodnie z obowiązującym zarządzeniem zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu jest równoznaczne z ustaleniem lokalizacji szczegółowej inwestycji". Pismo to stanowiło odpowiedź na pismo Rejonowego Urzędu z [...] października 1972 r. zawierające prośbę o wydanie informacji o terenie przeznaczonego pod stację transformatorową i budynek centrali. Organ odwoławczy wskazał, że wśród akt archiwalnych znajduje się opinia urbanistyczna z 1972 r., w której wskazano: "w zatwierdzonym planie ogólnym zagosp. Terenu Osiedla W. na parceli przy ul. w bezpośrednim sąsiedztwie proj. Budynku CA zlokalizowana jest stacja trafo [...]. W tej sytuacji nie ma potrzeby wydawania na budowę tej stacji odrębnej informacji o terenie, a tylko ustalenie z OD1M Gdynia dogodnego dla RUT terminu jej realizacji, względnie przejęcie realizacji obiektu w oparciu o posiadaną przez ODIM lokalizację". Oznacza to, że nie została wydana odrębna decyzja lokalizacyjna dotycząca budowy stacji Trafo [...], a działki nr [...] i [...] objęte były zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania Osiedla W.
Wojewoda zauważył, że [...] listopada 1972 r. została zawarta umowa pomiędzy Z.R. (ówczesną właścicielką działek nr [...] i [...]) a Dyrekcją Okręgu Poczty i Telekomunikacji w Gdańsku, w której właścicielka wyraziła zgodę na natychmiastowe zajęcie działek nr [...] i [...] przez ww. Dyrekcję "celem rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową centrali automatycznej w Gdyni-W. ". Ponadto w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] listopada 1972 r. do Z.R. (dotyczącym działki zamiennej) wskazano: "nieruchomość położona przy ul. [...] w Gdyni (...) przeznaczona jest w planach zagospodarowania przestrzennego na urządzenie stacji "trafo" w obrębie Osiedla W.". W kolejnym piśmie Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji z [...] listopada 1973 r. do Z.R., stanowiącym propozycję zawarcia umowy notarialnej kupna-sprzedaży działek nr [...] i [...], wyjaśniono, że "działka Nr [...] oraz [...] przeznaczone zostały dla potrzeb budowy telefonicznej centrali automatycznej, zgodnie z decyzją nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, znak: [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni". Podobnie wskazano w kolejnym piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] marca 1973 r. do Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji dotyczącym "działki zamiennej pod budowę domu jednorodzinnego - w zamian za nieruchomość wywłaszczoną przez tamt. Dyrekcję przy ul. [...] pod budowę centrali automatycznej".
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] listopada 1971 r. zatwierdzono plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji W. Na planie sytuacyjnym Gdynia Osiedle W. z września 1970 r. na działkach nr [...] i [...], poza transformatorem (który powstał w tej części nieruchomości, w której go zaplanowano), nie przewidywano żadnych zabudowań. Z kolei decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1971 r. zatwierdzono I wersję planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania inwestycji założenia techniczno-ekonomiczne na budowę CA - Gdynia-W. przy ul. [...]. Wojewoda zauważył, że wśród dokumentów pozyskanych przez organ pierwszej instancji znajduje się plan z [...] grudnia 1971 r., na którym uzgodniono usytuowanie stacji trafo dla budynku CA W., z którego wynika, że na pozostałej części działki nr [...] i działce nr [...] nie planowano jakichkolwiek budynków. Z kolei w projekcie technicznym podstawowym budynku CA W. w Gdyni przy ul. [...] nr [...] z grudnia 1971 r. "od strony południowej przy podwórzu gospodarczym lokalizuje się osłonę na kubły oraz podziemny zbiornik paliwa. Pozostałą część terenu przewiduje się na zieleń z zakrzewieniem i zadrzewieniem".
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższe dokumenty zostały wytworzone przed datą zawarcia aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. Wynika z nich, że przedmiotowe działki wchodziły w skład terenów przeznaczonych pod osiedle W., w ramach którego przewidziano obszar pod CA, której częścią miał być ww. transformator. Wojewoda powtórzył, że była właścicielka przed datą wywłaszczenia wyraziła zgodę na natychmiastowe zajęcie działek nr [...] i [...] "celem rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową centrali automatycznej w Gdyni-W.". Ponadto w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. stwierdzono, że "nieruchomość przy ulicy [...] wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilania centrali automatycznej w Gdyni W. zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W.", co stanowiło odwołanie do decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1971 r.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że ogólnym celem wywłaszczenia była budowa osiedla W., w ramach którego przewidziano obszar pod CA, na którym miał być wybudowany ww. transformator, o czym była właścicielka przedmiotowych działek wiedziała. Wskazują na to ww. pisma skierowane do niej przed wywłaszczeniem, zgoda na ich zajęcie przed wywłaszczeniem oraz umowa notarialna, na mocy której doszło do ich wywłaszczenia, w której wskazano na plan ogólny zagospodarowania terenu osiedla W.
Wojewoda podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy nie można dokonywać oceny realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia w postaci budowy stacji trafo w oderwaniu od realizacji głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego W., w ramach którego na danym obszarze, obejmującym przedmiotowe działki, zaplanowano budowę centrali telefonicznej, której przede wszystkim miała służyć ww. stacja trafo (ale nie tylko, bowiem była ona powiązana również z siecią energetyczną ww. osiedla).
Analizując dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji, wskazujące przeznaczenie i zagospodarowanie terenu przedmiotowych działek po dacie wywłaszczenia, organ odwoławczy uznał, że wybudowanie infrastruktury podziemnej i naziemnej dochodzącej do okolicznych budynków mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego - a taki był cel ogólny przejęcia ww. działek. Podkreślono, że przy zawieraniu aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. przedłożono pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] października 1972 r., w którym stwierdzono: "w zatwierdzonym planie ogólnym zagospodarowania terenu osiedla W. na posesji przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku CA usytuowana jest stacja trafo [...]. W przedstawionej sytuacji wydanie informacji jest zbędne gdyż zgodnie z obowiązującym zarządzeniem zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu jest równoznaczne z ustaleniem lokalizacji szczegółowej inwestycji". Zdaniem Wojewody świadczy to również o zrealizowaniu celu szczegółowego, jakim była budowa trafostacji w ramach budowy CA - obie rzeczy zostały objęte, poza ww. decyzją z [...] listopada 1971 r. o zatwierdzeniu planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji W., również decyzją z [...] stycznia 1971 r. o zatwierdzeniu I wersji planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania inwestycji założenia techniczno-ekonomiczne na budowę CA. Powtórzono, że nie została wydana osobna decyzja lokalizacyjna tylko na trafostację.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy celem szczegółowym wywłaszczenia była CA, na której terenie miała powstać trafostacja, i taka inwestycja została zrealizowana na obszarze obejmującym m.in. działki nr [...] i [...]. Działki te znajdowały się i w dalszym ciągu znajdują się wewnątrz ogrodzonego terenu użytkowanego najpierw przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] (następnie T.S.A., a obecnie O.S.A.). Jedynie, jak wynika z pisma T.S.A. z [...] czerwca 1995 r. "stacja transformatorowa (...) na działce [...] (...) została wybudowana ze środków własnych przedsiębiorstwa z funduszu inwestycyjnego w 1975 r. i przekazana na majątek [...]", co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z [...] sierpnia 1975 r., czyli obszar obecnej działki nr [...], niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania. Pozostały obszar był i jest w dalszym ciągu użytkowany bezpośrednio przez ww. spółkę, a ponadto przez teren ten prowadzi dojazd do trafostacji. W związku z tym, że ww. nieruchomość stanowiła część większego obszaru, który był ogrodzony i na którym funkcjonowała CA (która powstała przed 1978 r., co wynika z projektu Założenia Techniczno-Ekonomiczne Gdynia Osiedle W. z czerwca 1978 r.) i w dalszym ciągu jest on użytkowany przez O.S.A., a więc również przed wejściem w życie przepisów u.g.n., terminy określone w art. 137 ust. 1 tej ustawy nie znajdują zastosowania. Tym samym, na działkach nr [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie podlegają ona zwrotowi.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w konsekwencji czego Wojewoda błędnie ustalił cel wywłaszczenia, a następnie, że cel ten został zrealizowany, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłową decyzji Prezydenta o odmowie zwrotu nieruchomości.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu zarzucono, że organ bezpodstawnie rozszerzył cel wywłaszczenia, który jest dokładnie określony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zaakcentowano, że aby móc mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, trzeba najpierw precyzyjnie ustalić ów cel, na jaki nieruchomość miała być wywłaszczona. Będzie nim cel, który powinien być ujęty w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (tutaj: akcie notarialnym), przy czym musi być on interpretowany bardzo wąsko; rozszerzająca wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. jest niedopuszczalna.
Skarżący zwrócił uwagę, że w § 2 aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. wskazano, iż "nieruchomość przy ul. [...] jest niezbędna do wybudowania stacji trafo [...]". W akcie przywołano okazane notariuszowi pismo Wydziału Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] października 1972 r. stwierdzające, że "nieruchomość przy ul. [...] wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilania centrali automatycznej w Gdyni W.". Zdaniem Skarżącego z przytoczonych zapisów, jakąkolwiek wykładnię by zastosować, wynika tylko jedno: nieruchomość miała zostać zabudowana stacją trafo [...] i celem wywłaszczenia nie była budowa żadnych innych budynków, budowli czy urządzeń. Cel wywłaszczenia określono bardzo szczegółowo, wskazując konkretny rodzaj budynku (i urządzeń wewnętrznych), jakie mają na nieruchomości powstać. W tej sytuacji niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ rozszerzającej wykładni zawartego w akcie notarialnym oświadczenia woli co do ustalenia celu wywłaszczenia. Przeznaczenie tej konkretnej nieruchomości było opisane ściśle i uznanie przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia była "budowa centrali automatycznej", czy "budowa osiedla [...]" jest ustaleniem zupełnie dowolnym, nie znajdującym oparcia w stanie faktycznym, przepisach prawa i orzecznictwie.
Skarżący podniósł, że przywołane przez Wojewodę orzeczenia nakazujące badanie innych dokumentów niż decyzja (akt notarialny) miałyby zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby w akcie sprzedaży cel wywłaszczenia nie został ściśle określony. Na gruncie niniejszej sprawy, wobec jasno sprecyzowanych zapisów aktu notarialnego, poszukiwanie innych dokumentów i próba rozszerzenia ustalonego celu, jakim była budowa trafostacji na budowę innego obiektu i całego osiedla była niedopuszczalna.
W ocenie Skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy umowa z [...] listopada 1972 r., dotycząca tymczasowego zajęcia nieruchomości celem rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową CA. Z treści tej umowy oraz rzeczywistej lokalizacji budynku CA (którą posadowiono na innej nieruchomości niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania) wynika, że zajęcia tego terenu dokonano w celu zabezpieczenia wykonywania robót na sąsiedniej posesji (dojazdów do budowy, czy też urządzenia ewentualnego zaplecza budowlanego), a do 1975 r. nie zostały tam wykonane żadne roboty budowlane. Ostatecznie zbudowano tam jedynie zaplanowaną trafostację. Nie można z tego dokumentu wnioskować, że wolą sprzedającej była sprzedaż nieruchomości na "budowę osiedla W.".
Zdaniem Skarżącego sięganie do dokumentów powstałych po wywłaszczeniu, w celu ustalenia celu wywłaszczenia, jest niedopuszczalne. Cel wywłaszczenia powinien być określony przed datą decyzji (aktu notarialnego) i - podkreślając fakt braku takiej potrzeby w niniejszej sprawie - nie można sięgać do dokumentów wytworzonych później, aby ten cel sprecyzować. Dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia mogą jedynie potwierdzać rzeczywisty sposób zabudowy i wykorzystywania nieruchomości.
Odnosząc się do stanowiska Wojewody, że wybudowanie infrastruktury podziemnej i naziemnej, dochodzącej do okolicznych budynków mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, a taki był cel ogólny przejęcia działek, powtórzono, że celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla. Uwzględnienie takiego stanowiska oznaczałoby, że należy wywłaszczyć większość miasta, gdyż trudno byłoby wskazać miejsca, gdzie kable energetyczne nie biegną pod ziemią lub liniami napowietrznymi. Zwrócono przy tym uwagę, że na żadnej z działek nie ma linii napowietrznych, wymagających ewentualnych stref ochronnych, a dla kablowych sieci podziemnych takich stref zgodnie z przepisami nie przewiduje się. Organ nie ustalił daty wykonania podziemnych sieci kablowych (w decyzji Prezydenta podano jedynie, że istnieją od 1990 r.).
Oceniając natomiast stanowisko Wojewody, który uznał, że celem szczegółowym wywłaszczenia była CA, na której terenie miała powstać trafostacja i taka inwestycja została zrealizowana na obszarze obejmującym m.in. działki [...] i [...], strona skarżąca podkreśliła, że celem szczegółowym była budowa trafostacji i co do działki [...], na której wybudowano stację trafo, w stosunku do której orzeczono o odmowie jej zwrotu, uznano rację organu, gdyż na tej działce rzeczywiście zrealizowano cel wywłaszczenia. Natomiast celu tego z pewnością nie zrealizowano na działkach nr [...] i [...]. Podniesiono, że podziemny zbiornik na paliwo nie był planowany na wywłaszczonych działkach, a co więcej - nie ma on absolutnie żadnego związku z obiektem trafostacji, tylko obiektem centrali telefonicznej, zrealizowanym na innej nieruchomości. Cel wywłaszczenia zrealizowano wyłącznie na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko prezentowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzję Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wskazał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i wyjaśnił, że uchylenie wyłącznie decyzję organu odwoławczego uznał za wystarczające do ponownego załatwienia sprawy.
Wyjaśniając tak podjęte rozstrzygniecie wskazał, że zaistniały w sprawie spór sprowadzał się w istocie do oceny, czy w odniesieniu do działek nr [...] o powierzchni 186 m2 i nr [...] o powierzchni 270 m2, została spełniona przesłanka "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
W judykaturze akcentuje się, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 311/17). Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.
W innym wyroku (z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216) Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika, że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany.
W orzecznictwie akcentuje się również, że cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.
Rację ma Wojewoda wskazując, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej (zob. wyrok NSA z 7 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1454/14). Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że cel wywłaszczenia - pomimo że wynika z dokumentu sprzed prawie pięćdziesięciu lat - został określony w sposób jasny i precyzyjny. W § 2 aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. wskazano bowiem, że nieruchomość przy ul. [...] (tj. działki nr [...] obszaru 270 m2 i nr [...] obszaru 270 m2) "jest niezbędna do wybudowania stacji trafo [...]". W akcie notarialnym przywołano co prawda okazane notariuszowi pismo Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] października 1972 r. stwierdzające, że nieruchomość przy ul. [...] nr 4 wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilania centrali automatycznej w Gdyni W. zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu osiedle [...], ale wyprowadzenie na podstawie tego pisma przez orzekające w sprawie organy wniosku o "uszczegółowieniu celu wywłaszczenia" należy uznać za rozszerzającą wykładnię art. 136 i art. 137 u.g.n., która - w świetle zaprezentowanej wyżej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - jest niedopuszczalna.
Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że z treści aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r. wynika, iż nieruchomość w postaci działek nr [...] i [...] miała zostać zabudowana stacją trafo [...] i celem wywłaszczenia nie była budowa żadnych innych budynków, budowli czy urządzeń. Cel wywłaszczenia określono precyzyjnie, wskazując konkretny rodzaj obiektu budowlanego, jaki miał powstać na tej nieruchomości. W tej sytuacji stanowisko Wojewody, że celem wywłaszczenia była "budowa centrali automatycznej", czy nawet szerzej "budowa osiedla [...]", należy uznać za ustalenie zupełnie dowolne, nie znajdujące oparcia w stanie faktycznym sprawy, przepisach prawa i orzecznictwie sądowym.
Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do szeregu dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania trwającego szesnaście lat, jednakże - jak już wyżej wskazano - badanie innych dokumentów niż stanowiąca podstawę wywłaszczenia decyzja bądź umowa miałoby zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby w akcie wywłaszczenia (decyzji, umowie) cel wywłaszczenia nie został ściśle określony. Na gruncie niniejszej sprawy, wobec jasno sprecyzowanych zapisów aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r., poszukiwanie innych dokumentów i próba rozszerzenia ustalonego celu, jakim była budowa trafostacji, na budowę innego obiektu i całego osiedla, była niedopuszczalna.
Odnosząc się do wskazywanej przez Wojewodę umowy z [...] listopada 1972 r., dotyczącej tymczasowego zajęcia nieruchomości celem rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową CA Sąd wskazał, że z jej treści wynika jedynie, iż zajęcia dokonano w celu zabezpieczenia wykonywania robót na sąsiedniej posesji (dojazdów do budowy, czy też urządzenia ewentualnego zaplecza budowlanego), a do 1975 r. nie zostały tam wykonane żadne roboty budowlane. Ponadto budynek CA posadowiono na innej nieruchomości niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Na podstawie tego dokumentu nie można tym samym stawiać wniosku, że wolą sprzedającej była sprzedaż nieruchomości na "budowę osiedla [...]".
Jak słusznie zauważono w skardze, organ odwoławczy analizował dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji wskazujące przeznaczenie i zagospodarowanie terenu działek będących przedmiotem postępowania po dacie wywłaszczenia. Wojewoda przywołał w tym zakresie dokumenty powstałe po wywłaszczeniu (z lat 1974-1977), wskazując, że na działkach nr [...] i [...] przewidziano w nich zieleń ogólnomiejską. Jak już wyżej akcentowano sięganie do dokumentów powstałych po wywłaszczeniu w celu ustalenia celu tego wywłaszczenia jest niedopuszczalne. Cel wywłaszczenia powinien być określony przed datą decyzji (umowy). Nie można tym samym sięgać do dokumentów wytworzonych później, aby sprecyzować cel wywłaszczenia. Dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia mogą jedynie potwierdzać rzeczywisty sposób zabudowy i wykorzystywania nieruchomości. Za niedopuszczalną uznać tym samym należy rekonstrukcję celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, w sytuacji gdy cel ten - jak w sprawie niniejszej - można ustalić w oparciu o dokumenty, na podstawie których dokonano wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 120/19).
W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy argumentowały, że stacja trafo nie mogłaby funkcjonować bez infrastruktury obejmującej zasilanie jej w energię i przesyłającej ją dalej do obiektów docelowych i że sieci energetyczne, pomimo że nie były naniesione na rysunku technicznym z 1971 r., powstały w ramach budowy trafostacji. Na potwierdzenie tej argumentacji Wojewoda przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące, że w granicach celu wywłaszczenia pod budowę osiedli mieszkaniowych mieści się również budowa infrastruktury technicznej, w tym sieci energetycznych. Oceniając tę argumentację należy podkreślić, że przeprowadzenie przez działkę infrastruktury technicznej, nawet dla obsługi osiedla, ale nie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem, nie uzasadnia automatycznego przyjęcia, że nieruchomość została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. że zrealizowano cel wywłaszczenia.
Podobnie w ocenie Sądu nie sposób uznać na prawidłową argumentacji organu odwoławczego, zgodnie z którą wybudowanie infrastruktury podziemnej i naziemnej, dochodzącej do okolicznych budynków, mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, a taki był cel ogólny przejęcia ww. działek. Celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla, lecz wybudowanie stacji trafo [...]. Idąc tokiem rozumowania Wojewody należałoby przyjąć, że wywłaszczeniu powinna podlegać większość miasta, gdyż trudno byłoby wskazać miejsca, gdzie kable energetyczne nie biegną pod ziemią lub liniami napowietrznymi. W wyroku z 12 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1039/19 NSA przyznał, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi element częściowy złożonej inwestycji, jednakże pogląd ten nie może być przekładany na każdy stan faktyczny bezrefleksyjnie. W sytuacji, gdy podstawy wywłaszczenia nie stanowił ogólny projekt czy ogólny plan zagospodarowania osiedla, lecz precyzyjne ustalenie rodzaju zabudowania określonej ewidencyjnie działki, nie można mówić o wywłaszczanej nieruchomości jako o nieruchomości służącej zaspokojeniu fragmentu infrastruktury, która nie wymaga uszczegółowienia w pierwotnych zamierzeniach inwestycyjnych, a dopiero w trakcie realizacji zostanie przypisana jakiemuś nieznanemu wcześniej celowi. W akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. precyzyjnie wskazano, że wywłaszczona nieruchomość ma być zabudowana konkretnym obiektem (trafostacją), więc nie można uznać, że ułożenie na nieruchomości w bliżej nieokreślonym czasie kabli energetycznych mieści się w tym właśnie celu wywłaszczenia.
Końcowo Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące zwrotu działek nr [...] (wcześniej nr [...]) i [...] (wcześniej nr [...]) toczyło się przed organami administracji publicznej ponad szesnaście lat (w dniu [...] lipca 2005 r. Skarżący złożył wniosek o zwrot tych działek, natomiast [...] września 2021 r. organ pierwszej wydał piątą z rzędu decyzję odmawiającą zwrotu). W tym czasie Wojewoda czterokrotnie uchylał decyzje Prezydenta odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poddając w wątpliwość ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie do zrealizowania na nich celu wywłaszczenia.
W decyzji z [...] sierpnia 2009 r. organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonych dotychczas dokumentów nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach nr [...] i [...]. W decyzji z [...] września 2011 r. Wojewoda zasugerował Prezydentowi wykonanie operatu szacunkowego w celu ustalenia aktualnej wartości działek, które mogą podlegać zwrotowi i dokonania w związku z tym stosownej waloryzacji kwoty odszkodowania pobranego za nieruchomości przejęte w 1974 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. organ odwoławczy wskazał m.in., że cel nabycia działek nr [...] i [...] został wprost wskazany w treści aktu notarialnego z [...] kwietnia 1974 r., w którym zapisano, że ww. nieruchomość w całości "(...) niezbędna jest do wybudowania stacji trafo [...] (...)". Natomiast uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2019 r. kończy się konkluzją Wojewody o braku realizacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji zasadności zwrotu przedmiotowych działek, co wiąże się z koniecznością sporządzenie operatu szacunkowego, którego przedmiotem będzie wycena prawa własności nieruchomości.
Pomimo wcześniejszego, czterokrotnego uchylenia decyzji Prezydenta Wojewoda ostatecznie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zwrotu działek nr [...] i [...]. Sąd Wojewódzki wskazał, że taka zmiana oceny tego samego stanu faktycznego, przy nieznacznej modyfikacji zakresu gromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, budzi zdumienie i nie może uzyskać aprobaty Sądu. Godzi również w sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do organów władzy publicznej.
Podsumowując Sąd wyjaśnił, że dokonując zestawienia celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. z ustalonym w sprawie stanem faktycznym należy stwierdzić, że na analizowanym gruncie (działki nr [...] i [...]) nie doszło do realizacji tak określonego celu wywłaszczenia, co powinno doprowadzić do wydania decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że wnioskowany do zwrotu teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na terenie tym nie została bowiem wybudowana stacja trafo [...], jak tego wymagał akt notarialny stanowiący podstawę wywłaszczenia. Cel ten został zrealizowany wyłącznie na działce nr [...], co do której wydano decyzję orzekającą o odmowie zwrotu (z [...] marca 2017 r.), której Skarżący nie kwestionował.
Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 136 ust. i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 344, dalej jako "u.g.n.") przez uznanie, iż działanie organu narusza ww przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten błędnie ocenił cel wywłaszczenia nieruchomości położonej w Gdyni przy u [...], oznaczonej w dacie aktu notarialnego jako działki nr [...] i nr [...] to je jako tereny wchodzące w skład terenów przeznaczonych pod osiedle [...] Gdyni, w ramach którego przewidziano obszar pod Centralę Automatyczną, które częścią miał być ww. transformator, podczas gdy zdaniem Sądu z aktu notarialnego dnia [...] kwietnia 1974 r. Repertorium A nr [...] na rok 1974 zawartego w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 18 poz. 94 z 1961 r.) wynika w sposób oczywisty, że wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa Przedsiębiorstwa [...] nieruchomości Pani Z.R. nastąpiło wyłącznie na cel budowy stacji Trafo [...] i cel ten nie został zrealizowany.
art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegające na konieczności wydania przez Wojewodę merytoryczno-reformacyjnej decyzji zwrotowej zgodnej z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając wydanie aktu administracyjnego, który nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego.
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ocenie pozostającej w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym,
na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. sprowadzającą się do ustalenia, że wskazany w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1974 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach nr [...] i [...], co powinno skutkować ich zwrotem.
Wojewoda wniósł o :
1. o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie
2. w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości;
3. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Spór w sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości i czy cel ten został zrealizowany. W ocenie Wojewody celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla [...], w ramach którego przewidziano obszar pod Centralę Automatyczną, której częścią miał być transformator. Sąd pierwszej instancji uznał, że celem wywłaszczenia była wyłącznie budowa stacji trafo i że cel ten nie został zrealizowany.
W ocenie Sądu kasacyjnego, rację miał Sąd Wojewódzki wskazując, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. Prawidłowo również przyjął, że ocena celu wywłaszczenia musi się w pierwszej kolejności opierać na dokumentach na podstawie których dokonano wywłaszczenia. Dokumentem takim był w niniejszej sprawie akt notarialny z [...] kwietnia 1974 r. w którym wprost wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę stacji transformatorowej dla zasilania centrali automatycznej w Gdyni W. zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania terenu dla osiedla [...].
Nie miał zatem racji Wojewoda uznając, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego. Sąd kasacyjny wskazuje, że nawet przywoływane przez Wojewodę w skardze kasacyjnej dokumenty potwierdzają, że nieruchomość przeznaczona była pod budowę stacji transformatorowej w ramach planowanej centrali automatycznej. W żadnym z przywoływanych przez Wojewodę dokumentów nie wskazano, by na działkach objętych aktem notarialnym miało być realizowane osiedle mieszkaniowe. Sąd kasacyjny dostrzega oczywiście, że w niektórych dokumentach (pismo Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej rady Narodowej w Gdyni z [...] października 1972 r., opinii urbanistycznej z 1972 r.) przywoływano plan zagospodarowania osiedla W.. Oznacza to jednak tylko, że w ramach planowanego osiedla mieszkaniowego przewidziano również inwestycje pozazadaniowe to jest centralę automatyczną i zasilającą ją stację trafo. Podmiotem, który nabył nieruchomość od poprzedniczki prawnej Skarżącego był Skarb Państwa Przedsiębiorstwo [...]. Również przywoływana przez Wojewodę umowa z [...] listopada 1972 r. zawarta została pomiędzy poprzedniczką prawną Skarżącego a Dyrekcją Okręgu Poczty i Telekomunikacji w G. i dotyczyła zajęcia wskazanych w niej działek [...] i [...] celem rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową centrali automatycznej. Z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by Przedsiębiorstwo [....] miało realizować całą inwestycję jaką była budowa osiedla mieszkaniowego [...].
W tym zatem zakresie, to jest zakresie dotyczącym ustalenia celu wywłaszczenia zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Wojewoda uznając, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla W. naruszył przepisy postępowania, to jest art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem Starosta (którego decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody) ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa stacji trafo zasilającej centralę automatyczną.
Zarzuty objęty punktem I .1 i 3 petitum skargi kasacyjnej okazały się natomiast zasadne w zakresie wadliwego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że cel wywłaszczenia jakim była stacja trafo nie został zrealizowany.
Organ pierwszej instancji przyznał, że budowa obiektu stacji transformatorowej [...] wraz z okalającym ją chodnikiem, przewidziana była jedynie na obecnej działce nr [...], wobec której zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie (decyzja z [...] marca 2017 r. o odmowie zwrotu). Zwrócił jednak uwagę, że realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy trafostacji nie powinna być utożsamiana jedynie z budową samego obiektu trafostacji bez dodatkowej infrastruktury obejmującej zasilanie jej w energię elektryczną, jak również przesyłającej ją dalej do obiektów docelowych (w tym m.in. do centrali automatycznej). Uznał, że przy realizacji celu publicznego należy zatem uwzględnić nie tylko budowę obiektu trafostacji, ale również dodatkową infrastrukturę, obejmującą m.in. linii energetyczne.
Z ustaleń poczynionych przez Starostę i podzielonych w tym zakresie przez Wojewodę wynika, że na działce [...] oraz [...] znajdują się linie energetyczne wchodzące i wychodzące ze stacji trafo, w tym w kierunku budynku dawnej centrali automatycznej.
Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Starostę, w świetle którego pojęcie realizacji inwestycji w postaci budowy stacji trafo nie może być interpretowane jako wybudowanie wyłącznie budynku takiej stacji. Jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, samo wybudowanie stacji bez podłączenia jej do systemu energetycznego byłoby bezcelowe, co oznacza, że lokalizacja infrastruktury sieci energetycznej na spornych działkach była efektem działania celowego i zaplanowanego, a w konsekwencji, że sposób wykorzystania tych działek jest bezpośrednio i nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem stacji trafo.
Skarżący w skardze do Sądu Wojewódzkiego podnosił, że samo ułożenie na nieruchomości kabli energetycznych w bliżej nakreślonym czasie nie może mieścić się w celu wywłaszczenia rozumianym jako budowa stacji trafo. Pogląd ten podzielony został przez Sąd Wojewódzki.
Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę, że stacja trafo przyjęta została do użytkowania w styczniu 1975 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy protokoły zdawczo odbiorcze (karta 347 -344 akt sprawy). Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że stanowisko, w świetle którego stacja trafo mogłaby funkcjonować bez przewodów doprowadzających do niej energię elektryczną, która następnie po przetworzeniu przesyłana byłaby do odbiorców (w tym przypadku centrali automatycznej) przeczyłoby zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Skoro stacja trafo przyjęta została do użytkowania w styczniu 1975 r., czego następstwem były zmiany w funkcjonowaniu dotychczasowego układu linii energetycznych (demontaż dotychczasowej linii energetycznej niskiego napięcia – pismo E.SA z [...] września 2017 r., karta 1236 akt sprawy) uznać należy, że linie energetyczne doprowadzające prąd do stacji a następnie przekazujące go do odbiorów, w tym do centrali automatycznej, powstały również w tym okresie, a zatem przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanym również przez Starostę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. I OSK 643/12 że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W analizowanej sprawie infrastruktura związana była wprost i nierozerwalnie z realizacją celu wywłaszczenia, to jest z budową stacji trafo.
Wobec akcentowania zarówno w skardze jak i w wyroku Sądu pierwszej instancji faktu, że wywłaszczona nieruchomość miała być zabudowana wyłącznie stacją trafo i nie była przewidziana budowa jakichkolwiek innych budynków, zwrócić należy uwagę, że przywoływane również przez organ pierwszej instancji wymagania techniczne dotyczące budowy urządzeń elektrycznych. Z przywołanych w decyzji Prezydenta wytycznych zawartych w załączniku do Zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 20 kwietnia 1990 r. w sprawie przepisów o budowie urządzeń elektrycznych (M.P. z 1960 r., Nr 38, poz. 190) wynikały wymagania dotyczące otoczenia stacji trafo, w tym m.in. ogrodzenia oraz zaniechania zamieszczania w jej otoczeniu urządzeń, które mogłyby jej zagrażać (karty 1294-1322).
W sprawie nie ma sporu co do tego, że już od lat 70tych w kolejnych opracowaniach dotyczących lokalizacji stacji trafo nie przewidywano na wywłaszczonych działkach żadnej innej zabudowy oprócz tejże stacji. Biorąc pod uwagę przywoływane przez Starostę wytyczne dotyczące budowy urządzeń elektrycznych, jak również brak zaplanowania posadowienia dodatkowych urządzeń w bezpośredniej bliskości stacji nie można podzielić poglądu, że brak zabudowania spornych działek dodatkowymi budynkami świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zwrócić należy również uwagę, że w świetle wytycznych, stacja powinna mieć dojazd zapewniający możliwość transportu instalowanych na niej urządzeń.
Podsumowując uznać należy, że celem wywłaszczenia była stacja trafo. Jej wybudowanie wyłącznie na działce [...] nie oznacza, że na pozostałych dwóch działkach nr [...] i [...] cel ten nie został zrealizowany. O realizacji celu wywłaszczenia świadczy posadowienie na działkach linii energetycznych do i ze stacji trafo, w tym doprowadzających prąd do centrali automatycznej oraz zrealizowanie sposobu zagospodarowania przewidzianego już w planie i projekcie technicznym z grudnia 1971 r. w świetle których na pozostałej części działek nie planowano budynków przewidując na nich jedynie zieleń, stosownie do przepisów technicznych obowiązujących w dacie realizacji stacji.
Zatem pomimo błędnego ustalenia przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia była realizacji osiedla mieszkaniowego uznać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty prawidłowo ustalającego cel wywłaszczenia i fakt jego zrealizowania nie naruszała przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez Wojewodę art. 77 § 1 i 80 k.p.a. pozostawało bowiem bez wpływu na wynik sprawy.
W konsekwencji za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Skoro na spornych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia brak było podstaw do uznania ich za zbędne a co za tym idzie do orzeczenia o ich zwrocie.
Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd Wojewódzki zawierało wszystkie elementy wskazane w cytowanym przepisie. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącego oraz Wojewody. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Skarżącego, w tym co zaistnienia w sprawie przesłanek zwrotu spornej nieruchomości. Okoliczność, że Sąd kasacyjny nie podzielił argumentacji Sądu Wojewódzkiego nie świadczy o naruszeniu przezeń art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. a więc przepis nakazujący sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego organ drugiej instancji naruszył przepisy prawa materialnego bowiem wobec jasno sprecyzowanych zapisów aktu notarialnego poszukiwanie innych dokumentów i próba rozszerzenia ustalonego celu wywłaszczenia była niedopuszczalna.
Wojewoda przywołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a więc przepis, zgodnie z którym sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż stanowiące podstawę jego wznowienia) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uznał, iż Wojewoda naruszył art. 8 k.p.a. z uwagi na fakt że organ ten uprzednio kilkakrotnie uchylał decyzje Starosty wskazując m.in. że cel nabycia działek został wprost wskazany w akcie notarialnym a w uzasadnieniu decyzji z 18 grudnia 2019 r. wskazał na brak realizacji celu wywłaszczenia a w konsekwencji konieczność zwrotu działek co wiąże się z obowiązkiem sporządzenia operatu szacunkowego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że w ocenie organu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie doszło do naruszeni art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. Jak już wskazano, w ocenie Sądu kasacyjnego to ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę i ocena prawna dokonana przez ten organ były prawidłowe. Jednak z uwagi na fakt, że decyzja Wojewody utrzymywała w mocy prawidłową decyzję Starosty, uchybienia, których dopuścił się Wojewoda uznać należało za mniemające wpływu na wynik sprawy.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest odpowiednio wyjaśniona rozpoznał skargę oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.