I OSK 143/25

I OSK 143/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 874/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 874/24 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 października 2024 r. I SA/Wa 874/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy (Miasto) na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
J.K. (uczestnik) zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w punkcie 1 zarzucając mu :
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej : "ppsa") naruszenie prawa materialnego - art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( dalej: "ugn") poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa poprzez rozpoznanie skargi od nieistniejącego orzeczenia Kolegium z [...] września 2020 r. w sprawie [...], które utraciło moc wskutek wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego,
2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U. z 2019 r. poz. 270) poprzez błędną wykładnię tego przepisu podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że spełnienie przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości obowiązującej przed aktualizacją opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu, co skutkuje umorzeniem niezakończonych do dnia 13 lutego 2019 r. postępowań z wniosków o uznanie aktualizacji opłaty rocznej za nieuzasadnioną,
3. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie na podstawie art. 112 K.p.a. utraciło mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z mocy art. 80 ust. 3 ugn,
4. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art, 85 i art. 86 ppsa i merytoryczne rozpoznanie skargi bez rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do jej złożenia,
Wskazując na powyższe zarzuty Uczestnik wniósł o :
- zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i odrzucenie skargi Miasta na orzeczenie Kolegium z [...] września 2020 r. w sprawie [...] z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na jego rzecz,
- zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i oddalenie skargi Miasta na orzeczenie Kolegium z [...] września 2020r. w sprawie [...] z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na jego rzecz.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już skargę kasacyjną wniesioną przez Uczestnika od wyroku Sądu Wojewódzkiego w analogicznej, pod względem faktycznym i prawnym sprawie i w której podniesione zostały m.in. zarzuty tożsame z zarzutami objętymi punktem 1 i 4 obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej (wyrok z 17 czerwca 2025 r. I OSK 3050/23). W konsekwencji, podzielając stanowisko przedstawione w powyższym wyroku, Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za zasadne odwołanie się w tym zakresie do argumentacji przedstawionej w wyroku z 17 czerwca 2025 r.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dopuszczalności rozpoznania przez Sąd I instancji skargi Miasta na orzeczenie Kolegium z [...] września 2020 r., nr [...] zauważyć należy, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej : "ustawa zmieniająca"). Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.
Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a.
Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.
Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy (por. m.in. wyroki NSA z 20 listopada 2023 r. o sygn. akt I OSK 412/23, I OSK 622/23, I OSK 632/23 oraz z dnia 5 czerwca 2025 r. o sygn. akt I OSK 1954/23 – wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można zatem podzielić stanowiska Uczestnika, że Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę od orzeczenia, które na skutek sprzeciwu utraciło moc. Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę od decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli przez sąd administracyjny. Co istotne, sam Uczestnik postępowania dostrzega, że w świetle art. 79 us.t 3 u.g.n. Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty i zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. tylko od takiego orzeczenia przysługuje sprzeciw do Sądu powszechnego. Z tego też właśnie względu uznać należało, że zaskarżone przez Miasto orzeczenie było decyzją o umorzeniu postępowania, od której nie przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego.
Błędnie natomiast Uczestnik odczytuje przywołanie przez Sąd Wojewódzki art. 112 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie przywołał powyższego przepisu celem wykazania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 80 ust. 3 k.p.a. a jedynie celem wyjaśnienia, że w świetle tego przepisu błędne pouczenie co do przysługującego środka odwoławczego nie może wywołać dla strony negatywnych skutków prawnych,
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 u.g.n. w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł być uznany za zasadny. Skoro zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego orzeczenie Kolegium stanowiło decyzję o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to wniesienie od niej sprzeciwu, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n. nie mogło skutkować utratą mocy tego orzeczenia na podstawie art. 80 ust. 3 u.g.n. Nadto zauważyć trzeba, iż wskazany przez Uczestnika przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy kognicji sądów administracyjnych w zakresie skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnych, a nie na decyzje ( art. 3 § 2 pk 1 p.p.s.a.), do których zliczyć orzeczenie Kolegium, a zatem zarzut ten został dodatkowo błędnie sformułowany. Niezasadny był również zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej w którym Uczestnik zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 80 ust. 3 i art. 112 k.p.a. Sąd kasacyjny podkreśla, że zarzut ten został sformułowany w sposób niezrozumiały. Uczestnik zarzucił w nim bowiem Sądowi Wojewódzkiego "uchylenie na podstawie art. 112 K.p.a. utraciło mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z mocy art. 80 ust. 3 u.g.n." W konsekwencji, Sąd kasacyjny rozpoznał ten zarzut w zakresie, w jakim możliwe było ustalenie intencji jego Autora na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Uczestnik zarzucił także naruszenie art. 85 i art. 86 p.p.s.a. i merytoryczne rozpoznanie skargi bez rozpoznania złożonego wniosku o przywrócenie terminu do jej złożenia.
Niewątpliwie Miasto składając skargę na orzeczenie Kolegium wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek ten nie został rozpoznany przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji. Trzeba jednak odnotować, iż Sąd ten w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, powołując się na regulację art. 112 k.p.a., dlaczego przyjął skargę do rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnie pouczyło o możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Powyższa okoliczność słusznie została wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji.
Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 112, wyd. 19, 2024). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zgodnie z tym poglądem skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, w sytuacji zastosowania się przez skarżącego do trybu zaskarżenia błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu ( por. postanowienie NSA z 26 października 2017r. o sygn. akt II OZ 1206/17 i z 17 października 2023 r. o sygn. akt III OZ 476/23 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy Miasto wniosło skargę 13 marca 2024 r. Prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 10 stycznia 2024 r. o sygn. XXVII Cz 1263/23 doręczone zostało pełnomocnikowi Miasta 6 marca 2024 r. Oznacza to, że Miasto wniosło skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego postanowienia stwierdzającego, że droga sądowa jest w sprawie niedopuszczalna. W tej sytuacji rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, w świetle art. 112 k.p.a. nie może zostać uznane za naruszenie przepisów art. 85 i 86 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko takie uchybienie przepisom postępowania może stanowić podstawę wzruszenia wyroku Sądu I instancji.
Niezasadny był również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię.
W ocenie Uczestnika, spełnienie przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości obowiązującej przed aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, co skutkuje umorzeniem niezakończonych do dnia 13 lutego 2019 r. postępowań z wniosków o uznanie aktualizacji opłaty rocznej za niezasadną.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości.
Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty.
Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2).
W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.) wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej.
W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcze staje się zbędna.
Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wykładnia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przedstawiona przez Sąd Wojewódzki zbieżna jest z wykładnią prezentowaną jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 11 maja 2023 r. I OSK 963/22, 12 lipca 2023 r. I OSK 239/23, 20 września 2023 r. I OSK 633/23, 20 listopada 2023 r. I OSK 626/23, I OSK 604/23, I OSK 622/23, I OSK 721/23, I OSK 555/23, I OSK 583/23, I OSK 671/23, I OSK 634/23, I OSK 624/23, I OSK 693/23, I OSK 92/23, IO SK 2108/22, I OSK 1980/22, I OSK 263/23, I OSK 2264/22, I OSK 2237/22, I OSK 240/23, z 27 listopada 2023 r. I OSK 178/23, I OSK 1986/22, I OSK 2262/22, I OSK 2247/23, z lutego 2024 r. I OSK 2447/23, I OSK 2462/23, 5 czerwca 2025 r. I OSK 1871/23, I OSK 1872/13, I OSK 1870/23, I OSK 2036/23).
Tytułem uzupełnienia stanowiska Sądu Wojewódzkiego wskazać należy jedynie, że w przywołanym przezeń art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ustawodawca odwołuje się do obowiązku poniesienia przez nowy właściciel gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji (zob. I OSK 412/23; por. odpowiednio E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 578-616).
Rację miał zatem Sąd Wojewódzki wskazując, że w tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści normatywnej. Z bowiem tego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej (zob. np. I OSK 657/23; por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 320-322, s. 333).
Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.
Z tego względu w art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności (zob. I OSK 2462/23).
Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 2019 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (zob. I OSK 694/23).
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.