I OSK 1432/20

I OSK 1432/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 794/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 4
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 794/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta Gdynia kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 794/19, oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmówił Gminie Miasta Gdynia nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1678 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Gdyni – w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna").
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miasta Gdynia wniosła odwołanie.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymała w mocy w/w decyzję Wojewody Pomorskiego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 4 ustawy i wyjaśnił, że norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią, a nie dopiero zamierzonymi zadaniami. Zdaniem organu, przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, podzielany przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w/w przepis nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy.
Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dokumentacji sprawy wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. istniały działki nr [...] o powierzchni 11,1562 ha, nr [...] o powierzchni 0,2839 ha, nr [...] o powierzchni 0.0225 ha i nr [...] o powierzchni 15,4394 ha, stanowiące własność Skarbu Państwa – użytkownik Urząd [...], wpisane do KW Nr [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału geodezyjnego wyżej wymienionych działek. Obecnie działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która nie posiada kategorii drogi publicznej (ulica dojazdowa).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że obecnie Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Organ wskazał, że posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością, z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 K.c. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
Wobec tego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania wnioskującej Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanego art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja podkreśliła, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a przywołany przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie.
Na w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta Gdynia.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., oddalił skargę.
Sąd zwrócił uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocena okoliczności i ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu.
Dodatkowo Sąd przypomniał, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona.
W ocenie Sądu niewątpliwie skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni 0,1678 ha wykorzystywanej jako droga wewnętrzna), która zarówno obecnie, jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niesporne jest także ustalenie, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym ulicy, która nie posiada kategorii drogi publicznej (ulica dojazdowa). Skarżąca Gmina wykonuje zaś na tej działce zadania własne.
Zdaniem Sądu oznacza to, że co do zasady skarżąca Gmina spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Jednakże – zdaniem Sądu – możliwości skorzystania przez skarżącą Gminę z powołanej regulacji prawnej stoi na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podzielił stanowisko organów, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, iż uprawnienia skarżącej Gminy wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej działki są wystarczające do realizacji ustawowych zadań skarżącej Gminy. Podkreślono, że sama skarżąca wyjaśniła, iż w pełni za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni (jednostki budżetowej skarżącej Gminy) dysponuje sporną nieruchomością i realizuje na niej powierzone zadania. Problemem pozostaje jedynie ponoszenie przez skarżącą Gminę, poza niezbędnymi nakładami, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, których by nie było w przypadku uzyskania przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Taka zaś argumentacja – w ocenie Sądu – jest niewystarczająca do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Oznacza to, że pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Gdyni, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta Gdyni prawa własności nieruchomości położonej w Gdyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:
1) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, przez uznanie przez WSA w Warszawie za Krajową Komisją Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni,
2) art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacjnej w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm.), przez uznanie przez WSA w Warszawie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta Gdyni i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla przedmiotowego terenu nie jest wyznaczony zarządca ani w drodze umowy cywilnoprawnej, ani orzeczenia sądowego, zaś utrzymanie przedmiotowej drogi należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni, jednostki budżetowej Gminy Miasta Gdyni. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ulega zatem wątpliwości, że aby Gmina Miasta Gdyni mogła wykonywać obowiązki polegające na budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu, ochronie i oznakowaniu drogi wewnętrznej oraz zarządzaniu nią, niezbędny jest tytuł własności do niej. Podkreślono, że bez prawa własności przedmiotowej nieruchomości wykonywanie przez Gminę w/w zadań jest w znacznym stopniu ograniczone, gdyż zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zadania te wykonuje tylko i wyłącznie właściciel terenu (w przypadku braku zarządcy). Wskazano zatem, że przysługujące Gminie Miasta Gdyni prawo użytkowania wieczystego nie uprawnia do wykonywania zadań własnych polegających na budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu, ochronie i zarządzaniu drogą wewnętrzną. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.
Nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż posiadanie przez Gminę Miasta Gdyni prawa użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez Gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, gdyż użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Podkreślono ponadto, że art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie stanowi podstawy do badania, czy gminie przysługuje jakiś inny niż własność tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który jest wystarczający do realizowania przez nią zadań własnych.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd I instancji niezasadnie także uznał, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Komisja nie rozpatrzyła bowiem stanu faktycznego sprawy zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. i nie uzasadniła wyboru danego rozstrzygnięcia – odmowy przekazania mienia. Za spełnienie powyższego wymogu nie można – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uznać wskazania, że niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste uzasadniają dążenie Gminy do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy.
Podniesiono ponadto, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna, to z nieruchomości tej korzystają wszyscy uczestnicy ruchu drogowego, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 233 K.c. Zatem, w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod gminne drogi wewnętrzne jako nieruchomości dostępnych dla nieograniczonej liczby podmiotów, nie jest stanem pożądanym utrzymywanie prawa użytkowania wieczystego, gdyż zgodnie z art. 233 K.c. z takiej nieruchomości powinien korzystać wyłącznie użytkownik wieczysty. Jednocześnie za sprzeczne z prawem należałoby – w ocenie skarżącej – uznać takie działania Gminy jako użytkownika wieczystego nieruchomości, które by ograniczały całkowicie lub częściowo korzystanie z tej nieruchomości przez inne podmioty. To – zdaniem Gminy – świadczy również o tym, iż tylko przysługujące Gminie prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapewni konieczne i prawidłowe wykonywanie zadań własnych w zakresie gminnych dróg, co wynika wprost z dyspozycji przepisu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot i charakter przedstawionych zarzutów zasadnym jest jednak łączne odniesienie się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Podstawę prawną wniosku Gminy ubiegającej się o stwierdzenie nabycia na własność opisanych na wstępie nieruchomości stanowi art. 5 ust.4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"). Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem brzmienie powyższego przepisu oznacza, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy. Możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie w/w przepisu uzależniona jest ponadto od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Komunalizacja bowiem – niezależnie od przyjętej podstawy – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Wobec tego należy stwierdzić, że celem przepisu art. 5 ust. 4 w/w ustawy nie jest generalne przysparzanie majątku gminom, a norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Przy czym, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań.
Podsumowując zatem należy wskazać, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Dopiero więc po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżąca gmina spełnia przesłanki omawianego przepisu, lecz z uwagi na uznaniowy charakter decyzji i nieprzekroczenie granic uznania, skargi nie uwzględnił.
Stanowisko to jest jednak błędne. Należy natomiast podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 2986/19, dotyczącego tej samej Gminy w tożsamym stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powołanego wyroku prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wymaga prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., Stanowi on, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom uwzględniać, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Należy podkreślić, że pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Sposób rozumienia przywołanych w art. 7 K.p.a. interesów uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego i niezmiennego. Należy także wskazać, że ustawodawca nie przesądził, któremu z w/w interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Ocena zatem, czy w danej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 stwierdził, iż "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".
Wobec tego, zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie orzekające organy administracyjne nie sprecyzowały, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja nie zawierająca wyjaśnienia tych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia, dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traci charakter decyzji uznaniowej a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 K.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. W każdym bowiem przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie zostały poddane kontroli i ocenie ani przez orzekające organy administracyjne, ani przez Sąd I instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzają się bowiem do stwierdzenia, że Gmina jako użytkownik wieczysty gruntu może z niego korzystać jak właściciel, a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów oraz organizacji ruchu drogowego, zaś podnoszone przez nią argumenty dotyczące kosztów (konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem dróg, jak i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Zaniechały jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przyjęły takie stanowiska. Natomiast Sąd I instancji podkreślił, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest właśnie okolicznością, która musi być ustalona, aby w ogóle mogło dojść do przyznania (bądź odmowy przyznania) w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej. Gminie może być bowiem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni, o czym była już mowa powyżej. Wobec tego należy stwierdzić, że ustalenie, iż gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości.
Wobec tego należy uznać, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane – ani przez organy, ani przez Sąd – że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne. Wadliwie natomiast Sąd I instancji wskazał, że ustalenie czy mienie związane jest z realizacją zadań gminy pozostawione zostało uznaniu organu. Okoliczność bowiem, czy spełnione są przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy stosujące powołany przepis zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać, jakie zadania wykonywane są na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieszczą się w pojęciu zadań własnych gminy. Nieprawidłowe jest też stanowisko Sądu, że posiadanie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z brzmienia art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Dlatego również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.5 ust.4 ustawy komunalizacyjnej okazał się uzasadniony.
Rozpoznając sprawę ponownie organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina, czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego, a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy wykładni art. 7 K.p.a.
Mając powyższe a uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 193 p.p.s.a.