I OSK 1429/25

I OSK 1429/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 93/25 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2025-07-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 93/25 w sprawie ze skargi A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia
18 lipca 2025 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") - odrzucił skargę A.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego, wnosząc jednocześnie o: zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia i wykonania obowiązków ustawowych dotyczących sprzedaży nieruchomości wieczystemu użytkownikowi; stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 czerwca 2024 r. złożył wniosek o wykup nieruchomości przez wieczystych użytkowników na podstawie przepisów 198g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. - dalej: "u.g.n."), co do działek ewidencyjnych wymienionych we wniosku, w tym działek nr [...] oraz nr [...] położonych w [...]. Pismem z dnia 21 października 2024 r. został poinformowany, że działka nr [...] położona w [...] podlegać będzie sprzedaży w trybie ww. ustawy, natomiast odnośnie pozostałych działek termin został przedłużony, bez podania przyczyny uzasadniającej zwłokę w rozpoznaniu wniosku o wykup nieruchomości. Mimo upływu wielu miesięcy sprawa nie została załatwiona.
Odrzucając ww. skargę, Sąd I instancji uznał, że przedmiot niniejszej sprawy pozostawał poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Złożone przez skarżącego w trybie 198g u.g.n. żądanie stanowiło bowiem, w ocenie Sądu, roszczenie o zawarcie umowy. Przewlekłość w takiej sprawie nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Spory powstałe na tle takiej sprawy - z uwagi na jej cywilnoprawny charakter - nie podlegają właściwości sądu administracyjnego. Stronie zainteresowanej skorzystaniem z gwarancji sądowej ochrony omawianego prawa przysługuje zaś wyłącznie powództwo do sądu powszechnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarga na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przez Prezydenta Miasta [....] w przedmiocie wniosku wieczystego użytkownika o wykup nieruchomości na podstawie art. 198g i następne u.g.n. jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna;
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że sprawa o wykup nieruchomości przez użytkownika wieczystego w oparciu o przepisy art. 198g i następne u.g.n. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ czynność organu nie ma formy przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4a, podczas gdy czynność ta spełnia kryteria do objęcia jej kontrolą sądów administracyjnych i orzekania przez sądy administracyjne w sprawie skarg, co skutkowało nieuprawnionym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 198g ust. 1 u.g.n. poprzez błędną przyjęcie, że po stronie organu administracji, w tym wypadku Prezydenta Miasta [...] brak jest obowiązku rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości na podstawie art. 198g i następne u.g.n. w formie podlegającej kontroli pod względem bezczynności lub przewlekłości, co wskazuje na możliwość pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, chyba, że Sąd uzna za zasadne skorzystanie
z możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wyjaśnić na wstępie należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z cytowanych przepisów wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Art. 3 § 2 p.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku opieszałości działania organu w załatwieniu sprawy w konkretnie oznaczonym postępowaniu przez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w tak zakreślonej kognicji nie mieści się zaskarżona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania, mająca sprowadzać się do nierozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] wniosku skarżącego wniesionego w trybie art. 198g u.g.n.
Stosownie do treści tego przepisu, użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej
w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1463) może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz (ust. 1). Żądanie sprzedaży, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje: 1) jeżeli nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r.; 2) jeżeli użytkownik wieczysty nie wykonał zobowiązania określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste; 3) w odniesieniu do gruntów położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2023 r. poz. 1796); 4) jeżeli grunt jest wykorzystywany na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
5) w odniesieniu do nieruchomości gruntowej niezabudowanej (ust. 2). Nie zawiera się umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w ust. 1, jeżeli toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (ust. 3).
Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego powstałego w inny sposób niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ust. 4).
Wskazać w tym miejscu trzeba, że z cytowanego przepisu nie sposób wywieść – jak chce tego skarżący kasacyjnie - iż załatwienie wniosku o wykup nieruchomości wieczystych użytkowników winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej czy innego aktu administracyjnego. Zgodnie z przepisami art. 198g i nast. u.g.n., użytkownik wieczysty - spełniający ustawowe przesłanki - z chwilą złożenia w terminie określonym w art. 198g u.g.n. właścicielowi żądania sprzedaży nieruchomości, nabywa bowiem na podstawie tego przepisu wobec właściciela roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a ściślej o złożenie przez właściciela oświadczenia woli niezbędnego z jego strony do zawarcia tej umowy. Z tą chwilą nie tylko powstaje roszczenie przysługujące użytkownikowi wieczystemu, ale także staje się wymagalne. Wobec tego właściciel powinien podjąć działania prowadzące do zawarcia umowy sprzedaży bezpośrednio po otrzymaniu żądania użytkownika wieczystego. Jeżeli tych działań właściciel nie podejmuje, użytkownik wieczysty może wystąpić na drogę sądową z powództwem przeciwko gminie o złożenie przez nią oświadczenia woli niezbędnego z jej strony do zawarcia tej umowy (por. Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WPK 2024). Roszczenie o sprzedaż nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego na podstawie art. 198g u.g.n. ma zatem charakter cywilnoprawny i kończy się zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego lub informacją o negatywnym rozpatrzeniu wniosku (przepisy prawa nie wskazują również aby odpowiedź odmowna miała przyjąć formę decyzji administracyjnej). Działania organu, reprezentującego Skarb Państwa nie mają więc w tym przypadku charakteru władczego, lecz podejmowane są przez ten organ jako stronę stosunku cywilnoprawnego.
Tym samym także ewentualna przewlekłość organu w zakresie przedstawionego mu w trybie art. 198g u.g.n. żądania, skutkująca brakiem możliwości wyegzekwowania przez użytkownika wieczystego roszczenia cywilnoprawnego w drodze zawarcia umowy, nie mieści się w określonej powyżej kognicji sądów administracyjnych.
Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że niniejsza sprawa zainicjowana skargą na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie wykupu nieruchomości przez użytkownika wieczystego nie należała do właściwości sądu administracyjnego, co skutkować musiało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Powyższe prowadzi zaś do uznania, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1-4a, 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 198g ust. 1 u.g.n. nie były trafne.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.