I OSK 1441/08

I OSK 1441/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Tadeusz Geremek
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 352/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-07-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Tadeusz Geremek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 352/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy Miasto S. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r., po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Szczecin na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy Miasto Szczecin, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Miasto Szczecin kwotę 2640 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Starosta Goleniowski decyzją z [...] listopada 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwaną dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Szczecin orzekł, co następuje:
1. Wywłaszczyć nieruchomość R. J., M. D. i D. D., poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w S. w obrębie [...] D., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 4 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 631 m2, stanowiące własność R. J. w udziale do 1/2 części, M. D. w udziale do 1/4 części i D. D. w udziale do 1/4 części, dla której Sąd Rejonowy w Szczecinie prowadzi księgę wieczystą KW [...].
2. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Miasta Szczecin.
3. Nieruchomość zostaje wywłaszczona z przeznaczeniem na przebudowę ulicy C. w S., w ramach budowy ulic [...].
4. Przejście własności opisanej w pkt 1 nieruchomości na Gminę Miasta Szczecin nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
5. Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
6. Ustala się na rzecz R. J., M. D. i D. D. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 80 340 zł.
7. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, z którą niniejsza decyzja będzie ostateczna.
8. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta Szczecin.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że opisana powyżej nieruchomość gruntowa położona w S. w obrębie [...] D., stanowiąca własność R. J., M. D. i D. D., jest przeznaczona na przebudowę ulicy C. w S., w ramach budowy ulic [...]. Składające się na nią działki nr [...] i [...] zostały bowiem wydzielone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin jako części pasa drogowego, a następnie decyzją tego samego organu administracji ustalono m.in. na nich lokalizację celu publicznego, polegającego na przebudowie ulicy C. w S., w ramach budowy ulic [...].
W ocenie organu pierwszej instancji orzeczenie o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości było uzasadnione, albowiem do realizacji wskazanego celu niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości od R. J., M. D. i D. D. Prezydent Miasta Szczecin przeprowadził rokowania z jej właścicielami, jednakże nie doprowadziły one do zawarcia umowy sprzedaży. Następnie w dniu 21 listopada 2005 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na wezwanie Prezydenta Miasta Szczecin w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n. właściciele nie przystąpili do umowy zbycia nieruchomości. Zamierzony cel (tj. przebudowa ulicy C.) jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. Ponadto organ nadmienił, że nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi i nie ma na niej żadnych zabudowań.
W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustalono według jej wartości rynkowej na dzień wydania decyzji, w oparciu o wycenę oraz aneks do operatu szacunkowego, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego – J. D. Stwierdził, że wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, a określona przez rzeczoznawcę wartość odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości.
Opisując procedurę ustalania wartości nieruchomości, organ wskazał, że w dniu 7 maja 2007 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której strony postępowania zostały zapoznane z dokumentacją oraz operatem szacunkowym. Przedstawiciel Prezydenta Miasta Szczecin nie wniósł uwag do operatu szacunkowego. Natomiast D. D. oświadczyła, że cena za 1 m² określona w operacie szacunkowym nie jest adekwatna do rzeczywistej wartości nieruchomości i wniosła o to, by organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii związanych ze sposobem wyceny nieruchomości i przyjętych do porównania transakcji. Rzeczoznawca majątkowy J. D. w dniu 29 czerwca 2007 r. udzielił wyjaśnień i podtrzymał swoją wycenę z dnia 7 grudnia 2006 r. jako propozycję ceny na datę wyceny.
Organ pierwszej instancji podał również, iż dodatkowo strony prowadziły rozmowy na temat przyznania nieruchomości zamiennej. Jednakże w dniu 11 czerwca 2007 r. wpłynęło pismo z Urzędu Miasta Szczecin informujące, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym ze względu na brak działek do zaoferowania.
W końcowej części uzasadnienia organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 10 K.p.a., pismem z dnia 24 października 2007 r., strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów.
W odwołaniu z dnia 29 listopada 2007 r. od powyższej decyzji D. D., M. D. i R. J. zgłosili zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto zarzucili, że Gmina nie zaoferowała im za wywłaszczony terenu zamiennego, oraz że nie poinformowano ich, czy będzie możliwe dalsze prowadzenie działalności gospodarczej na terenie, który częściowo podlega wywłaszczeniu.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punkcie szóstym i ustalił na rzecz D. D., M. D. oraz R. J. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 264 050 zł (pkt 1) oraz orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie (pkt 2).
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...], zatwierdził projekt podziału działek nr [...] oraz [...], położonych w S. przy uI. C. w obrębie ewidencji gruntów nr [...] S.-D. Działki te uległy podziałowi na działki nr [...] o powierzchni 4 m2, nr [...] o powierzchni 23 m2, nr [...] o powierzchni 432 m2 oraz nr [...] o powierzchni 631 m2. Działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone jako części pasa drogowego projektowanej ulicy [...]. Działki nr [...] i nr [...] powstały na skutek wydzielenia działek nr [...] i nr [...]. Następnie, w dniu [...] lutego 2005 r. Prezydent Miasta Szczecin wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znak: [...], którą ustalono Miastu Gminie Szczecin lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie ulicy C. w S. w ramach przebudowy ulic [...] (na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...]).
Przywołując treść art. 112 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 1, art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n., regulujących instytucję wywłaszczenia nieruchomości oraz działań, jakie muszą poprzedzać wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, organ drugiej instancji wskazał, że rokowania przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Szczecin ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Wobec tego, w dniu 2 października 2006 r. po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n., Starosta Goleniowski wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z tym, że stosownie do postanowień art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczanej odpowiadającym wartości tych praw, a wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, wartość rynkowa nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 7 grudnia 2006 r. na kwotę 53 600 zł. W dniu 7 maja 2007 r. Starosta Goleniowski przeprowadził w przedmiotowej sprawie rozprawę administracyjną, w toku której D. D. wniosła zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego oraz podniosła, że jako współwłaściciele wnosili o przyznanie nieruchomości zamiennej a nie odszkodowania. Ponadto w dniu 16 maja 2007 r. R. J. podniósł, że operat szacunkowy nie uwzględnia nakładów poczynionych przez współwłaścicieli na nieruchomości. Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał wycenę z dnia 7 grudnia 2006 r. jako propozycję ceny na datę wyceny oraz w dniu 10 października 2007 r. sporządził aneks do powyższej wyceny, uwzględniający nakłady poniesione przez współwłaścicieli na nieruchomości.
Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił, że jakkolwiek operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, to jednak ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego nie wiążą organu, który jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ponadto stosownie do postanowień art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu – wyłącznie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Wobec tego operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 grudnia 2006 r. mógł być wykorzystany przez organ pierwszej instancji, który wydał decyzję w dniu [...] listopada 2007 r., natomiast nie mógł być wykorzystany przez organ drugiej instancji bez uzyskania potwierdzenia jego aktualności. Organ odwoławczy za konieczne uznał zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość wywłaszczanej nieruchomości.
Działający na zlecenie organu drugiej instancji rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 264 050 zł, w tym wartości: gruntu – 234 950 zł, polbruku – 16 820 zł, ogrodzenia – 8360 zł, nasadzeń – 3920 zł.
Odnosząc się do zarzutu niezaoferowania przez Gminę terenu zamiennego za wywłaszczony, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strony prowadziły rozmowy w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej, jednakże z uwagi na brak działek do zaoferowania zakończyły się one negatywnie (pismo Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Szczecin z dnia 11 czerwca 2007 r.).
Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że podnoszona w odwołaniu okoliczność braku wskazania, czy możliwe będzie prowadzenie działalności gospodarczej na terenie, który częściowo podlega wywłaszczeniu, pozostaje zarówno poza zakresem rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i uwzględnienia w operacie szacunkowym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta Szczecin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 136 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 84 poprzez przeprowadzenie go w formie zlecenia;
2) art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez brak stosownych zawiadomień o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i w konsekwencji pozbawienie strony prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;
3) art. 80 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. poprzez uznanie wartości nieruchomości za udowodnioną, pomimo braku ustalenia stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie;
4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji, w szczególności wskazania przyczyny odstąpienia od aktualizacji operatu szacunkowego w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji;
5) art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w ramach prowadzonego postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Zachodniopomorski przeprowadził dowód z opinii biegłego naruszając regulację art. 79 § 1 K.p.a., gdyż nie zawiadomił Gminy Miasta Szczecin o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii, w następstwie czego uniemożliwił skuteczne wniesienie zastrzeżeń i uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Strona nie mogła bowiem podnieść szeregu zastrzeżeń i zarzutów dotyczących opinii biegłego, a w szczególności Gmina Miasto Szczecin nie miała możliwości uzyskania od biegłego rzeczoznawcy wyjaśnień odnośnie przyjętego do wydanej opinii okresu czasu. Skarżąca podkreśliła, że z uzyskiwanych w toku postępowania informacji wynikało, że organ nie zamierza przeprowadzać nowego dowodu z opinii biegłego, a wystąpić jedynie o aktualizację wykonanego w ramach postępowania przed pierwszą instancją operatu szacunkowego (pismo z dnia 4 stycznia 2008 r. Nr [...]), co w zakresie ewentualnego wpływu na postępowanie pozostaje drastycznie różne od przeprowadzania nowego dowodu z opinii biegłego i co pozostawałoby w zgodzie z kompetencją przysługującą organowi drugiej instancji zgodnie z treścią art. 136 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i wskazał, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydając decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nie mógł wykorzystać operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego J. D. w dniu 7 grudnia 2006 r. Stąd, w myśl regulacji przyjętej w art. 156 ust. 4 ustawy, pismem z dnia 27 grudnia 2007 r., Nr [...], organ drugiej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez niego operatu, jednocześnie prosząc o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących przedmiotowego operatu. Następnie, z uwagi na zbliżający się upływ terminu odwołania, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozparzenia sprawy, a jako przyczynę podano konieczność uzyskania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W dniu 21 stycznia 2008 r. rzeczoznawca majątkowy J. D. przedłożył wyjaśnienia i stwierdził, że wycena sporządzona w dniu 7 grudnia 2006 r. straciła ważność, a odwołanie właścicieli gruntu jest w dużej mierze zasadne. Ponadto wskazał na potrzebę wykonania nowej wyceny oraz wyjaśnił, że w nowej wycenie trzeba przyjąć do analizy porównawczej ceny transakcyjne dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę, o funkcjach usługowych, z ostatnich 2 lat, a te będą zdecydowanie wyższe od cen przyjętych w wycenie z dnia 7 grudnia 2006 r., oraz podkreślił, że w stosunku do wyceny z 2006 r. wynik będzie prawdopodobnie wyższy o ok. 100%. W ocenie Wojewody, powyższe przesądzało o konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 15 lutego 2008 r., działając w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomiono strony, że zostały zebrane dowody i materiały postępowania niezbędne do wydania decyzji. Strony zostały również poinformowane o prawie do przeglądania akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie to doręczono stronie skarżącej w dniu 20 lutego 2008 r., a zatem termin na zapoznanie z materiałami postępowania upłynął w dniu 27 lutego 2008 r. Strona nie skorzystała ze swojego prawa w tym terminie. W dniu 3 marca 2008 r. w siedzibie organu drugiej instancji zgłosił się przedstawiciel strony skarżącej i wniósł o wydanie kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. Nie wyraził jednocześnie woli zapoznania się z całością zgromadzonej dokumentacji ani też nie wniósł o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu zgłoszenia ewentualnych uwag. Zatem w świetle zawiadomienia stron na podstawie art. 10 K.p.a., niezawiadomienie w trybie art. 79 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż treść operatu była skarżącej znana, a więc miała ona możliwość ustosunkowania się do tego dowodu, mogła również za pośrednictwem organu drugiej instancji żądać wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ drugiej instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sprawie przeprowadzenie nowego dowodu z opinii biegłego w toku postępowania odwoławczego należy zatem uznać za naruszenie wskazanej zasady. Dowód ten posiadał bowiem zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenie tego stanu "na nowo" dopiero w drugiej instancji uniemożliwiło stronie skarżącej podjęcie obrony jej praw w pierwszej instancji i stanowiło naruszenie art. 136 K.p.a.
Nie można bowiem pominąć, że strona została w pewnym zakresie pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co ocenić trzeba jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż strona, która nie dysponowała wiedzą o powołaniu nowego biegłego i sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego, nie mogła zgłosić do niego uwag i zastrzeżeń, które podniosła w skardze, zaś rzeczoznawca majątkowy, nie mógł odnieść się do podnoszonych zarzutów. Uchybienia tego nie konwaliduje dokonanie przez organ odwoławczy, w trybie art. 10 K.p.a., zawiadomienia z dnia 15 lutego 2008 r. o możliwości przeglądania akt oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów postępowania. Zwłaszcza, że w zawiadomieniu organ nie zawarł żadnej wzmianki o dopuszczeniu nowego dowodu w sprawie, a na podstawie informacji udzielanych przez organ odwoławczy w toku postępowania strona skarżąca mogła wnioskować, że nie zamierza on przeprowadzać nowego dowodu z opinii biegłego, lecz jedynie wystąpić o aktualizację wykonanego w ramach postępowania przed pierwszą instancją operatu szacunkowego (pismo z dnia 4 stycznia 2008 r. Nr [...]).
Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu odwoławczego, że treść operatu była stronie znana. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie odręcznie sporządzona notatka o otrzymaniu w dniu 3 marca 2008 r. kserokopii operatu szacunkowego z lutego 2008 r. przez J. C., Głównego Specjalistę Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Szczecin. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego umocowanie J. C. do występowania w rozpoznawanej sprawie w imieniu Gminy Miasta Szczecin. Natomiast wydanie kserokopii opinii oraz zaskarżonej decyzji nastąpiło w tym samym dniu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że w przypadku orzekania o wywłaszczeniu przez organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", obligatoryjna jest rozprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania. Celem tej rozprawy jest przede wszystkim zagwarantowanie stronom, tj. podmiotowi wywłaszczanemu, jak i podmiotowi, który będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, rzeczywistego czynnego udziału w procesie wyceny nieruchomości. Ustalenie przez organ odwoławczy odszkodowania w wysokości znacznie odbiegającej od ustalonego przez organ pierwszej instancji i w oparciu o nowy, nieznany stronom operat szacunkowy i bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie może być zatem uznane za działanie zgodne z prawem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, kolejnym uchybieniem, było naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy ograniczył się do wypełnienia tylko pierwszej części dyspozycji powołanego przepisu, nie wyjaśniając jednoznacznie, dlaczego pominął dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 7 grudnia 2006 r. i do ustalenia wysokości odszkodowania przyjął wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanej, zaproponowaną w operacie z dnia 12 lutego 2008 r. Nie przedstawił również oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez M. U., wskazując tylko na podaną przez nią w opinii wartość rynkową wycenianej nieruchomości oraz jej poszczególnych składników. Tymczasem, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. – jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Ocena ta powinna zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty.
W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że rozpatrywanie zarzutów co do merytorycznej poprawności operatu szacunkowego sporządzonego dnia 12 lutego 2008 r. byłoby przedwczesne. Natomiast procesowa forma powołania rzeczoznawcy majątkowego, której zgodność z prawem zakwestionowano w skardze, jest kwestią drugorzędną w obliczu wyżej wymienionych uchybień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż należy rozróżnić w omawianej kwestii dwie sytuacje. Co do zasady, organ nie ma obowiązku wydania postanowienia dowodowego co do przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, skoro dowód ten jest obligatoryjnym elementem procedury odszkodowawczej, a to wynika jednoznacznie z art. 130 ust. 2 u.g.n. Inna jednak sytuacja zachodzi, w przypadku gdy istnieje konieczność (np. z powodu utraty aktualności dotychczasowego operatu) przeprowadzenia dowodu nowej opinii tego samego lub innego rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązek wydania postanowienia można wówczas wywieść z treści art. 77 § 2 K.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu tym powinien zaś przynajmniej oznaczyć fakty podlegające stwierdzeniu i środek dowodowy oraz pracownika organu, który przeprowadzi dowód, a ponadto, jeżeli jest to konieczne, termin i miejsce przeprowadzenia dowodu. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami, i na postanowienie to nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Może ono natomiast być kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu. Jeśli zatem organ dopuści dowód z nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego z jednoczesnym poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a nie wyda postanowienia dowodowego, to nie będzie to miało ujemnego wpływu na wynik sprawy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie strona skarżąca wniosła o uchylenie tylko pkt 1 zaskarżonej decyzji, jednakże wniosek ten nie był dla Sądu wiążący nie tylko z powodu treści art. 134 § 1 P.p.s.a., ale także nie mógł być wiążący z uwagi na określenie w art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. części składowych decyzji wywłaszczeniowej oraz treść art. 129 ust. 5 u.g.n.
Przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale przede wszystkim obligują do przestrzegania zasad wynikających z art. 10 i art. 15 K.p.a. Ponadto pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o jej niewykonalności oraz na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy orzekł o kosztach postępowania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. D. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy uchyleniu winna podlegać w całości również decyzja organu pierwszej instancji, gdyż w chwili obecnej brak jest podstaw do istnienia w obrocie prawnym decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] listopada 2007 r. [...] z uwagi na prawny brak możliwości wykorzystania operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organu administracji pierwszej i drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok, pomimo prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa w swym rozstrzygnięciu jest nieprawidłowy.
Skoro bowiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ustalił, iż operat szacunkowy z dnia 12 lutego 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. w toku postępowania odwoławczego nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z uwagi na uchybienia proceduralne, których dopuścił się organ drugiej instancji, a operat szacunkowy z dnia 7 grudnia 2006 r. wraz z aneksem z 10 października 2007 r. sporządzony na etapie postępowania przed organem I instancji nie mógł być wykorzystany dla określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości w postępowaniu odwoławczym z uwagi na treść przepisu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i nie może być wykorzystany w chwili obecnej, to samo uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie [...] jest nieprawidłowe, bez jednoczesnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł potrzebę sporządzenia nowego operatu szacunkowego celem ustalenia aktualnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, podnosząc dodatkowo, iż naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów art. 15 K.p.a. oraz przepisów art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. powinni skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który winien w zasadzie postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzić "od nowa". W ocenie skarżącej, na konieczność, a w zasadzie na skutek wydania zaskarżonego wyroku i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy wskazują także wskazania, które winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie skarżącej, biorąc po uwagę, że operat szacunkowy sporządzony na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie może być wykorzystany aktualnie dla potrzeb określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w zasadzie czyni koniecznym przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie od nowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie winien w przedmiotowej sprawie nie tylko uchylić zaskarżoną decyzję, lecz także decyzję organu administracji pierwszej instancji, co w praktyce skutkować winno przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Gmina Miast Szczecin w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd drugiej instancji poza przypadkami nieważności postępowania, wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Podstawy kasacyjne powinny być przez autora skargi kasacyjnej prawidłowo sformułowane. Jest on obowiązany do powołania konkretnych przepisów prawa, którym, jego zdaniem, miał uchybić Sąd pierwszej instancji, wskazania, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Dokładne określenie i uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów ma decydujące znaczenie dla możliwości badania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, tak jak może i powinien to uczynić wojewódzki sąd administracyjny. Nie może on bowiem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem – tak jak w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: pkt 1 naruszeniu prawa materialnego oraz pkt 2 naruszeniu przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego. Jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji, podczas, gdy zdaniem kasatora uchyleniu winna podlegać również decyzja organu pierwszej instancji albowiem operat szacunkowy wyceny nieruchomości na jakim decyzja ta została oparta nie może być wykorzystany dla określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 263, poz. 2603 ze zm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nie formułuje ona dla sądu obowiązku uchylenia również innych poza zaskarżonym aktem, aktów administracyjnych. Możliwość taką przewiduje jedynie przepis art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie orzeczniczych instrumentów od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Zatem ustalenie przez sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania tego przepisu.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. nie został postawiony.
Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że uzasadnienie skarżonego wyroku jest prawidłowe (zdanie pierwsze ostatni akapit str. 2), zawiera wskazanie co do dalszego postępowania (trzeci akapit na stronie 2 skargi). Jednakże w konsekwencji kasator nie wyjaśnia w czym upatruje naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu określającego wymogi jakimi winno odpowiadać uzasadnienie wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.