I OSK 1437/22

I OSK 1437/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 37/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-04-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 12 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 37/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (Kolegium) z [...] grudnia 2021 r. nr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. (Burmistrz) z [...] października 2021 r.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) zwanej dalej p.u.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U, z 2019 r. poz. 2407), zwanej dalej u.p.p.w.d, i wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej przejawiającą się w niezasadnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego prawidłowej decyzji.
2. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. w zw. z art. 160 pkt 3 oraz art. 244 ust 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35, dalej : "u.o.c.") poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na:
- wadliwym uznaniu, że warunkiem sine qua non przyznania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi nie jest po pierwsze posiadanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" i zamieszkiwanie z dzieckiem na terytorium Rzeczypospolitej polskiej, a po drugie na pominięciu, że przepis ten wprowadza wyjątki uniemożliwiające uzyskanie świadczenia wychowawczego obywatelom państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy czy obywatelom państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, podczas gdy wykładnia językowa i systemowa tych norm nie daje możliwości przyznania wnioskodawczym świadczenia wychowawczego;
- niewłaściwym uznaniu, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. powinien być wykładany w sposób rozszerzający w związku z treścią art. 160 pkt 3 oraz art. 244 ust 1 pkt 11 u.o.c., podczas gdy nawet sama możliwość świadczenia pracy przez wnioskodawczynię na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w ograniczonym czasowo zakresie, nie przesądza o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego.
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia tych norm w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz wadliwie skonstruował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, podczas gdy organy dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwiania przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy w granicach zakreślonych przez normy materialne, a następnie wnikliwie rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny bowiem mając na uwadze treść norm materialnych decyzja Kolegium odpowiada prawu,
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s,a. poprzez:
- brak wskazania, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i wskazanie jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) podczas gdy w całym uzasadnieniu Sąd I instancji powołując się na naruszenie norm prawa procesowego forsuje własną, dowolną wykładnię normy materialnej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. w zw. z art, 160 pkt 3 oraz art. 244 ust 1 pkt 11 u.o.c. co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm;
- związanie Kolegium nietrafną oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania obligującymi organy do prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego i dokonało właściwej subsumpcji norm do stanu faktycznego sprawy.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wniosło również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że Sąd I instancji zastosował własną, dowolną wykładnię przepisów zawartych w u.p.p.w.d. i choć nie wyraził tego wprost w zakresie wykładni zastosowanych w sprawie przepisów materialnych de facto zmienił ich znaczenie. Tym samym, Sąd wkroczył zarówno w sferę działań ustawodawczych ale również wykonawczych, wpływając istotnie na wydatki budżetowe. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie Sąd w swym uzasadnieniu powołując się różne metody wykładni (o czym świadczą cytowane w sprawie orzeczenia sugerujące inne brzmienie norm materialnych niż przyjęło Kolegium) w istocie zmierza do całkowitego pominięcia podczas stosowania prawa treści przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. w zw. z art. 160 pkt 3 oraz art. 244 ust 1 pkt 11 u.o.c. i w związku z tym błędnie ustala granice niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Podejście to prowadzi w istocie do wyrugowania niektórych przepisów u.p.p.w.d. Tym samym Sąd wykracza poza swoją właściwość bowiem nie może on swym orzecznictwem pomijać powszechnie obowiązujących norm prawa, które muszą mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto, w przypadku wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu Sąd winien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego a nie wybiórczo stosować normy wedle swego uznania i modyfikować ich treść. Takie działanie świadczy o wadliwej kontroli działalności administracji publicznej i niezasadnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego prawidłowej decyzji.
Kolegium wyjaśniło, że istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadzała się do oceny prawidłowości wykładni przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d i wynikających z niego wyjątków. Choć Sąd I instancji nie zarzucił Kolegium naruszenia przepisów materialnych to jednak powołanie przez niego w uzasadnieniu argumenty wyraźnie wskazują, że nie zgadza się z zastosowaną przez Kolegium wykładnią tych norm. Co więcej, Sąd nakazuje organowi poszukiwać konkretnie nieokreślonego materiału dowodowego, który uzasadniałby subsumpcję pod zmodyfikowaną przez Sąd normę. W ocenie Kolegium prawidłowe rozstrzygnięcie istoty sprawy wynika ze stanu prawnego a nie z wadliwego ustalenia stanu faktycznego.
Kolegium podkreśliło, że uchylona decyzja odpowiada prawu. W jego ocenie zasadnie uznano, że brak odpowiedniej adnotacji na karcie pobytu Skarżącej skutkuje przyjęciem, że warunek określony w zd. pierwszym art. 1 ust 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d nie został spełniony. Po drugie należy pamiętać, ze zd. drugie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d wprowadza wyjątki limitujące dostęp do świadczeń wychowawczych dla cudzoziemców, obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
Ustawodawca wyszedł zatem z założenia, że dostęp do świadczenia wychowawczego dla cudzoziemców obywateli państw trzecich ma być limitowany. Wyjątki w tym zakresie nie mogą być poddawane rozszerzającej wykładni. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, jak postuluje Sąd I instancji, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Tymczasem ustawodawca wskazuje, w rozdziale 8 u.o.c, kategorie cudzoziemców i członków ich rodzin, uprawnionych do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy. Zezwolenie na pobyt czasowy, które posiada Skarżąca wydane jest na podstawie fakultatywnego uznania organu administracji, który może ale nie musi w granicach swojego luzu decyzyjnego wydać cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy w przypadku gdy spełnia wymogów z art. 159 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach tj. cudzoziemiec posiada ubezpieczenie zdrowotne i źródło stabilnego i regularnego dochodu. Skarżąca jest uprawniona do podejmowania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie oświadczenia pracodawcy o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, które musi w odpowiednim terminie być zgłoszone do ewidencji oświadczeń prowadzonych przez właściwego miejscowo starostę a okresy pracy mogą wynosić łącznie nie dłużej niż 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy niezależnie od liczby podmiotów powierzających temu cudzoziemcowi wykonywanie pracy. Podstawą dostępu do rynku pracy jest art. 88z ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 1 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie państw, do których obywateli stosuje się niektóre przepisy dotyczące zezwolenia na pracę sezonową oraz przepisy dotyczące oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2349) -dot. obywateli Republiki Armenii, Republiki Białorusi, Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy.
W ocenie Kolegium mając na uwadze wyjątki wynikające ze zdania 2 art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d, sytuacja prawna Skarżącej nie posiadającej karty pobytu z dostępem do rynku pracy wpisuje się w pierwszy wyjątek uniemożliwiający cudzoziemcowi dostęp do świadczeń wychowawczych tj. Skarżąca jest obywatelem państwa trzeciego, która uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy (a dokładniej, wobec której starosta nie złożył sprzeciwu wobec wpisania oświadczenia pracodawcy do rejestru oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi), co uprawniało Skarżącą do pracy przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy i było tożsame z sytuacją prawną dotyczącą posiadania zezwolenia na pracę na okres limitowany czasowo albo zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę ale również w limitowanym okresie 6 miesięcy.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia wychowawczego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Art. 244 ust 1 pkt 11 u.o.c. wyraźnie wskazuje, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" umieszczana jest w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W tym zakresie przepis jest klarowny i w ocenie Kolegium należałoby poprzestać na jego językowej wykładni. Tym niemniej, z ostrożności procesowej mając na uwadze wywody Sądu wskazujące na systemową wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. Kolegium wskazało, że intencją ustawodawcy było aby tylko wtedy gdy oczywistym jest, na podstawie ustawy o cudzoziemcach, że posiadacz kartu pobytu może pracować uzyskiwał on dostęp do świadczeń. Ponadto, za taką intencją przemawia również konstrukcja wyjątków, tj. fakt, że nawet gdyby cudzoziemiec miał wpisany w kartę pobytu dostęp do rynku pracy to w sytuacji gdy zezwoleniu na pobyt towarzyszy jedynie zezwolenie na pracę na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy albo samo uprawnienie do pracy na podstawie wizy to uprawnienie do świadczeń wychowawczych cudzoziemcowi nie przysługuje.
Na marginesie Kolegium wskazało, że 11 czerwca 2017 r. został wprowadzony ruch bezwizowy z Ukrainą, stąd wprowadzenie możliwości pracy na podstawie oświadczeń składanych przez pracodawcę staroście na okres nieprzekraczający 6 miesięcy. Wskazało również, że sytuacja obywateli Ukrainy w 2021 r. którzy mogą wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest sytuacją, która może się wpisywać w wyjątki dotyczące zezwolenia na pracę na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy albo samo uprawnienie do pracy na podstawie wizy. Dlatego też, bez względu na to jaką metodę wykładni zastosujemy tj. literalną czy systemową i funkcjonalną wnioskodawczyni prawo do świadczeń wychowawczych nie będzie przysługiwać.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Kolegium wskazała, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów bowiem nie miało istotne naruszenie przepisów postępowania gdyż Kolegium prawidłowo zebrało materiał dowodowy i prawidłowo go oceniło, a konsekwencji dokonało również właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy.
Kolegium wskazało, że Sąd I instancji niezasadnie założył, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. co przełożyło się na wadliwość decyzji.
W niniejszej sprawie Kolegium zgromadziło cały niezbędny materiał dowodowy i właściwie go oceniło i zasadnie uznało, że brak odpowiedniej adnotacji na karcie pobytu wnioskodawczyni skutkuje przyjęciem, że warunek określony w zd. pierwszym art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d nie został spełniony. Po drugie należy pamiętać, ze zd. drugie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d wprowadza wyjątki limitujące dostęp do świadczeń wychowawczych dla cudzoziemców, będących obywatelami państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Oznacza to, że również rozumując systemowo spełniony jest wyjątek z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d, tj. świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcom z kartą pobytu z adnotacją dostęp do rynku pracy ale z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy czy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, czego Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł w swych rozważaniach.
Powyższe argumenty dotyczą również naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w efekcie czego Kolegium jest związanie nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w zakresie uzupełnienia postępowania dowodowego, bez wskazania o jaki ewentualny materiał dowodowy miałoby chodzić. Sąd I instancji posłużył się ogólnikami, podważając zakres i ocenę zebranego w sprawie dowodowego, choć rozstrzygniecie sprawy w istocie sprowadza się do oceny przepisów materialnych i dokonanej ich wykładni. Mając na względzie brzmienie przepisów materialnych gromadzenie uzupełniającego materiału dowodowego byłoby nie tylko zbędne ale wręcz niedopuszczalne i prowadziło jedynie do przedłużania postępowania. Istota sprawy sprowadza się jak sam stwierdził Sąd do oceny czy obywatelka Ukrainy, która ma wydane pozwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 160 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach i jest uprawniona do wykonywania pracy bez zezwolenia na pracę na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń na podstawie 88z ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 1 pkt 2 w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie państw, do których obywateli stosuje się niektóre przepisy dotyczące zezwolenia na pracę sezonową oraz przepisy dotyczące oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2349) i czy w związku z tym spełnia wymogi o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. Wykładnia literalna potwierdzona wykładnią funkcjonalną i systemową wskazuje na brak uprawnienia do świadczeń wychowawczych, co nie zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku.
Kolegium podkreśliło, że Sąd I instancji zupełnie pominął w podstawach prawnych uchylenia decyzji Kolegium art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) wskazując jedynie na istotne naruszenie przepisów postępowania, mimo że wielokrotnie w rzeczywistości kwestionuje zastosowaną przez Kolegium wykładnię przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d, zastępując ją własną dowolną wykładnią. W następstwie powyższego nakazuje Kolegium poszukiwać materiału dowodowego contra literalne brzmienie przepisów w zakresie, który jest całkowicie zbędny, co również świadczy o wadliwości I schematyzmie sporządzonego uzasadnienia wyroku i oraz nietrafnych zaleceniach dla organów administracji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego sporu :
Skarżąca wnioskiem z [...] września 2021 r. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – O. S. Do wniosku załączyła między innymi fotokopię wydanej na podstawie art. 160 pkt 3 u.o.c. decyzji Wojewody Ł. (Wojewoda) z [...] czerwca 2021 r., udzielającej jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 2 czerwca 2024 r.; fotokopię karty pobytu nr [...]; oświadczenie podmiotu działającego jako agencja pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pracownika tymczasowego.
Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego uzasadniając to brakiem spełnienia przez nią ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i lit. d u.p.p.w.d.. Organy ustaliły bowiem, że Skarżąca nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielony w związku z okolicznościami określonymi w art. 127 u.o.c., a karta pobytu, którą się legitymuje nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". Podkreśliły, że Skoro , że podstawę udzielonego Skarżącej decyzją Wojewody z [...] czerwca 2021 r. zezwolenia na czasowy pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła "inna okoliczność - pobyt z partnerem", a wydana stronie karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy", to uzasadniane było odmowne rozpatrzenie jej żądania.
Stanowiska organów nie podzielił Sąd Wojewódzki uchylając obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych. Co do zasady, w takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania jednak w niniejszej sprawie ustosunkowanie się do tych zarzutów wymaga uprzedniego rozważenia zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej, rozszerzającej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.o.w.d w związku z art. 160 pkt 3 oraz art. 244 ust. 1 pkt 11 u.o.c.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów obu instancji, że przyznanie wnioskowanego przez Skarżącą świadczenia mogłoby nastąpić w razie spełnienia przesłanek podmiotowych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.p.w.d., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 u.o.c., jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub lit. d cytowanego przepisu, zgodnie z którym prawo to przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił również wykładni powołanych przepisów z której wynikałoby, że organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą do pominięcia zapisu art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. zgodnie z którym obywatele państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywatele państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywatele państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy nie nabywają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano również, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. winien być wykładany rozszerzająco, w związku z treścią art. 160 pkt 3 oraz 244 ust. pkt 1 u.o.c. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, by sama możliwość świadczenia pracy na terenie RP przesądzała o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego.
Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje organów obu instancji stanął natomiast na stanowisku, że umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 d) u.p.p.w.d. warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem. Sąd uznał jednak, że nie jest to warunek materialnoprawny ale raczej warunek dowodowy, pozwalający organowi, który co do zasady pozbawiony jest kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób bezproblemowy (a wręcz automatyczny) ustalić przesłankę dostępu cudzoziemca do rynku pracy. Wyjaśnił również, że odmowa przyznania Skarżącej świadczenia jedynie z uwagi na brak posiadania przez nią karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", bez uprzedniej oceny, co do ewentualnego zwolnienia strony z mocy prawa z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, zasadnym czyniła stwierdzenie, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy nie są wystarczające do uznania w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż Skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia wychowawczego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając powyższe stanowisko zwrócił także uwagę, że w toku postępowania przed organami administracji publicznej Skarżąca podnosiła, iż legalnie świadczy pracę przedkładając na tę okoliczność stosowną dokumentację. Powyższa argumentacja skarżącej pozostała bez jakiejkolwiek reakcji organu, który ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że "od dnia 1 grudnia 2020 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 listopada 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Wskazania jednakże wymaga, iż ustawodawca nie zmienił w powyższym zakresie brzmienia ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci."
Zatem różnica poglądów pomiędzy skarżącym kasacyjnie organem a Sądem pierwszej instancji sprowadza się w istocie do ustalenia, czy przewidziany przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. warunek posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" to warunek o charakterze materialnym (co wynika ze stanowiska wyrażonego przez Kolegium w skardze kasacyjnej) czy też warunek o charakterze procesowym, mającym na celu jedynie ułatwienie postępowania dowodowego, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.
Sąd Wojewódzki na poparcie swojej tezy co do charakteru powyższego warunku przywołał przykłady licznych orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA z 10 sierpnia 2018 r., I OSK 535/18; z 14 marca 2018 r., I OSK 1164/16; z 20 lutego 2018 r., I OSK 2426/17; wyroki WSA w Łodzi z 27 stycznia 2017 r., II SA/Łd 946/16; z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 23/17; wyrok WSA w Poznaniu z 23 marca 2022 r., II SA/Po 931/21).
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że pogląd analogiczny wyrażony został również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 .r I OSK 2337/17, z 18 maja 2022 r. I OSK 1732/22 (jak również w szeregu przywołanych w tymże wyroku prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie)
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela wyrażony orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd zgodnie z którym prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawej adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez cudzoziemca uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń wychowawczych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, spoczywa obowiązek dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski.
Jak wyjaśniono w wyroku z 1 grudnia 2017 r. I OSK 2337/17, a skład rozpoznający skargę kasacyjną w pełni to stanowisko podziela i przyjmuje za własne, wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15).
W niniejszej sprawie, Kolegium ogranicza się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem - jak słusznie podkreśla Kolegium - obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy .
Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 u.o.c. oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 z późn. zm.. dalej "ustawa z 20 kwietnia 2004 r."). Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny.
Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. przyznaje uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu.
Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
Oznacza to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
W konsekwencji niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania Skarżącej świadczenia wychowawczego są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację miał również Sąd pierwszej instancji podkreślając, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła, iż legalnie świadczy pracę, przedkładając na tę okoliczność stosowną dokumentację. Kolegium do argumentacji tej nie odniosło się.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że Kolegium formułując ją dążyło do zrealizowania wytycznych Sądu pierwszej instancji i wyjaśnienia, czy Skarżącej przysługuje z mocy ustawy prawo do pracy na terenie RP. Analiza ta winna być przeprowadzona nie w skardze kasacyjnej a w uzasadnieniu decyzji, tak by możliwe było poddanie jej ewentualnej kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że argumenty skargi kasacyjnej dotyczące rodzaju pozwolenia na pracę nie zostały poparte odwołaniem do żadnego materiału dowodowego sprawy. Można jedynie domniemywać, że Kolegium wnioski co do rodzaju prawa do zatrudnienia wyprowadziło ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi zarejestrowanego na stronie PUP. Argumentacja ta pomija jednak, że w aktach sprawy znajduje się późniejsza umowa zlecenia co do której brak jest danych, czy też była zawierana w trybie notyfikacji do PUP.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, na organy nie został nałożony obowiązek poszukiwania nieokreślonego dodatkowego materiału dowodowego. Konieczne jest dokonane oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy to jest przedłożonej przez Skarżącą umowy zlecenia oraz wcześniejszego oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi zarejestrowane na stronie PUP, jak również odniesienie się do twierdzeń Skarżącej, która w odwołaniu podkreślała, że ma uprawnienie do wolnego rynku pracy i do długotrwałego pobytu jako rodzina. Sąd kasacyjny dostrzega, że z decyzji Wojewody z [...] czerwca 2021 r. wynika, że Skarżąca przebywa na terenie RP wraz z partnerem, jednak nie można wykluczyć, iż od daty decyzji Wojewody zaistniały zmiany w stanie faktycznym, w tym w sytuacji rodzinnej Skarżącej. .
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2c petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że rzeczywiście, podstawą uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji naruszył przepisy postępowania była przedstawiona przezeń wykładnia charakteru przewidzianego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.p.p.w.d. warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy". Zatem w niniejszej sprawie podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji był również punkt a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie zaś wskazany jedynie przez Sąd pkt c) analizowanego przepisu. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Kolegium – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.