I OSK 144/22

I OSK 144/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1063/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 19 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1063/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 31 maja 2021 r. nr BORiN.54.6.2021.3 w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: organ) z 31 maja 2021 r., nr BORiN.54.6.2021.3, w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej, wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1063/21, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej "Organ") z 31 maja 2021 r. (dalej "Decyzja GIORIN") w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej (sygn. akt: BORiN 54.6.2021.3 D.O. 015 EW) oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie (dalej "WIORIN") z 31 marca 2021 r. (dalej "Decyzja WIORIN") w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej (sygn. akt: WOR.7125.9.3.2019) i przez to zaakceptowanie rażącego naruszenia prawa przez WIORIN oraz Organ m. in. art. 107 § 1 kpa, art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa i art. art. 75 ust. 1 pkt 1 Ustawy o środkach ochrony roślin (dalej "Ustawa") w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, które polegało na oddaleniu skargi do WSA z 2 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji GIORIN oraz Decyzji WIORIN, ewentualnie uchylenie w całości nie tylko Decyzji GIORIN, ale także Decyzji WIORIN i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WIORIN, co w konsekwencji doprowadziło do:
1. błędnego utrzymania w mocy Decyzji WIORIN i Decyzji GIORIN;
2. nałożenia na Skarżącego opłaty sankcyjnej z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sytuacji, kiedy zarówno z preambuły jak i z sentencji wydanych w sprawie Decyzji WIORIN, następnie GIORIN nie wynika w sposób jednoznaczny, przede wszystkim za jaki dokładnie czyn, popełniony w jaki sposób, w jakiej ilości i w jakim okresie została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna. Nadto nałożenie opłaty sankcyjnej na Skarżącego w sytuacji, gdy nie był on podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez WIORIN reklamę środka ochrony roślin D.O. 015 EW (dalej "D.O."), ani jej inicjatorem, ani podmiotem odpowiedzialnym za skutki jej prowadzenia przez M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "M.") we własnym imieniu i na własne ryzyko.
3. orzeczenia szeregu błędnych wytycznych co do dalszego postępowania oraz nierozstrzygnięcia wielu zasadniczych dla poprawnego prowadzenia postępowania kwestii spornych, co zostało podniesione w zarzutach formalnych wobec Wyroku.
II. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie faktów, że WIORIN oraz Organ ustaliły przeciętny koszt reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy oraz ustaliły ilość emisji zakwestionowanej reklamy, które to fakty nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy, ponieważ w aktach sprawy nie zostały zgromadzone:
1. cenniki (a więc mające powszechne zastosowanie taryfikatory usług stacji telewizyjnych), tylko zostały zgromadzone subiektywne i od początku kwestionowane przez Skarżącego wyceny konkretnej, zakwestionowanej reklamy;
2. dowody dokonania emisji zakwestionowanej reklamy, jakimi wyłącznie mogą być faktury wystawione przez stacje telewizyjne i dowody ich zapłaty przez M., ponieważ Skarżący w całości kwestionował wyceny konkretnej, zakwestionowanej przez organy reklamy i wnosił o zgromadzenie tychże faktur (do których sam nie ma dostępu) w celu porównania ich z rzekomymi wycenami stacji telewizyjnych.
III. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie faktów, że:
1. skarżący nie wskazywał, jakie czynności organy powinny przeprowadzić w celu ustalenia poprawnego stanu faktycznego, kiedy czynił to wielokrotnie od momentu umożliwiania mu zapoznania się z aktami przed wydaniem Decyzji WIORIN, przede wszystkim wnosił o zgromadzenie faktur wystawionych przez stacje telewizyjne na rzecz M. i dowodów ich zapłaty;
2. skarżący "wielokrotnie i konsekwentnie" zarzucał bezprawność "sankcji karnej", co jest zupełną nieprawdą, którą można łatwo ustalić w oparciu o skargę do WSA i protokół rozprawy przed Sądem I instancji;
które to fakty nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy;
IV. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli Decyzji WIORIN oraz Decyzji GIORIN, skutkujące:
1) zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez WIORIN niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez WIORIN, następnie popartego przez GIORIN przepisów art. 6, 7, 7a, 8, 9, 15, 77 § l, 79, 80, 81, 81a, 84 § 1, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) zaakceptowanie nieprzeprowadzenia przez GIORIN samodzielnej, pełnej kontroli Decyzji WIORIN, a więc zaakceptowanie nierozpatrzenia w całości, w sposób niezależny od ustaleń WIORIN, po raz drugi zaistniałego sporu, w szczególności niewyjaśnienie relacji prawnych pomiędzy Spółką, a M., nieustalenie przeciętnego kosztu podobnej do zakwestionowanej reklamy D.O., niewyjaśnienie rzeczywistych kosztów zakwestionowanej reklamy D.O. uiszczonych przez M., a zatem niezweryfikowanie wycen reklam przedstawionych przez biura reklam stacji telewizyjnych, jaki niewyjaśnienie ilości emisji zakwestionowanej reklamy i nieprzeliczenie po raz drugi opłaty sankcyjnej, tylko poprzestaniu na generalnym zaakceptowaniu, zwykłym, prostym zaaprobowaniu działań WIORIN i GIORIN;
b) niewyjaśnienie, w jaki sposób i czy w ogóle Organ weryfikował ilość wyemitowanych przez stacje telewizyjne reklam oraz cenę za wyemitowanie zakwestionowanych reklam, jeżeli Organ:
i) nie zgromadził żadnej wiarygodnej i obiektywnej dokumentacji potwierdzającej faktyczne wyemitowanie zakwestionowanej reklamy, w szczególności nie zgromadził faktur wystawionych przez stacje emitujące reklamy oraz dowodów ich zapłaty przez M.,
ii) zupełnie pominął informację otrzymaną z P. z 29 czerwca 2020 r., z której wynika, że w przypadku nieosiągnięcia w ramach kampanii G.D. założonego poziomu GRP "za emisję spotu pobierana jest jedynie wskazana opłata techniczna", a zatem przygotowane samodzielnie przez P. wyceny (które zostały przygotowane bez podstawy prawnej, albowiem biuro reklamy nie jest biegłym sądowym, i których poprawność od początku kwestionuje Skarżący) są potencjalnie nieprawdziwe, niezgodne z rzeczywistością;
iii) warunki rabatowania ustalił na podstawie dokumentów uzyskanych z Internetu, w tym z niesprawdzonych w ogóle artykułów prasowych publikowanych na portalu [...];
iv) nie uzyskał wyrażonego w sposób jednoznaczny potwierdzenia faktycznego wyemitowania zakwestionowanych reklam D.O. od reklamobiorcy (stacji telewizyjnych), jak i reklamodawcy (M.), tylko poprzestał na zestawieniach planowanych emisji, tzn. media planów, bez potwierdzenia tych emisji przede wszystkim na podstawie wystawionych przez reklamobiorców i opłaconych przez M. faktur,
v) nie uzyskał wiarygodnej, niezależnej i rzetelnej wyceny reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D.O., tylko poprzestał na wycenach emisji przygotowanych przez pośredników reklamobiorców (biura reklamy) bez potwierdzenia tych cen na podstawie wystawionych przez reklamobiorców faktur. Akta sprawy nie zawierają przede wszystkim cenników emisji (które powinien dopasować biegły, żeby ustalić przeciętny koszt podobnej do zakwestionowanej reklamy D.O.), ale wyceny zakwestionowanej reklamy, a nie reklamy podobnej, przygotowane przez pośredników stacji (biura reklam), które Skarżący od początku w całości kwestionuje,
vi) nie wykazał w żaden sposób, że podmioty przekazujące wyceny zakwestionowanych reklam D.O., które oprócz T. S.A. nie posiadają własnych kanałów i są zasadniczo tylko pośrednikami pomiędzy klientem, a stacją telewizyjną, w ogóle posiadały wiedzę na temat tych cen i faktycznie fakturowały M. za emisje zakwestionowanych reklam;
c) niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości ze specjalnością: ekonomia, marketing i reklama na okoliczność:
- ustalenia przeciętnych (rzeczywistych, realnych) kosztów emisji reklamy podobnej do tej, za którą Organ podtrzymał Decyzję WIORIN o nałożeniu opłaty sankcyjnej;
- poprawnego dopasowania przeciętnych (rzeczywistych, realnych) kosztów emisji reklamy do faktycznie wyemitowanych reklam oraz ponownego, poprawnego wyliczenia opłaty sankcyjnej, jeżeli opłata sankcyjna w ogóle miałaby zostać nałożona na Spółkę;
2) rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, w tym nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu Wyroku do zarzutów Skarżącego przedstawionych w skardze z 2 lipca 2021 r. odnoszących się do:
a) braku ustalenia, na czym miało polegać wielokrotnie zarzucane Skarżącemu "wprowadzenie w błąd potencjalnych odbiorców", w szczególności, że reklamowane środki ochrony roślin były przeznaczone (możliwe do zakupienia) wyłącznie dla profesjonalistów i zawierały ostrzeżenie o treści "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu", a zatem ta obowiązkowa informacja wprost wyrażona w art. 66 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (dalej "Rozporządzenie 1107/2009") powinna w pełni zabezpieczać przed wprowadzeniem w błąd potencjalnych kupców D.O., tj. wyłącznie profesjonalistów;
b) braku określenia jaki jest, ustalony w sposób poprawny, rzetelny, niezależny i oddający rzeczywistość, a nie tylko przypuszczenia, założenia WIORIN i G10R1M, przeciętny koszt emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D.O., tj:
i) jakie były rzeczywiste koszty zakwestionowanej reklamy D.O., uiszczone stacjom telewizyjnym lub biurom reklam przez M., co jest niezbędne do poprawnego dopasowania tych kosztów do konkretnych, rzekomo wyemitowanych reklam D.O.,
ii) z jakiego powodu występują drastyczne różnice z cenach emisji w ramach tych samych stacji telewizyjnych,
iii) na podstawie jakich dokumentów, w oparciu o jakie wiarygodne i rzetelne informacje, zostały ustalone przez WIORIN rabaty na zakwestionowane reklamy D.O., w szczególności w jakiej rzeczywistej wysokości reklamobiorcy udzielili M. rabatów na emisję zakwestionowanej reklamy D.O.,
c) braku ustalenia, na podstawie których, precyzyjnie wymienionych przez WIORIN i GIORIN dokumentów, których pozycji z której tabelki, zostały ustalone:
i. konkretne, wprost wymienione zakwestionowane reklamy D.O., za które Spółka została ukarana,
ii. koszty emisji konkretnie, wprost wymienionych zakwestionowanych reklam D.O., za które Spółka została ukarana.
Decyzja GIORIN, tak samo jak Decyzja WIORIN, nie wyjaśnia, za które konkretnie emisje została nałożona opłata sankcyjna i czy emisje te zostały opłacone przez M. i w jakiej wysokości;
d) niesprawdzenia poprawności danych i obliczeń opłaty sankcyjnej przedstawionych w Decyzji WIORIN i GIORIN i zaakceptowanie zawyżonej opłaty, natomiast to jest tylko przypuszczenie, ponieważ Organ w ogóle nie zajął się kwestią poprawności danych składowych wymierzonej opłaty sankcyjnej oraz obliczeń, nie wykonał żadnych działań w tym zakresie;
e) odmowy zastosowania zasady przyjaznej interpretacji relacji pomiędzy art. 66 ust. 1, a art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009, wskutek której Organ powinien odmówić nałożenia na Spółkę opłaty sankcyjnej za niedodanie do reklamy D.O. treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie".
Wynikiem czego, zdaniem skarżącego, poprzez wydanie Wyroku doszło m.in. do:
1. zaakceptowania odmowy ustalenia w sposób niezależny (nie przez WIORIN, czy GIORIN) przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji zakwestionowanej reklamy śor skarżącego;
2. zaakceptowania odmowy ustalenia rzeczywistych wysokości rabatów udzielonych przez podmioty emitujące zakwestionowane reklamy D.O.;
3. zaakceptowania odmowy ustalenia rzeczywistych kosztów zakwestionowanej reklamy D.O., które zostały poniesione przez M., co miałoby bezpośrednie przełożenie na ustalenie rzeczywistej emisji zakwestionowanej reklamy D.O.;
4. zaakceptowania odmowy ustalenia rzeczywistych relacji prawnych pomiędzy M., a skarżącym;
5. zaakceptowania odmowy dopasowania w sposób poprawny poszczególnych przeciętnych kosztów emisji do faktycznie wyemitowanych reklam (skarżący nie rozumie metodologii przyjętej przez organ, następnie popartej przez WSA i metodologia ta nigdy nie została wyjaśniona) i odmowy ponownego przeliczenia opłaty sankcyjnej, jeżeli opłata ta miałaby jednak zostać nałożona na skarżącego;
6. zaakceptowania całkowitego pominięcia faktu, że zakwestionowane reklamy dotyczyły śor przeznaczonych wyłącznie dla "profesjonalistów", a nie zwykłych konsumentów, a zatem odbiorcy zakwestionowanych reklam - którzy muszą spełniać szereg wymogów, by móc je w ogóle kupić, przede wszystkim zdać państwowy egzamin ze śor - stanowią osoby z obowiązkowym wykształceniem m. in. w bezpiecznym stosowaniu śor, które wiedzą nie tylko o obowiązku czytania etykiet śor przed każdym ich zastosowaniem, ale także widzą o "zagrożeniach związanych ze stosowaniem śor i przymusem postępowania zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykietach", dlatego reklamy nie mogą wprowadzać ich w błąd i reklamy były wyłącznie do nich skierowane, co powinno być wzięte pod uwagę przy nakładaniu opłaty sankcyjnej.
7. zaakceptowania uznania, że Skarżący powinien być obciążony opłatą sankcyjną za prowadzenie przez M. reklamy D.O., a to było m.in. wynikiem nieprawidłowego przyjęcia, iż:
a) organ nie musi ustalać wartości zakwestionowanej reklamy, którą w rzeczywistości uiścił M., chociaż zgromadzona wycena być może właśnie taką wartością jest, co stanowi rażącą i bezpośrednią sprzeczność toku rozumowania Sądu I instancji;
b) zakwestionowana reklama D.O. nigdy nie zwracała uwagi na zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie, kiedy reklama ta zwracała uwagę na te elementy m. in. poprzez sformułowanie "ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu",
c) skarżący przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za treść zakwestionowanej reklamy D.O., w tym przejął od M. odpowiedzialność za emisję tej reklamy. Skarżący w całości kwestionuje, że pracownik B.B. był upoważniony do składania w imieniu Skarżącego jakichkolwiek oświadczeń woli lub wiedzy dotyczących odpowiedzialności Spółki za zakwestionowaną reklamę D.O., w tym przejęcia tej odpowiedzialności od M., co jasno wynika z treści udzielonego mu upoważnienia,
d) Spółka była inicjatorem reklamy D.O.,
e) Spółka była podmiotem wprowadzającym D.O. do obrotu w Polsce,
f) reklamobiorcy, a więc nadawcy zakwestionowanych reklam D.O., jak i ich biura reklam mogli w ogóle posiadać i posiadali wiedzę na temat relacji prawnych na linii [...], w szczególności, że Spółka nie organizowała kampanii reklamowej D.O., tylko ustanowiła budżet takiej kampanii, który miał stanowić ramy, podstawę samodzielnych działań przez M.,
g) zakwestionowane reklamy D.O. były emitowane na kanałach telewizji trzech nadawców, kiedy: P. sp. z o.o. sp.k. nie dysponuje żadnymi kanałami telewizyjnymi tylko jest pośrednikiem stacji telewizyjnych, T. sp. z o.o. nie dysponuje żadnymi kanałami telewizyjnymi tylko jest pośrednikiem stacji telewizyjnych,
h) M. reprezentował Spółkę w relacjach z nadawcami zakwestionowanych reklam, czyli że M. zaciągał na rzecz Spółki zobowiązania, jak także że Spółka ponosi administracyjną odpowiedzialność za działania M. na bazie ustawy o środkach ochrony roślin
i) skarżący nie kwestionował wyliczeń WIORIN dotyczących ilości rzekomo wyemitowanych reklam D.O.. W rzeczywistości Skarżący od początku kwestionował wszystkie okoliczności, co zostało wprost wyartykułowane na str. 2 pisma Skarżącego z 19 marca 2021 r., które jest w aktach sprawy;
j) w Decyzji WIORIN zostały poprawnie wyliczone "koszty inwestycyjne" reklamy D.O., co nie mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o wyceny przygotowane przez pośredników reklamobiorców i swoje wewnętrzne ustalenia WIORIN pozyskane na podstawie ogólnodostępnych informacji w Internecie, bez pozyskania faktur wystawionych na rzecz M. przez emitentów reklam;
k) nadto błędnego pominięcia w ustaleniach faktu sprzedaży w 2016 r. przez B S.A.S. z siedzibą w [...] w [...] praw dotyczących D.O., w wyniku której to transakcji Spółka we wrześniu 2016 r. sprzedała cały swój dział B. Twoja Działka (B.G.), w tym pracowników i sprzęt odpowiedzialny za dystrybucję w Polsce D.O., dlatego Spółka nie mogła przedłożyć do akt sprawy wnioskowanej przez WIORIN dokumentacji reklam D.O., gdyż tej dokumentacji nie miała i nie ma oprócz przedłożonej TV Spot Listy pozyskanej na cele kontroli WIORIN od M., dlatego Skarżący nie był i nie jest w stanie jednoznacznie określić, ile emisji zakwestionowanej reklamy D.O. zostało faktycznie przeprowadzonych, ponieważ tego nie zlecał, a zatem całość postępowań wyjaśniających WIORIN powinno być skierowane wobec M. - organizatora i podmiotu prowadzącego zakwestionowaną reklamę D.O.
l) nadto niepoprawnego połączenia listy rzekomych emisji D.O. i listy rzekomych ich kosztów oraz niewyjaśnienia, ani w żaden sposób niewskazania w Decyzji GIORIN ani w decyzji WIORIN, która konkretnie pozycja z wyceny odpowiada konkretnej, wyemitowanej na zlecenie M. reklamie.
V. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189d kpa, art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i odmowę zastosowania art. 189d k.p.a. przy wymierzaniu opłaty sankcyjnej, kiedy art. 75b ustawy śor wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2 k.p.a., a zatem:
a) nie stosuje się tylko tych wprost wymienionych przepisów, do których nie należy art. 189d k.p.a.,
b) opłatę sankcyjną nie ustala się w wysokości przeciętnych kosztów emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D. AL, ale "stosownie do" tych kosztów, także nie więcej niż wysokość tych kosztów, ale być może orzec mniej niż te koszty z uwagi na wystąpienie w sprawie okoliczności opisanych w art. 189d kpa w zw. z art 72 Rozporządzenia 1107/2009, które uzasadniają zmiarkowanie, zmniejszenie opłaty sankcyjnej.
W związku z powyższym, obowiązkiem Organu było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 189d kpa w zw. z art 72 Rozporządzenia 1107/2009 w szczególności, że przeciętny koszt emisji stanowi górną granicę administracyjnej kary pieniężnej, a nie sam w sobie wskazuje na wysokość opłaty sankcyjnej, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
VI. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli Decyzji WIORIN oraz Decyzji GIORIN i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez WIORIN oraz Organ m. in. art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada praworządności), art. 32 (zasady równości wobec prawa) oraz art. 87 § 1 (hierarchia źródeł powszechnie obowiązującego prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja") w zw. z zasadą nr 1 oraz nr 2 Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91) 1 (dalej "Rekomendacja"), w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego Decyzji WIORIN oraz Decyzji GIORIN oraz zaakceptowanie zastosowanej przez WIORIN oraz Organ podstawy prawnej, w tym interpretacji przepisów, w postaci:
a) nieuzasadnionego i rażąco sprzecznego z logiką przyjęcia, że użyte w art. 75 ust. 1 piet 1 Ustawy pojęcia:
1. "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy wyłącznie "równy kwotom podanym (wycenionym) przez reklamobiorców", zamiast stwierdzić, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy tyle, co "średni, rzeczywisty koszt tego typu reklamy finalnie ponoszony przez reklamodawcę na rzecz reklamobiorcy", a zatem średni, faktyczny i rzeczywisty koszt danej reklamy w danym momencie,
2. "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy wyłącznie "tyle samo co" lub "równo do" maksymalnych kosztów emisji danej reklamy (czyli cennika lub-zupełnie błędnie jak w niniejszej sprawie-wycen reklamobiorców), zamiast stwierdzić, że "stosownie do przeciętnego kosztu emisji" znaczy "mając na względzie" lub "w odpowiedniej proporcji do" przeciętnego kosztu emisji, przez co Organ byłby zobowiązany do zbadania sprawy i ewentualnie miarkowania kary zgodnie z art. 72 Rozporządzenia 1107/2009 w zw. z art. 189d k.p.a.,
3. "reklama środka ochrony roślin" znaczy w ocenie Organu wyłącznie promocję sprzedaży jednego środka ochrony roślin, zamiast stwierdzić zgodnie z art. 3 pkt 31 Rozporządzenia 1107/2009, że "reklama oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu", a zatem reklama odnosi się i jest obliczana łącznie do wszystkich zakwestionowanych przez Organ działań promujących środki ochrony roślin skarżącego, nie dzieląc je na poszczególne środki ochrony roślin (dalej "śor") i poszczególne formy reklamy, żeby m. in. nie można było wymierzyć absurdalnie wysokich opłat sankcyjnych za niezgodną w ocenie Organu reklamę;
co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji,
b) wydania Decyzji WIORIN i Decyzji GIORIN w oparciu o treść stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r., kiedy dokument ten nie stanowi żadnego źródła prawa, ani żadnego źródła orzeczniczego, czy też interpretacyjnego, co wyraźnie zostało wskazane w akapicie 3 rozdziału 1 tego dokumentu, dlatego nie może on stanowić podstawy prawnej nałożenia opłaty sankcyjnej na Skarżącego, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była wola prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.
VII. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli Decyzji WIORIN oraz Decyzji GIORIN i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez WIORIN oraz Organ m. in. art. 6, 7 i 7a kpa w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji (zasada prymatu rozporządzenia UE nad ustawą) w zw. z zasadą nr 1 Rekomendacji poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego Decyzji WIORIN i Decyzji GIORIN oraz zaakceptowanie wymierzenia wobec Skarżącego opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 w zw. z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego, w szczególności przez błędne przyjęcie za Organem, że:
i) w celu uniknięcia opłaty sankcyjnej podmiot prowadzący reklamę śor musi dodać do obowiązkowej informacji (z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009) również oświadczenie o treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie",
ii) art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009 w zw. z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009 stanowi jasny i precyzyjnie sformułowany obowiązek nałożony na obywatela, za nieprzestrzeganie którego na obywatela może być nałożona administracyjna kara pieniężna;
co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
VIII. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli Decyzji WIORIN oraz Decyzji GIORIN i przez to zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez WIORIN oraz Organ m. in. art. 6,7 i 7a k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 72 Rozporządzenia 1107/2009 poprzez utrzymanie w mocy niezrozumiałej dla Skarżącego Decyzji WIORIN i Decyzji GIORIN oraz zaakceptowanie pominięcia w Decyzji WIORIN i Decyzji GIORIN zasady proporcjonalności w wymiarze opłaty sankcyjnej -tj. ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 Rozporządzenia 1107/2009 - co doprowadziło do zaakceptowania przez WSA nałożenia na Skarżącego najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, tj. w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama środków ochrony roślin Skarżącego jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
2. naruszenie prawa materialnego, tj.:
I. art. 75 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną, nieuzasadnioną i rażąco sprzeczną z logiką wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy wyłącznie "równy kwotom podanym przed wydawców w cenniku" lub "równy kwotom zaproponowanym przez wydawców w ofercie", zamiast stwierdzić, że "przeciętny koszt emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" znaczy tyle co "średni, rzeczywisty koszt tego typu - takiej (a nie tej konkretnej) reklamy finalnie ponoszony przez reklamobiorcę na rzecz reklamodawcy", a zatem średni (przeciętnie występujący), faktyczny i rzeczywisty koszt takiej reklamy w danym momencie, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki, a następnie opłaty sankcyjne, w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać, (i) jaka tak naprawdę była wola prawodawcy, (ii) jakie działania zadowolą nadzorcze organy administracji publicznej oraz (iii) jaka będzie kara za (zupełnie nieumyślne) zachowanie niezgodne z daną oceną organu administracji publicznej.
II. art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 72 akapit 1 Rozporządzenia 1107/2009 poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji przy wydawaniu Wyroku, co doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji pominięcia przez WIORIN oraz Organ przy nakładaniu opłaty sankcyjnej zasady proporcjonalności polegającej na ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co doprowadziło do nałożenia na Skarżącego najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, tj. w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama śor jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 Rozporządzenia 1107/2009, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7a kpa w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez odmowę zastosowania art. 189d k.p.a. przy wymierzaniu opłaty sankcyjnej, kiedy art. 75b ustawy o śor wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2 k.p.a., a zatem:
i) nie stosuje się tylko tych wprost wymienionych przepisów, do których nie należy art. 189d k.p.a.,
ii) opłatę sankcyjną nie ustala się w wysokości przeciętnych kosztów emisji reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy D. AL, ale "stosowanie do" tych kosztów, także nie więcej niż wysokość tych kosztów, ale być może mniej niż te koszty z uwagi na wystąpienie w sprawie okoliczności opisanych w art. 189d kpa w zw. z art 72 Rozporządzenia 1107/2009, które uzasadniają zmiarkowanie, zmniejszenie opłaty sankcyjnej
W związku z powyższym, obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 189d w szczególności, że przeciętny koszt emisji stanowi górną granicę administracyjnej kary pieniężnej, a nie sam w sobie wskazuje na wysokość opłaty sankcyjnej, co nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji.
IV. art. 2, art. 7, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji przy wydawaniu Wyroku, co doprowadziło do oddalenia skargi oraz co do zasady zaakceptowania wymierzenia opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego, w szczególności, że zakres jego zastosowania przynajmniej w części pokrywa się z zakresem art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009, dlatego spełnienie wymagań z art. 66 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009 powinno walidować niedopisanie do reklamy fragmentu o treści "zwróć uwagę na zwroty wskazujące rodzaj zagrożenia oraz przestrzegaj środków bezpieczeństwa zamieszczonych w etykiecie", a już na pewno eliminuje podstawę do nałożenia administracyjnej opłaty karnej.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku oraz stwierdzenie nieważności Decyzji GIORIN oraz Decyzji WIORIN, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie Wyroku i rozpoznanie wniesionej do WSA skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., skutkujące uchyleniem w całości nie tylko Decyzji GIORIN, ale także Decyzji WIORIN, i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie. Ponadto wniesiono o wyrażenie w trybie art. 190 p.p.s.a. w jednym z opisanych w pkt 1 powyżej rozstrzygnięć wykładni prawa i wskazań co do dalszego postępowania.
Wniesiono również o:
1. odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. następujących zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości:
a) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "przeciętnego kosztu" znaczy "kosztu wskazanego w cenniku takiej reklamy", czy też znaczy "rzeczywistego, faktycznego, średniego, przeciętnego kosztu" takiej reklamy?
b) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "stosownie do" znaczy "tyle samo co" lub "równo do" przeciętnego kosztu emisji danej reklamy, czy też znaczy "mając na względzie" lub "w odpowiedniej proporcji do" przeciętnego kosztu emisji danej reklamy?
c) czy zastosowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony roślin pojęcie "reklamy środka ochrony roślin" znaczy wyłącznie promocję sprzedaży jednego środka ochrony roślin, czy też zgodnie z art. 3 pkt 31 Rozporządzenia 1107/2009 "reklama oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (czyli więcej niż jednego środka ochrony roślin) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu", a zatem reklama odnosi się i jest obliczana łącznie do wszystkich zakwestionowanych przez PIORIN działań promujących środki ochrony roślin podmiotu, wobec którego ma być wymierzona opłata sankcyjna?
d) czy do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia lub wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych należy stosować art. 189d kpa tj. miarkowanie kary pieniężnej, biorąc pod uwagę fakt, iż art. 75b ustawy o śor wyraźnie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2 kpa, a zatem nie stosuje się tylko tych wprost wymienionych przepisów, do których nie należy art. 189d kpa?
2. skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: czy przewidziana w art. 72 akapit 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG zasada proporcjonalności wymierzanych sankcji za naruszenie Rozporządzenia 1107/2009 umożliwia ustanowienie przez Państwo członkowskie kary administracyjnej za jednoczesne naruszenie każdego z ustępów art. 66 Rozporządzenia 1107/2009 w takiej samej wysokości, jak za naruszenie wyłącznie art. 66 ust. 6 Rozporządzenia 1107/2009?
3. zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego powyżej pytania prejudycjalnego;
Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu za obie instancje tj. za postępowanie przed WSA, jak i NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Kasator formułuje zarzuty wskazując z zasady kilka przepisów pozostających ze sobą w związku, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rekonstruuje normy prawnej, która wynika z tych przepisów i nie wskazuje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie takiej normy. Na dodatek niektóre przepisy zostały przywołane kilka razy w różnych zarzutach, co może budzić wątpliwości co do tego, na czym polegało ich naruszenie przez Sąd I instancji. Kasator z zasady nie przedstawia przy tym rozważań na temat poszczególnych przepisów prawa wchodzących w skład takiej zbitki przepisów.
Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z innymi przepisami (normami) prawa, podnoszony sześciokrotnie w zarzutach naruszenia przepisów postępowania, nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21).
Podobnie nie są precyzyjne zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: art. 107 § 1 k.p.a., art. 7a k.p.a, art. 79 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 32 Konstytucji RP, art. 66 Rozporządzenia 1107/2009 – w związku z innymi przepisami. Każdy z tych artykułów w/w aktów normatywnych obejmuje jednostki redakcyjne niższego rzędu (punkty, paragrafy, ustępy, etc.) wyrażające różne treści jurydyczne, które nie zostały w skardze kasacyjnej konkretnie przywołane.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do następujących twierdzeń:
- zaakceptowanie wymierzenia wobec skarżącą spółkę opłaty sankcyjnej za czyn, który w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie wynika z art. 66 ust. 6 w zw. z art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009, ani z innego przepisu prawa materialnego, w szczególności, że zakres jego zastosowania przynajmniej w części pokrywa się z zakresem art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009;
- nie ma podstaw do nałożenia opłaty sankcyjnej za niedodanie do reklamy D.O. treści "zapoznaj się z zagrożeniami i postępuj zgodnie ze środkami ostrożności wymienionymi na etykiecie";
- pominięcie przez organy przy nakładaniu opłaty sankcyjnej zasady proporcjonalności polegającej na ustalania wymiaru kary nie tylko w oparciu o ilość reklamy, ale przede wszystkim w oparciu o ilość i powagę naruszeń wymienionych w art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009;
- ustalenia dotyczące przeciętnego kosztu reklamy podobnej do zakwestionowanej reklamy są błędne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, wysokość tych kosztów powinna być ustalona przez biegłego;
- błędna odmowa zastosowania art. 189d k.p.a. przy wymierzaniu opłaty sankcyjnej;
- błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nałożenia na Skarżącego najwyższej możliwej opłaty sankcyjnej, tj. w takiej samej wysokości, jak gdyby zakwestionowana reklama środków ochrony roślin Skarżącego jednocześnie naruszała każdy ustęp art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009;
- nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca spółka była podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez organy reklamę środka ochrony roślin D.O. 015 EW, ani jej inicjatorem, ani podmiotem odpowiedzialnym za skutki jej prowadzenia przez M. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. we własnym imieniu i na własne ryzyko;
- z preambuły jak i z sentencji wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, przede wszystkim za jaki dokładnie czyn, popełniony w jaki sposób, w jakiej ilości i w jakim okresie została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna;
- decyzji organów zostały wydane w oparciu o treść stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r., kiedy dokument ten nie stanowi żadnego źródła prawa, ani żadnego źródła orzeczniczego, czy też interpretacyjnego;
- Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącego przedstawionych w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji, które należy uznać za zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przepis art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 ma następujące brzmienie: Środki ochrony roślin, które nie uzyskały zezwolenia, nie są reklamowane. Każdej reklamie środka ochrony roślin towarzyszą zdania: "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu". Zdania te są czytelne i wyraźnie widoczne na tle całej reklamy. Słowa "środki ochrony roślin" mogą zostać zastąpione przez bardziej precyzyjne określenia rodzaju produktu, takie jak środek grzybobójczy, owadobójczy lub chwastobójczy.
Z kolei art. 66 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi, że materiały reklamowe lub promocyjne zwracają uwagę na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że obowiązki informacyjne, o których mowa art. 66 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 tego artykułu, pokrywają się z obowiązkami informacyjnymi wynikającymi z ustępu 6.
Obowiązki informacyjne, o których mowa art. 66 ust. 1, mają charakter ogólny i ich celem jest skłonienie odbiorcy do podjęcia działań w celu zapoznania się z właściwościami produktu oraz zasadami jego stosowania. Stwierdzenie zawarte w ustępie 6 o konieczności zwrócenia w materiałach reklamowych lub promocyjnych uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach oznacza natomiast konieczność zamieszczenia takich elementów w materiałach reklamowych lub promocyjnych, które zwracają uwagę odbiorcy tych materiałów na istnienie określonych zagrożeń związanych ze stosowaniem konkretnego produktu, o czym mają uprzedzać stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach. Przywołać w tym miejscu należy stwierdzenie zawarte w preambule tego rozporządzenia, że środki ochrony roślin mogą stwarzać ryzyko i zagrożenia dla ludzi, zwierząt i środowiska, zwłaszcza jeśli środki te są niewłaściwie stosowane (pkt 7). Celem rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska przy jednoczesnym zachowaniu konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego (pkt 8). Należy również zwrócić uwagę na punkt 36 preambuły, w którym stwierdzono, że oprócz niniejszego rozporządzenia i dyrektywy 2009/128/WE przyjęto strategię tematyczną w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów. Aby osiągnąć spójność między tymi instrumentami, użytkownik powinien dowiedzieć się z etykiety produktu gdzie, kiedy i w jakich warunkach można stosować dany środek ochrony roślin.
Tak więc już sam fakt wskazania w materiale reklamowym lub promocyjnym istnienia takich zwrotów i symboli ostrzegawczych w etykiecie produktu sygnalizuje istnienie konkretnych zagrożeń na etapie stosowania danego środka ochrony roślin. Nie wystarczy jednak zwrócenie uwagi potencjalnego odbiorcy na konieczność zapoznania się z treścią etykiety reklamowanego środka, lecz konieczne jest podkreślenie, że zawiera ona zwroty i symbole ostrzegawcze, które pozwolą na stosowanie go w sposób bezpieczny. Nie zapewnia wypełnienia powyższego obowiązku wskazanie konieczności zapoznania się z treścią etykiety bez podkreślenia, o które jej elementy chodzi. Z powyższych względów należy przyjąć, że realizacja obowiązków informacyjnych wynikających z ustępu 1 artykułu 66 rozporządzenia nr 1107/2009 nie oznacza, że zostały równocześnie zrealizowane obowiązki wynikające z ustępu 6.
Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązki informacyjne wynikające z ustępu 6 są aktualne również wówczas, gdy środek ochrony roślin może być kupiony wyłącznie przez profesjonalistów. Skoro materiał reklamowy lub promocyjny jest rozpowszechniany w mediach dostępnych nie tylko dla profesjonalistów, mówiąc inaczej – reklama jest dostępna dla ogółu, to treść tego materiału musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z artykułu 66 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009.
Przechodząc do kwestii przesłanek wymierzenia opłaty sankcyjnej należy przypomnieć, że artykuł 72 rozporządzenia nr 1107/2009 stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie do naruszeń niniejszego rozporządzenia i podejmują środki niezbędne do zapewnienia ich wprowadzenia w życie. Przewidziane sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o tych przepisach i wszelkich wprowadzanych w nich zmianach.
Z powyższego przepisu wynikają zasady, jakimi powinny kierować się państwa członkowskie ustanawiając przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie do naruszeń niniejszego rozporządzenia, w tym do naruszeń obowiązków wynikających z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Należy podkreślić, że ocena krajowej regulacji w tym zakresie powinna uwzględniać wszystkie trzy kryteria wskazane w art. 72 rozporządzenia, to jest skuteczność, proporcjonalność oraz odstraszanie. Na uwadze należy mieć także cele ustanowienia tego rozporządzenia, w szczególności zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska.
Zasadę proporcjonalności należy rozumieć jako nakaz stosowania środków, które nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu. Sankcje za naruszenie obowiązków wynikających z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 powinny zatem w sposób skuteczny odstraszać od naruszania obowiązków wynikających z art. 66 tego rozporządzenia, nie wykraczając przy tym poza ramy niezbędności.
Artykuł 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U. z 2020 r. poz. 2097; dalej jako "ustawa o ś.o.r.") stanowi, że podmiot, który prowadzi reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009 - wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę opłatę sankcyjną w wysokości od 5000 zł do 500 000 zł, stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy.
Kasator podnosi, że unormowanie zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. pozostaje w jawnej sprzeczności z opisaną w art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 zasadą proporcjonalności, ponieważ nie różnicuje wysokości kar od liczby naruszeń konkretnych ustępów art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do wiązania zagadnienia proporcjonalności opłaty sankcyjnej nakładanej na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. z kwestią liczby naruszonych ustępów, na jakie jest podzielony art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Takie podejście oznacza bowiem, że liczba przypadków emisji materiałów reklamowych lub promocyjnych nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej. Wysokość opłaty sankcyjnej za jednokrotną emisję materiału reklamowego lub promocyjnego byłaby wówczas taka sama, jak w przypadku wielokrotnej emisji, i ulegałaby proporcjonalnemu zwiększeniu jedynie proporcjonalnie do liczby naruszonych ustępów art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Taki rezultat wykładni zasady proporcjonalności w odniesieniu do omawianego zagadnienia nie jest możliwy do zaakceptowania. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że wysokość opłaty sankcyjnej powinna być proporcjonalna w stosunku do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do nakładania jednej opłaty sankcyjnej w sytuacji, gdy dwa różne środki ochrony roślin są reklamowane lub promowane na zlecenie tego samego podmiotu za pomocą różnych materiałów reklamowych lub promocyjnych. Sankcjonowana jest mianowicie konkretna reklama, a nie całokształt aktywności reklamodawcy w dziedzinie reklamy i promocji środków ochrony roślin.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do formułowania tezy, że skoro w art. 3 pkt 31 rozporządzenia nr 1107/2009 mowa jest o reklamie jako środkach promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (czyli więcej niż jednego środka ochrony roślin), to art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. może i powinien być rozumiany jako odnoszący się do reklamy wielu środków ochrony roślin. Użycie w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. liczby pojedynczej w określeniu "reklama środka ochrony roślin" wskazuje jednoznacznie na zamiar ustawodawcy odrębnego sankcjonowania reklam poszczególnych środków ochrony roślin. Jeśli natomiast uznać sposób rozumowania strony skarżącej kasacyjnie za prawidłowy, to należałoby przyjąć, że środki promocji sprzedaży lub stosowania jednego środka ochrony roślin nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 3 pkt 31 rozporządzenia nr 1107/2009, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne nakładanie sankcji za reklamę jednego środka ochrony roślin prowadzoną w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009.
Należy dalej wskazać, że art. 75b ustawy o ś.o.r. wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat sankcyjnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z tym że w sprawach o nałożenie opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 75a ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 10, art. 107 § 1 pkt 6 w części dotyczącej uzasadnienia prawnego i art. 138 § 2. Jakkolwiek stosowanie przepisu art. 189d k.p.a. nie zostało wyłączone, to warunkiem koniecznym dopuszczalności zastosowania art. 189d k.p.a. w sprawie opłat sankcyjnych nakładanych na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. jest stwierdzenie, że regulacja zawarta w tym przepisie nie jest wyczerpująca i wymaga uzupełnienia poprzez zastosowanie art. 189d k.p.a. Nie ma podstaw do twierdzenia, że każda sankcja powinna podlegać indywidualizacji na podstawie art. 189d k.p.a. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nie stosuje się w tym zakresie przepisów działu IVA Administracyjne kary pieniężne. Skoro przesłanki naliczania opłaty sankcyjnej za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin niezgodnie z art. 66 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009 zostały uregulowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. w zw. z art. 72 rozporządzenia nr 1107/2009, to przepis art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że użyte w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. pojęcie "stosownie do" budzi wątpliwości. Znaczenie wyrazu "stosowny" zostało zdefiniowane w Słowniku Języka Polskiego PWN jako "taki, który najlepiej pasuje do czegoś, odpowiada czemuś" (https://sjp.pwn.pl/slowniki/stosownie.html). Synonimem tego pojęcia jest pojęcie "odpowiednio" (Słownik języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/slowniki/stosownie.html). Zwrot "stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" wyraża zatem nakaz ustalenia wysokości opłaty sankcyjnej odpowiednio do wysokości przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy, z zastrzeżeniem, że opłata sankcyjna może być ustalona w przedziale od 5000 zł do 500 000 zł. Zasadą powinno być zatem ustalenie wysokości tej opłaty równej kwocie przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie znaczenia pojęcia "przeciętny koszt reklamy" także nie nastręcza niedających się rozstrzygnąć wątpliwości. Określenie "przeciętny" wskazuje jednoznacznie, że nie jest to koszt rzeczywiście poniesiony przez reklamodawcę. Z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. nie wynika również, że ma to być przeciętny koszt reklamy, jaki poniósłby ten konkretny reklamodawca. Nie ma podstaw do uwzględniania indywidualnego rabatu udzielonego reklamodawcy przez reklamobiorcę. Organ ustalając przeciętny koszt reklamy powinien zatem brać pod uwagę wysokość przyjętych na rynku stawek za emisję reklam takich, jak zakwestionowana reklama. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenie wysokości kosztu reklamy wymaga wiadomości specjalnych.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w dniu 4 października 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie określenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie przez B. Sp. z o.o. reklamy środka ochrony roślin [...] w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenie nr 1107/2009. W toku tego postępowania okazało się, że była przez Spółkę również prowadzona w sposób niezgodny z art. 66 ust. 6 rozporządzenie nr 1107/2009 reklama środka ochrony roślin D.O. 015 EW. Organ stwierdził, że materiały reklamowe nie zwracały uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie reklamowanego środka ochrony roślin. Spółka nie kwestionowała tego stwierdzenia. Organ uznał, że w rezultacie reklama ww. środka ochrony roślin naruszała art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009. Spółka zakwestionowała tę ocenę jako niezasadną. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy stwierdzić, że niezwrócenie uwagi w materiałach reklamowych na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie reklamowanego środka ochrony roślin stanowi naruszenie obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że przedmiotowy materiał reklamowy naruszał art. 66 ust. 6 rozporządzenia 1107/2009.
Organ I instancji ustalił, że reklamy ww. środków ochrony roślin stanowiły dwa oddzielne spoty reklamowe o zasadniczo różnej treści, jeden dotyczył bowiem środka ochrony roślin [...], a drugi D.O. 015 EW; reklamy były emitowane w innych godzinach; kampanie reklamowe dwóch wyżej wymienionych środków ochrony roślin trwały przez różny okres czasu; występowała różna liczba spotów reklamowych dotyczących dwóch środków ochrony roślin; reklamy dwóch różnych środków ochrony roślin były emitowane na różnych kanałach telewizyjnych. W tym stanie rzeczy zasadne było nałożenie opłaty sankcyjnej w odniesieniu do wyłącznie spotów reklamowych dotyczących środka ochrony roślin D.O. 015 EW. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, zgodnie z którym istniały podstawy do nałożenia w przedmiotowym postępowaniu opłaty sankcyjnej wyłącznie za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin D.O. 015 EW.
Podstawą do określenia wysokości opłaty sankcyjnej powinny być ustalenia dotyczące wysokości przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy środka ochrony roślin prowadzonej w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009.
Organ I instancji ustalił, że reklama środka ochrony roślin D.O. 015 EW była prowadzona w okresie 18 kwietnia - 6 czerwca 2016 r. w łącznej ilości 2.176 emisji reklam na 59 kanałach telewizyjnych. Przeciętny koszt emisji reklam takich, jak reklama przedmiotowego środka ochrony roślin, został ustalony jako kwota w wysokości 1.433.484,65 zł.
Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń dotyczących wysokości przeciętnego kosztu reklam zarzucając m.in., że wyłączną podstawą do ich ustalenia powinny być faktury wystawione przez stacje telewizyjne i dowody ich zapłaty.
Należy podkreślić, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jest słuszny wówczas, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie, nie odpowiada wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, tj. gdy wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszają przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy administracji. Sam fakt, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez organy administracji oceniony odmiennie, niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie świadczy o naruszeniu przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe.
Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, w świetle której na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucać organom, że naruszyły przepisy postępowania nie wyjaśniając określonych okoliczności faktycznych sprawy, jeżeli strona nie przedstawiła dowodów na te okoliczności, a organy nie miały możliwości przeprowadzenia innych dowodów dotyczących tych okoliczności.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji niejednokrotnie kierował zapytania do B. Sp. z o.o. w zakresie ustalenia istotnych okoliczności dotyczących emisji przedmiotowej reklamy, jednakże Spółka nie udzielała pełnych informacji w tym zakresie, a nawet w niektórych przypadkach Spółka zaniechała ustosunkowania się do prośby organu o przekazanie informacji. O braku współpracy Spółki z organami świadczy chociażby fakt, że jak wskazał organ odwoławczy, podczas kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, na wezwanie kontrolujących do przedłożenia dokumentacji związanej z prowadzeniem reklamy środka ochrony roślin D.O. 015 EW, tj. umowy/zlecenia prowadzenia reklamy, szczegółów emisji spotów reklamowych, faktur VAT potwierdzających emisję, kontrolowany poinformował, że reklama była prowadzona za pośrednictwem M. W. Sp. z o.o., jednocześnie kontrolowany nie udostępnił dokumentacji związanej z kosztami prowadzenia reklamy, ponieważ stwierdził, że nie widzi konieczności udostępniania takiej dokumentacji.
Jak wskazał Sąd I instancji, organ I instancji kierował zapytania do B. Sp. z o.o. w zakresie ustalenia emisji przedmiotowych reklam, jednakże B. Sp. z o.o. nie była w stanie udzielić pełnych informacji w tym zakresie, a nawet w niektórych przypadkach Spółka zaniechała ustosunkowania się do prośby organu w zakresie udzielenia odpowiedzi. O braku współpracy Spółki z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie świadczy fakt, że organ I instancji nie uzyskał odpowiedzi na szereg pytań (których celem było m.in. ustalenie faktycznie prowadzonych przez Spółkę reklam) kierowanych do skarżącej pismami tj. np.: znak WOR.7125.9.3.2017 z 1 marca 2018 r.; znak WOR.7125.9.3.2017 z 25 kwietnia 2018 r.; znak WOR.7125.9.3.2017 z 3 lipca 2018 r. Brak odpowiedzi ze strony skarżącej na ww. pisma znacząco utrudnił organowi I instancji ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie dotyczące możności ustalenia przeciętnego kosztu reklamy podobnej wyłącznie na podstawie faktur wystawionych przez stacje telewizyjne i dowodów ich zapłaty nie może zostać uznane za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks wyjątkowo przyznaje szczególną moc dowodową niektórym kategoriom dowodów. Dowodem mającym taką szczególną moc dowodową jest m.in. dokument urzędowy. Dokumenty urzędowe korzystają z domniemania wiarygodności zawartych w nich treści (art. 76 § 1 k.p.a.).
W sytuacji, gdy nie ma przepisu prawa przypisującego fakturom za reklamy środków ochrony roślin szczególnej mocy dowodowej w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu reklamy takiej, jak reklama prowadzona z naruszeniem art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009, to nie ma podstaw do formułowania tezy, że przeciętny koszt emisji reklam takich, jak reklama przedmiotowego środka ochrony roślin, może być ustalony wyłącznie na podstawie stosownych faktur i dowodów ich zapłaty. Należy również stwierdzić, że ustalenia organów dotyczące omawianej kwestii znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym.
Zauważyć w tym miejscu należy, że nie mogą odnieść pożądanego skutku argumenty strony skarżącej kwestionujące ustalenia wynikające z protokołu kontroli nr 1/17 z 14 lutego 2017 r., sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli w Spółce. Protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez reprezentanta skarżącej Spółki. Osoba podpisująca ten protokół w imieniu Spółki była odpowiednio umocowana do tej czynności, czego Spółka nie kwestionuje. Jeżeli nawet osoba ta, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, nie była upoważniona do składania w imieniu Skarżącego jakichkolwiek oświadczeń woli lub wiedzy dotyczących odpowiedzialności Spółki za zakwestionowaną reklamę D.O., w tym przejęcia tej odpowiedzialności od M., to mimo to była umocowana do składania zastrzeżeń do protokołu, w tym zastrzeżeń dotyczących ustaleń kontrolujących odnoszących się do kwestii odpowiedzialności Spółki za kwestionowaną reklamę. Skoro nie zostały zgłoszone przez Spółkę zastrzeżenia do ww. protokołu, to Spółka nie może kwestionować zawartych w nim ustaleń, tym bardziej że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym i jako taki korzysta z domniemania prawdziwości jego treści.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że brak było też podstaw do powołania biegłego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne. Kasator nie przedstawił argumentacji wykazującej błędność takiego stanowiska.
Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że wysokość opłaty sankcyjnej powinna być miarkowana zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 72 rozporządzenia nr 1107/2009 oraz powinna podlegać indywidualizacji na podstawie art. 189d k.p.a.
Należy przypomnieć wcześniejsze rozważania, z których wynika, że wysokość opłaty sankcyjnej powinna odpowiadać wysokości przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy środka ochrony roślin prowadzonej w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie ustalony przeciętny koszt emisji reklam jest prawie trzykrotnie wyższy od maksymalnej stawki opłaty sankcyjnej, co stoi na przeszkodzie ustaleniu wysokości opłaty sankcyjnej proporcjonalnie do tego kosztu, to jest opłaty równej przeciętnemu kosztowi emisji reklamy. Należy także wskazać, że wobec unormowania w art. 72 rozporządzenia nr 1107/2009 w sposób wyczerpujący zagadnienia zasad ustalania wysokości opłaty sankcyjnej nie ma podstaw do indywidualizacji wysokości tej opłaty na zasadach określonych w art. 189d k.p.a. Stanowisko strony skarżącej co do omawianego zagadnienia nie może być zatem uznane za prawidłowe.
Należy również zauważyć, że przy ustalaniu przeciętnego kosztu emisji przedmiotowej reklamy organ I instancji rozstrzygał wątpliwości na korzyść strony. Organ odwoławczy analizując sposób ustalania przeciętnych kosztów takiej reklamy zasadnie stwierdził także, że organ I instancji wykorzystał wszelkie dostępne źródła informacji, które zostały poddane prawidłowej ocenie. Określenie przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji reklamy, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, odbyło się z uwzględnieniem cen stosowanych przez podmioty świadczące przedmiotową usługę reklamową na rzecz strony skarżącej kasacyjnie.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko organów co do zasadności nałożenia opłaty sankcyjnej w maksymalnej wysokości.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie ma podstaw do przyjęcia, że była ona podmiotem prowadzącym zakwestionowaną przez organy reklamę środka ochrony roślin D.O. 015 EW, ani jej inicjatorem, ani podmiotem odpowiedzialnym za skutki jej prowadzenia przez M. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. we własnym imieniu i na własne ryzyko.
Organy ustaliły, że środek ochrony roślin D.O. 015 EW został dopuszczony do obrotu i stosowania w Polsce na podstawie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr R-32/2005 z 9 września 2005 r. (zmienionego do czasu emisji reklamy w kolejnych decyzjach), którego posiadaczem był w czasie prowadzenia reklamy podmiot B. SAS, [...], [...] L., [...], natomiast podmiotem wprowadzającym przedmiotowy środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.
Jeśli nawet przyjąć za prawdziwe twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skarżąca spółka nie była podmiotem wprowadzającym przedmiotowy środek ochrony roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to nie można w świetle zebranego materiału dowodowego twierdzić, że nie prowadziła ona reklamy środka ochrony roślin D.O. 015 EW za pośrednictwem M. W. sp. z o.o. z siedzibą w W.
Ze sporządzonego w dniu 14 lutego 2017 r. protokołu kontroli nr 1/17 przeprowadzonej w Spółce w dniach 17 stycznia 2017 r. - 14 lutego 2017 r. wynika, że Spółka za pośrednictwem M. W. Sp. z o.o. prowadziła reklamy środków ochrony roślin w 2016 r. oraz że Spółka była w pełni odpowiedzialna za treść reklam. Należy przypomnieć, że Spółka nie wniosła zastrzeżeń do tego protokołu kontroli. Ponadto ustalenia te znalazły potwierdzenie w informacjach przekazanych organowi I instancji przez M. W. Sp. z o.o. oraz przez nadawców tych reklam.
Tym samym zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że należy uznać Spółkę za podmiot, który prowadził reklamę środka ochrony roślin i w konsekwencji który ponosi odpowiedzialność za prowadzenie jej w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009.
Nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zakwestionować stanowiska Sądu wojewódzkiego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. Przeciwnie, z wcześniejszych rozważań wynika, że zaakceptowana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu przyjęta przez organy jest prawidłowa. Nie ma także podstaw do twierdzenia, że sposób zastosowania tego przepisu przez organy w przedmiotowej sprawie jest wadliwy. Skoro nie miało miejsca oczywiste naruszenie prawa, to bezprzedmiotowe są rozważania na temat znaczenia tego przepisu oraz skutków jego naruszenia.
Nie ma również podstaw do twierdzenia, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji, ponieważ sentencje decyzji organów obu instancji nie zawierają dokładnego opisu czynu, za który została wymierzona opłata sankcyjna. Należy wyjaśnić, że rozstrzygnięciem decyzji, jako aktu stosowania prawa, jest - w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie są to konsekwencje stosowania art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o ś.o.r. i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadzają się one do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty sankcyjnej w określonej wysokości oraz wskazania reklamy, która była prowadzona w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia nr 1107/2009. Z kolei rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały określone w art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Nie ma podstaw oczekiwanie kasatora, że w sentencji decyzji organu odwoławczego zostanie powtórzone rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, a tym bardziej że zostanie wskazany nie tylko czyn, ale też określenie, w jaki sposób, w jakiej ilości i w jakim okresie miał miejsce ten czyn, za popełnienie którego została nałożona na Spółkę opłata sankcyjna.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, to jest przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nietrafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo). Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanie przez organ w uzasadnieniu decyzji stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów opisanego w dokumencie SANCO/12415/2013, wersja 6 z 15 listopada 2015 r. nie narusza prawa. Powinnością organu prowadzącego postępowanie jest wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Można zatem przywoływać różnego rodzaju wypowiedzi świadczące o prawidłowości rozstrzygnięcia i w ten sposób nakłaniać strony do dobrowolnego wykonania decyzji.
Przechodząc do oceny wniosku strony skarżącej kasacyjnie o skierowanie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści proponowanej przez stronę należy przypomnieć, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłankę przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził na gruncie niniejszej sprawy, której granice wyznaczają podstawy kasacyjne wskazane przez stronę, zaistnienia przesłanki "pojawienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości". Sposób sformułowania wniosku wskazuje przy tym, że jego autor oczekiwał od składu powiększonego rozpoznania skargi kasacyjnej, a nie powzięcia uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to jest uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Strona skarżąca kasacyjnie formułując wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym powołała się na rozbieżność w ocenie znaczenia wskazanej w art. 72 ust. 1 rozporządzenia 1107/2009 zasady proporcjonalności.
Stosownie do art. 267 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany zadać pytanie prejudycjalne, jeżeli w rozpoznanej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, tj. gdy decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, nie może polegać jedynie na przedstawieniu odmiennych stanowisk organu i Sądu Wojewódzkiego z jednej strony a Skarżącego z drugiej strony. Wskazany przez Spółkę w jej wniosku przepis prawa unijnego nie powoduje natomiast w ocenie Sądu kasacyjnego uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma zatem podstaw do występowania z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze kasacyjnej.
Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organy administracji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz zastosowały je we właściwy sposób.
Nie ma podstaw do formułowania zarzutu pod adresem Sądu I instancji, że nie przeprowadził w rozpoznawanej sprawie w prawidłowy sposób kontroli działalności organów administracji publicznej. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia przepisów prawa określających zasady sprawowania kontroli nad administracją publiczną przez sądy administracyjne.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.