I OSK 1429/21

I OSK 1429/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 512/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2a
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 512/20 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. nr KOC/8107/Sw/19 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 listopada 2019 r. nr UD-IV-WSZ0SRII/025793/SW/2019; 3. oddala wniosek R. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 512/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. nr KOC/8107/Sw/19 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
R.B. wnioskiem z 27 września 2019 r. wystąpił o ustalenie świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci: S.B. i J.B.. Do wniosku załączył potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt III C 180/13 (dalej wyrok III C 180/13), którym orzeczono o rozwiązaniu przez rozwód związku małżeńskiego R.B. i K.G., powierzając wykonywanie władzy rodzicielskiej nad ich małoletnimi dziećmi S.B. i J.B. obojgu rodzicom, z ustaleniem każdorazowego miejsca zamieszkania ww. dzieci w miejscu zamieszkania matki. Kosztami utrzymania małoletnich obciążono oboje rodziców, ustalając udział ojca R.B. w tych kosztach na kwotę po 1650 zł miesięcznie na rzecz każdego z dzieci, płatnuych do rąk matki dzieci. W wyroku tym nie orzeczono o sposobie wykonywania kontaktów nad małoletnimi dziećmi z uwagi na zgodne porozumienie stron w tym zakresie [k. 8-7 akt Prezydenta].
Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent) decyzją z 15 listopada 2019 r. nr UD-IV-WSZ-SRII/025793/SW/2019 (dalej decyzja z 15 listopada 2019 r.) na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 13a ust. 1, art. 17 i art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. dalej ppwd) i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U poz. 1177), odmówił R.B. przyznania świadczenia wychowawczego na S.B. i J.B. na okres zasiłkowy 2019/2021.
W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w wyroku rozwodowym wskazano stałe miejsce pobytu małoletnich dzieci wnioskodawcy przy matce. Uwzględniając nakłady obojga rodziców na utrzymanie i wychowanie dzieci, Sąd uznał wówczas, że jednemu z rodziców należą się alimenty od drugiego. Jeżeli na dziecko od ojca zostały zasądzone alimenty, to jest to sprzeczne z sytuacją, gdzie dziecko wraz z ojcem utrzymuje się z połączonych dochodów. Alimenty są dochodem dziecka, a ojciec ma prawo odliczenia od dochodu jedynie alimentów świadczonych na rzecz innych osób (nie wchodzących w skład rodziny). W tej sytuacji kwota odpowiadająca wysokości alimentów byłaby podwójnie liczona. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 ppwd, uprawnionym do świadczenia jest ten rodzic, z którym zamieszkują dzieci. Jeśli oboje rodzice mają władzę rodzicielską to na podstawie art. 26 § 2 kc miejsce zamieszkania dzieci jest u tego z rodziców, u którego dzieci stale przebywają. W zasadę te wpisuje się art. 22 ppwd, na podstawie którego świadczenie przyznaje się temu z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa [k. 20-18 akt Prezydenta].
R.B. wniósł odwołanie (uzupełnione pismem z 19 grudnia 2019 r., do którego dołączył plan wychowawczy), uznając, że decyzja z 15 listopada 2019 r. oparta została na jednym elemencie wyroku rozwodowego, tj. ustaleniu przez sąd powszechny miejsca zamieszkania dzieci przy matce, które zostało błędnie utożsamione z miejscem pobytu, gdy tymczasem Sąd wskazał jedynie gdzie znajduje się formalnoprawne miejsce zamieszkania dzieci, a nie ich pobytu. Zarzucił organowi, że nie zbadał jak rzeczywiście wygląda stan faktyczny sprawy, który wskazuje na istnienie opieki naprzemiennej. Wynika to z planu wychowawczego uzgodnionego między byłymi małżonkami co potwierdził Sąd Okręgowy w pkt 4 wyroku III C 180/13 [k. 32-23, 56-40 akt Prezydenta].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) decyzją z 20 stycznia 2020 r. nr KOC/8107/Sw/19 (dalej decyzja z 20 stycznia 2020 r.) utrzymało w mocy decyzję z 15 listopada 2019 r.
Zdaniem Kolegium, z art. 5 ust. 2a ppwd wynika, że do składu rodziny włączyć można zamieszkujące wspólnie, pozostające na utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia. Gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, do członków rodzin obydwojga rodziców można wliczyć tylko takie dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną. Taka jednak sytuacja w sprawie nie ma miejsca. W wyroku rozwodowym III C 180/13 Sąd stwierdził, że miejscem zamieszkania dzieci skarżącego jest miejsce zamieszkania ich matki. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że opisany sposób spędzania przez skarżącego czasu z dzieckiem jest konsekwencją ustalonego przez sąd powszechny sposobu kontaktów, a nie wyrazem sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej. Opiekę naprzemienną w rozumieniu ustawy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka winni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu; w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością.
Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz należą do właściwości sądu powszechnego. Poza zakresem zainteresowania organów jest okoliczność, w jakim wymiarze opiekę nad dziećmi faktycznie sprawuje drugi rodzic, bowiem nawet jeżeli sprawuje on opiekę w większym wymiarze niż określono w orzeczeniu sądu, opieka ta nie ma swojego źródła w orzeczeniu sądu, zatem nie stanowi opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2a ppwd, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do przyznania omawianego świadczenia. Wskazało, że w sytuacji gdy w orzeczeniu sąd powierzył władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom ustalając miejsce zamieszkania przy jednym z nich bez dodatkowych ustaleń, wyklucza to sprawowanie opieki naprzemiennej nad dziećmi [k. 22-20 akt Kolegium].
R.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji z 20 stycznia 2020 r. naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 ppwd przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej może wynikać wyłącznie z orzeczenia sądu powszechnego zawierającego wyraźne rozstrzygniecie w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, a nie może wynikać z porozumienia zawartego pomiędzy rodzicami, zatwierdzonego przez sąd rodzinny;
2. prawa procesowego:
a. art. 6, 7, 8 kpa przez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem: zasady praworządności (wydanie decyzji różnicującej obywateli wobec prawa); zasady prawdy obiektywnej (postawienie niezrozumiałej wykładni przepisu ponad stan faktyczny w sprawie); zasady pogłębiania zaufania obywateli (wydanie decyzji administracyjnej, która w rażący sposób odbiega od rzeczywistego stanu faktycznego, jest niezrozumiała i sankcjonuje nierówność obywateli wobec prawa;
b. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego nieuzasadnione zastosowanie gdy tymczasem w niniejszej sprawie zastosowany winien zostać art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W motywach skargi przedstawił obszerną analizę pojęcia "opieki naprzemiennej". Wskazał, że prawomocnym wyrokiem III C 180/13 Sąd Okręgowy w Warszawie orzekł rozwód związku małżeńskiego K.G. i R.B.; wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi S. i J.B. pozostawił obojgu rodzicom ustalając, że każdorazowym miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania matki; Sąd odstąpił od regulowania zasad kontaktów dzieci z rodzicami, ze względu na zawarte w tej sprawie pomiędzy rodzicami porozumienie pisemne. Zdaniem skarżącego analiza treści tego porozumienia (planu wychowawczego) jednoznacznie wskazuje na to, że rodzice małoletnich S. i J. w równym stopniu sprawują nad nim bezpośrednią opiekę, gdyż w ramach cyklu 14 dniowego, dzieci spędzają łącznie 7 dni u matki oraz 7 dni u ojca. Wobec czego pozostają pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, a tym samym wypełniona została norma prawna zawarta w art. 2 pkt 16 ppwd (k. 2-5 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji (k. 6-6v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/WA 512/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinie, przeznaczonego na częściowego pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Uprawnionymi do świadczenia są, stosownie do art. 4 ust. 2 ppwd, m.in. matka albo ojciec dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych [...] w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującej za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Stan faktyczny sprawy, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom został ustalony w ocenie Sądu I instancji w sposób prawidłowy. W kluczowych do wydania rozstrzygnięcia elementach jest niesporny. Niekwestionowane pozostaje, że skarżący jest ojcem dwójki małoletnich dzieci – J. i S., i że na mocy wyroku rozwodowego III C 180/13, Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił miejsce zamieszkania dzieci w każdorazowym miejscu zamieszkania ich matki, a kosztami ich utrzymania obciążył oboje rodziców, z tym że udział w tych kosztach skarżącego ustalił na poziomie po 1650 zł miesięcznie. W wyroku tym nie orzekano o sposobie wykonywania kontaktów nad małoletnimi, z uwagi na zgodne porozumienie stron - co jest niesporne. Pisemne porozumienie (plan wychowawczy) skarżący przedłożył wraz odwołaniem od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Analiza jego treści istotnie potwierdza, że w momencie jego zawierania kontakty rodziców z dziećmi ustalone zostały w sposób, który charakteryzuje się porównywalnymi okresami ich pobytu u każdego z nich i porównywalnymi obowiązkami względem dzieci, czego organy co do zasady nie kwestionowały. Wskazywały na brak legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem sądu powszechnego ustanawiającego "opiekę naprzemienną", którego istnienie dopiero mogłoby stanowić potwierdzenie, że takowa jest przez niego sprawowana.
Istota sporu sprowadza się nie tyle do poprawności rekonstruowanego stanu faktycznego, ale do odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionym stanie faktycznym, na potrzeby ustalania przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenia wychowawczego, o które ubiegał się skarżący, można mówić o sprawowaniu przez niego wspólnie z byłą żoną nad dziećmi "opieki naprzemiennej", co ewentualnie uprawniałoby go do uzyskania na nie połowy kwoty przysługującego na dany miesiąc świadczenia wychowawczego i czy ustalenia w tym zakresie może czynić samodzielnie organ administracji publicznej, na bazie przedłożonego przez stronę planu wychowawczego.
Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd I instancji wskazał, że mimo derogowania z dniem 30 czerwca 2019 r. z omawianej ustawy jej art. 2 pkt 16, w którym zdefiniowane było pojęcie rodziny (na mocy nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 924), utrzymana została zasada - pierwotnie wywodzona z tej definicji - uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny. To wobec odwołania się w art. 4 ust. 2 ppwd do wspólnego zamieszkiwania i pozostawania dziecka na utrzymaniu danego rodzica, a także ustanowionej w drodze wyjątku możliwości zaliczanie dziecka do odrębnych rodzin obojga rodziców na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia w sytuacji legitymowania się przez nich orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną, o czym stanowi art. 5 ust. 2a ppwd. Przewidziana w nim możliwość zaliczania dziecka w skład dwóch rodzin, jako wyjątek od ogólnej reguły pozostawania przez nie członkiem jednej rodziny, musi być stosowana ściśle, zgodnie z językowym znaczeniem przepisu. Wyjątki od zasady nie podlegają wszak wykładni rozszerzającej. Skoro ów przepis odwołuje się explicite do orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną, to jego brak wyklucza możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej, czy to w drodze swoistej reinterpretacji w tym aspekcie wyroku rozwodowego wydanego w okresie, gdy w porządku prawnym obowiązującym w Polsce tego rodzaju instytucja prawna nie występowała, przy uwzględnieniu kontaktów rodziców z dzieckiem ustalonych poza postępowaniem sądowym - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy też w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ppwd, przeprowadzanego z obojgiem rodziców.
Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 2 § 1 kpc, rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do wyłącznej właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji czego w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia opieki naprzemiennej nie można w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego domniemywać. Trafność takie[go] podejści[a] do problemu opieki naprzemiennej w kontekście prawa do świadczenia wychowawczego potwierdza dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA z: 9.7.2020 r. I OSK 3266/19, Lex 3040588; 20.9. 2019 r. I OSK 61/18, Lex 2751282; 26.7.2018 r. I OSK 575/18, Lex 2592088; a także wyroki: WSA w Krakowie z 4.6.2020 r. III SA/Kr 469/20, Lex 3035814; WSA w Warszawie z 18.9.2018 r. I SA/Wa 796/18, Lex 2573658).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w wyroku III C 180/13 rozwiązującym związek małżeński R.B. i K.G., Sąd Okręgowy w Warszawie o opiece naprzemiennej (cechującej się sprawowaniem przez rodziców opieki na dzieckiem, zamieszkującym i koncentrującym swoje sprawy życiowe cyklicznie, na zmianę u obojga z nich), której podlegać miałyby ich dzieci nie tylko nie orzekał, ale wręcz przesądził, że każdorazowym miejscem zamieszkania tych dzieci jej miejsce zamieszkania matki, a w odniesieniu do skarżącego ustalił także należne na rzecz dzieci alimenty. Określenie przez Sąd miejsca ich zamieszkania z matką wskazuje na ich prawne stałe tam przebywanie. Jak trafnie zauważały organy, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc). Określenie miejsca zamieszkania dzieci z matką wskazuje zatem na stałe tam przebywanie. W tej sytuacji ich pobyt u ojca traktować należy jako mający charakter doraźny, co nie wyklucza jego powtarzalności. To, że Sąd odstąpił wówczas od orzekania o sposobie wykonywania kontaktów rodziców nad małoletnimi dziećmi z uwagi na zgodne porozumienie w tym zakresie stron (pkt 4 wyroku), oznacza jedynie, że t[ej] sfer[y] ich uprawnień władczo nie reglamentował. Dla oceny istnienia opieki naprzemiennej nie ma to istotnego znaczenia. Utrzymywanie kontaktu rozwiedzionego rodzica z dzieckiem nie jest tożsame ze sprawowaniem nad nim opieki naprzemiennej, ani nawet z samą władzą rodzicielską.
Podejmując w tych uwarunkowaniach decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci zrodzone w rozwiązanym związku małżeńskim, Prezydent nie naruszył wskazywanego w skardze art. 5 ust. 1 ppwd, którego wykładnia skądinąd nie mogła w realiach rozpoznawanej sprawy [być] dokonywana (jak czyni to skarżący) w powiązaniu z art. 2 pkt 16 ppwd, gdyż ten ostatni przepis w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji nie obowiązywał. Stąd nie narusza tych przepisów także utrzymująca ją w mocy, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzja Kolegium. Aczkolwiek organ drugiej instancji, podobnie jak skarżący, w sposób błędny odwoływał się w uzasadnieniu swej decyzji do ww. art. 2 pkt 16 ppwd. Ta wadliwość przywołanej argumentacji prawnej, nie rzutowała na poprawność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia - utrzymania w mocy decyzji I instancji. Można ją rozpatrywać wyłącznie w kategorii niemającego istotnego znaczenia w sprawie uchybieni regułom sporządzania uzasadnienia orzeczenia określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. Sąd I instancji nie stwierdził, by przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym zasad wynikających z art. 6, 7 i 8 kpa, przekładających się na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, którego subsumcja pod normę prawa materialnego stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
Z tych względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musiała oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), z uwagi na gwałtowny przyrost osób zdiagnozowanych jako zarażonych w kraju, w tym w szczególności na obszarze woj. mazowieckiego i związane z tym ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy. Przy jednoczesnym braku technicznej możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (k. 28, 34-37v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł R.B., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 512/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego, polegające na rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, polegające na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej może wynikać wyłącznie z orzeczenia sądu powszechnego zawierającego wyraźne rozstrzygnięcie w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej przez oboj[e] rodziców, a nie może wynikać z porozumienia zawartego pomiędzy rodzicami, zatwierdzonymi przez sąd "rodzinny" [winno być "rozwodowy" - uw. NSA];
2. prawa materialnego, polegające na rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16 ppwd, w wyniku czego nie przyznano skarżącemu świadczenia wychowawczego, mimo spełniania przez skarżącego warunków przewidzianych w ppwd;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu art. 141 § 4 ppsa i pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich argumentów skarżącego i braku jakiegokolwiek odniesienia się do nich;
4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez pominięcie w zaskarżonym wyroku oczywistego naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne, polegające na wydaniu decyzji o odmowie przyznania świadczenia bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego co do realiów sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi skarżącego.
Skarżący kasacyjnie, będący radcą prawnym, wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 41-45v, 50 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818) zasługiwał na uwzględnienie w zakresie w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, "by przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym zasad wynikających z art. 6, 7 i 8 kpa, przekładających się na wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, którego subsumcja pod normę prawa materialnego stanowiła podstawę wydanego rozstrzygnięcia." (s. 7 akapit przedostatni uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91), a wykładni sentencji wyroku z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt III C 180/13 Sądu Okręgowego w Warszawie, jako dokumentu urzędowego (art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 342, uw. 23 i 24, i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo, i art. 76 § 1 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022 s. 547, 549-550 nb 2, 6) należy dokonywać z uwzględnieniem całości sentencji wyroku, dokumentów istotnych dla orzekania wyrokiem rozwodowym i w kontekście regulacji prawnych, w jakich doszło do ich wydania.
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z wyroku z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt III C 180/13 Sądu Okręgowego w Warszawie wynika, że Sąd powszechny wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: S.B., urodzonym w dniu 12 marca 2010 r. i J.B. urodzoną w dniu 21 lutego 2012 r. powierzył obojgu rodzicom, z ustaleniem każdorazowego miejsce zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki K.G.; nie orzekł o sposobie wykonywania kontaktów nad [zapewne winno być "z" - uw. NSA] małoletnimi dziećmi stron z uwagi na zgodne porozumienie w tym zakresie (punkt 2 i 4 wyroku III C 180/13; k. 8-7 akt Prezydenta).
Przeszkodą dla uznania, że dzieci skarżącego pozostają pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest brak użycia przez właściwy Sąd rozwodowy w wyroku III C 180/13 zwrotu "dziecko [...] jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców" (verba legis - art. 5 ust. 2a ppwd), bowiem ustawodawstwo obowiązujące w dniu wydania wyroku III C 180/13 (28 czerwca 2013 r.) nie znało takiego pojęcia. Zarówno ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w brzmieniu obowiązującym dnia 28 czerwca 2013 r. - Dz.U. z 2012 r. poz. 788, zm. poz. 1529), jak i Kodeks postępowania cywilnego (w brzmieniu Dz.U. z 1964 r. nr 43 poz. 296 ze zm. - ostatnia Dz.U. z 2013 r. poz. 403), nie zawierały w dacie wydania wyroku III C 180/13 przepisów dotyczących opieki naprzemiennej.
W dotychczasowym dorobku doktryny wskazywano, że na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Warunkiem jest tu orzeczenie opieki naprzemiennej obojga rodziców przez sąd. Rodzice muszą legitymować się orzeczeniem sądu ustalającego sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (P. Daniel (red.), P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 63). Przedmiotowa ustawa weszła w życie dnia 1 kwietnia 2016 r. (art. 58 ppwd). Po opublikowaniu Komentarza, w praktyce organów administracji i w orzecznictwie Sądów administracyjnych ujawniło się szereg zagadnień, które wymagały rozstrzygania ad casum.
Przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni prawa nie sposób przejść do porządku dziennego nad faktem, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by Sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a kro) bądź w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 kro) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed Sądem rodzinnym (argum. ex art. 59815 § 1 i 2 kpc) regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała bowiem ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w brzmieniu obowiązującym dnia 28 czerwca 2013 r.) ani Kodeks postępowania cywilnego, choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (J. Pawliczak w: red. K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uw. 98, 99.3; M. Andrzejewski, Piecza naprzemienna - między formalną dopuszczalnością a zasadnością jej orzekania, w: red. A. Czerederecka, Rodzina w sytuacji okołorozwodowej, Wyd. Instytutu Ekspertyz Sądowych 2018, s. 101).
Dopiero ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062; dalej nowelizacja czerwcowa), ustawodawca art. 2 pkt 2 w art. 5821 kpc dodał § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; art. 2 pkt 3 w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 kpc w brzmieniu: "Art. 59822. Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; art. 2 pkt 4 nadał art. 7562 kpc brzmienie: "Art. 7562 § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach...".
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazano, że błędne jest stanowisko, zgodnie z którym tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu powszechnego. Racjonalny prawodawca, kierujący się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, dalej M. Zieliński, Wykładnia..., s. 259, nb 537), ma świadomość, że orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym w zakresie opieki naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej (wyroki NSA z: 14.12.2017 r. I OSK 1378/17, Lex 2461331; 12.4.2018 r. I OSK 2423/17, Lex 2522271; 20.9.2019 r. I OSK 61/18, Lex 2751282; 29.4.2020 r. I OSK 4397/18, cbosa), a także w drodze porozumienia między obojgiem rodziców, z których żadne z nich nie zostało w trybie ustawowym pozbawione władzy rodzicielskiej, jeśli oboje rodziców osiągnęło porozumienie w drodze pozasądowej, zgodnie z którym "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (verba legis - art. 5821 § 4; art. 59822, art. 7562 § 1 pkt 3 kpc).
Trafnie w literaturze przedmiotu zauważono, że [...] powyższe uwarunkowania prawne zdają się wskazywać, że dla stwierdzenia istnienia opieki naprzemiennej musi, w pierwszej kolejności, istnieć sądowe orzeczenie przyznające matce i ojcu opiekę naprzemienną nad dziećmi oraz ustalenie, że opieka ta jest sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Pomijając w tym miejscu drugi warunek, związany z koniecznością wystąpienia pewnej częstotliwości zajmowania się dziećmi, należy wskazać, że w świetle art. 2 pkt 16 ppwd ustawodawca przyjmuje założenie, że istnienie opieki naprzemiennej jest możliwe tylko wtedy, gdy wprost orzekł tak sąd. Należy jednak zauważyć, że tego typu założenie jest, po pierwsze, nieracjonalne, a po drugie - niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy samodzielnie ustalili formę opieki nad dzieckiem w postaci planu wychowawczego przedłożonego sądowi i który to plan musiał zostać przez ten sąd zaakceptowany (P. Daniel, Opieka naprzemienna nad dzieckiem. Glosa do wyroku WSA z dnia 7 listopada 2017 r. IV SA/Wr 224/17, OwSS 2018/2/104 akapit 2 - dalej P. Daniel, Glosa). Zasadnie Glosator wskazuje, że skoro obowiązujące przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują możliwość wydania orzeczenia rozwodowego bez orzekania [o kontaktach rodziców z dzieckiem po rozwodzie; art. 58 § 1b kro dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062) zmieniającej kro z dniem 29 sierpnia 2015 r.], za wadliwą należy uznać wykładnię art. 2 pkt 16 ppwd, która nakazywałaby rodzicom każdorazowe uzyskanie orzeczenia o "opiece naprzemiennej", a więc występowanie do sądu rodzinnego w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez oboje rozwiedzionych rodziców. Zasadnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 19.1.2017 r. II SA/Łd 918/16, Lex 2201891, racjonalność ustawodawcy, jak również cel ustawy oraz regulacje związane z potrzebą szybkiego otrzymania wskazanej pomocy przemawiają przeciwko takiej wykładni art. 2 pkt 16 ppwd, która nakazywałaby dla stwierdzenia istnienia "opieki naprzemiennej" uprzedniego orzeczenia przez sąd rozwodowy. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia sądu oznaczałaby każdorazowo wystąpienie o takie rozstrzygnięcie - mimo braku podstawy do wyrokowania w tym zakresie, co mogłoby doprowadzić do zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami oraz koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla ich rozpoznania. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że oceny, czy w danej sprawie faktycznie dochodzi do istnienia "opieki naprzemiennej", muszą każdorazowo dokonywać samodzielnie organy orzekające w sprawie. Ich zadaniem winna być przede wszystkim ocena, czy sprawowana opieka nad dziećmi w wyniku wyroku sądu orzekającego rozwód oraz ustalającego wzajemne relacje w zakresie wychowania dzieci przez rozwiedzionych rodziców stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia opieki naprzemiennej, przez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Jedynie w powyższym zakresie za pomocne mogą być uznane kryteria, o których mowa w art. 2 pkt 16 ppwd, do których ustawodawca zaliczył "porównywalne i powtarzające się okresy", przy czym konieczne jest zachowanie w powyższym zakresie pewnej ostrożności i za niedopuszczalne należałoby uznać, że opieka naprzemienna może mieć miejsce tylko w przypadku równego dzielenia się obowiązkami rodzicielskimi. Niewątpliwie w każdej sytuacji, gdy władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom, a rzeczywista opieka nad dziećmi jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, będą istniały podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną (P. Daniel, Glosa, s. 104-105, punkt 4 i 5). Taka właśnie sytuacja istnieje w sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 512/20.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że o pieczy naprzemiennej mowa jest wtedy, gdy owe okresy są równe, jak i wówczas, gdy są zbliżone i wynoszą np. 60% do 40% czy nawet 75% do 25% (M. Andrzejewski - op. cit., s. 87 i przywołani przez Autora: B. M. Smyth, Special issue on shared-time parenting after separation, Family Court Review, 2017, 55(4), 494-499; D. R. Meyer, M. Cancian, S. T. Cook, The growth in shared custody in the United States: Patterns and impications, Family Court Review, 2017, 55(4), 500-512; A. R. Poortman, R. van Gaalen, 2017; Shared residence after separation: A review andnew findings from the Nethrlands, Family Court Review, 2017, 55(4), 531-544).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku II SA/Łd 918/16 zasadnie wskazał, że "1. Gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą. 2. Uznanie za trafne stanowiska, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy expressis verbis takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu. 3. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. 4. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, [...] drugi rodzic, [...] złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego". Pogląd zaprezentowany w wyroku II SA/Łd 918/16 aprobuje doktryna (J. Pawliczak - op. cit., s. 745, uw. 100.1; J. Gajda w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy, C.H. Beck 2018, s. 506, nb 22; J. Gajda - op. cit., C.H. Beck 2021, s. 531, nb 22).
Celem wprowadzenia art. 58 § 1b kro było wyłączenie kognicji sądu rozwodowego w zakresie rozstrzygania o kontaktach, gdy rozwodzący się małżonkowie pozostają w zgodzie co do sposobu ich utrzymywania (uzasadnienie projektu nowelizacji czerwcowej, druk sejmowy nr 3104/VII, s. 1-3). Zgodny wniosek nie wyklucza wydania przez sąd rozwodowy rozstrzygnięcia o ograniczeniu lub zakazaniu rozwodzącym się rodzicom kontaktów z dzieckiem po rozwiązaniu małżeństwa (art. 1132 lub 1133 w zw. z art. 58 § 1 zd. 1 kro; J. Pawliczak - op. cit., s. 721-722, uw. 16), co w sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 512/20 nie miało miejsca.
W obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na wyraźną dyspozycję art. 58 § 1b kro, jeżeli strony złożyły przewidziany w tym przepisie zgodny wniosek o zaniechanie orzekania o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, a sąd rozwodowy nie znajduje podstaw do ograniczenia lub zakazania ich utrzymywania, to nie wydaje się żadnego orzeczenia w sprawie kontaktów (J. Pawliczak, Orzekanie w wyroku rozwodowym o kontaktach z dzieckiem, Przegląd Sądowy 2017/10/49; P. Daniel, Glosa, s. 104-105). Taka sytuacja zaistniała w sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 512/20 (pkt 4 sentencji wyroku III C 180/13 i treść Planu wychowawczego - k. 8-7, 56, 54-50 akt Prezydenta).
Rodzice mogą zawrzeć ustne porozumienie (nie jest konieczny nawet pisemny dokument zwany planem wychowawczym), w którym ustalą sposób sprawowania opieki nad dzieckiem i ustalą sposób kontaktów z dzieckiem, i zgodnie wniosą o zaniechanie orzekania o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, a sąd rozwodowy, nie znajdując podstaw do ograniczenia lub zakazania ich utrzymywania, nie wyda żadnego orzeczenia w sprawie kontaktów rodziców z dzieckiem (art. 58 § 1b kro).
Nietrafnie organy obu instancji, naruszając zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), nie przeprowadziły z dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego co do sprawowania opieki nad obojgiem dzieci i z informacji okolicznościach sprawowania opieki nad obojgiem dzieci (art. 15 ust. 1 i 2 ppwd) i ani nie ustaliły, czy doszło do zbiegu prawa obojga rodziców do świadczenia wychowawczego i czy oboje rodzice złożyli wnioski o ustalenie świadczenia wychowawczego na oboje dzieci na okres zasiłkowy 2019/2021 (art. 22 ppwd), mimo że wobec treści planu wychowawczego przedłożonego Sądowi rozwodowemu i przez ten Sąd aprobowanemu (pkt 4 wyroku III C 180/13; k. 8-7, 56, 54-50 akt Prezydenta) i twierdzeń skarżącego, że plan ten jest realizowany przez oboje rodziców od ponad 7 lat i sprawują oni opiekę naprzemienną nad dwojgiem dzieci, a okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 562 nb 2). Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa owych uchybień nie dostrzegł, a z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Umknęło uwadze Sądu I instancji to, że decyzją I instancji Prezydent odmówił świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci, gdy Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisze: "[...] z akt rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że miejscem zamieszkania syna skarżącego jest miejsce zamieszkania matki [...] odnosząc się do zarzutów odwołania, że opisany sposób spędzania przez skarżącego czasu z dzieckiem [...]" (s. 4 akapit 1 i 2 decyzji z 20 stycznia 2020 r.), co zdaje się wskazywać, że Kolegium nie odnosiło się do argumentów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (w której zagadnieniem istotnym jest, czy skarżący i matka małoletnich sprawują opiekę naprzemienną nad synem i córką; opieka naprzemienna dotyczy obojga dzieci, nie zaś "spędzania przez skarżącego czasu z dzieckiem" (Kolegium użyło nietrafnie liczby pojedynczej, miast mnogiej).
Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ppwd w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; s. 1-2, 4 pkt. II.7 skargi kasacyjnej). Kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38), po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej, wobec nie podniesienia zarzutu dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wzorcem kontroli nie jest ust. 2 art. 32, a wyłącznie ustęp 1 art. 32 Konstytucji RP.
Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP okazał się zasadny. Wykładnia art. 5 ust. 1 ppwd zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 512/20 naruszyła zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), winni być traktowani równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok z: 10.7.2012 r. P 15/12, OTK-A 2012/7/77; 11.12.2019 r. P 13/18, OTK-A 2019/68).
Cechą relewantną matki, ojca (art. 4 ust. 2 pkt 1 in princ. i 3 ppwd) jest prawo do korzystania ze świadczenia wychowawczego dla częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ppwd). Narusza zasadę równości pozbawienie rodzica świadczenia wychowawczego, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, a Sąd rozwodowy -zwłaszcza orzekający przed dniem wejścia w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie użył zwrotu "opieka naprzemienna". W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych [...] sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ppwd).
Narusza zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oczekiwanie, że w wyroku Sądu powszechnego orzekającego rozwód przed dniem 29 sierpnia 2015 r. (wejściem w życie art. 58 § 1b kro dodanego przez art. 1 pkt 1 lit. b; dodanego przez art. 2 pkt 2 w art. 5821 § 4 kpc; art. 59822 kpc dodanego przez art. 2 pkt 3; nadaniem nowego brzmienia art. 7562 kpc przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2015 r. poz. 1062), znajdzie się sformułowanie o tym, że "dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych" (verba legis - art. 5 ust. 2a ppwd, który to przepis wszedł w po wydaniu wyroku rozwodowego; taki sam zwrot znajdował się w art. 2 pkt 16 ppwd w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r.). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że "Skoro zaś ów przepis [art. art. 5 ust. 2a ppwd] odwołuje się explicite do orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną, to jego brak wyklucza możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej, czy to w drodze swoistej reinterpretacji w tym aspekcie wyroku rozwodowego wydanego w okresie gdy w porządku prawnym obowiązującym w Polsce tego rodzaju instytucja prawna nie występowała, przy uwzględnieniu kontaktów rodziców z dzieckiem ustalonych poza postępowaniem sądowym - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, czy też w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, przeprowadzanego z obojgiem rodziców." (s. 6 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/WA 512/20), bowiem "W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem [...] Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka." (art. 58 § 1 zd. 1 i 2 kro). "Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka." (art. 58 § 1a kro). Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest faktem, który "musi wynikać wprost z orzeczenia sądu".
Ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności ustalenie, czy oboje rozwiedzeni małżonkowie rzeczywiście sprawują opiekę naprzemienną, w porównywalnych i powtarzających się okresach, nad dwojgiem małoletnich dzieci, jest obowiązkiem organów administracji publicznej obu instancji, w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres (art. 7 i 77§ 1 kpa). Czym innym jest bowiem ustanowienie opieki naprzemiennej wyrokiem Sądu powszechnego w sprawie rozwodowej (co należy do kompetencji Sądu powszechnego), a czym innym ustalenie faktów, istotnych dla rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do faktycznego sprawowania opieki naprzemiennej w okresie za który strona dochodzi świadczenia wychowawczego.
W kontrolowanej sprawie Sąd rozwodowy aprobował Plan wychowawczy przedłożony przed wydaniem wyroku III C 180/13, przedstawiony i podpisany przez oboje rodziców, bowiem: wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron: ... powierzył obojgu rodzicom, z ustaleniem każdorazowego miejsca zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki (art. 26 § 2 kc; pkt 2 sentencji wyroku III C 180/13; pkt 1 Planu wychowawczego); nie uregulował kontaktów małoletnich dzieci z ich ojcem (pkt 4 sentencji wyroku III C 180/13) "z uwagi na zgodne porozumienie w tym zakresie", bowiem rodzice małoletnich ustalili sposób sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi w sposób wręcz drobiazgowy, w porównywalnych i powtarzających się okresach (k. 54-50 akt Prezydenta).
Współczesny ustawodawca aprobuje stan, gdy oboje rodzice uzgodnili sposób wykonywania opieki nad małoletnim dzieckiem, a Sąd powszechny (Sąd rozwodowy lub Sąd opiekuńczy) nie znalazł podstaw prawnych, by w to uzgodnienie władczo ingerować, kierując się dobrem dziecka. Sąd powszechny ma bowiem narzędzia prawne, z których może uczynić użytek, gdy uzna, że wzgląd na dobro dziecka wymaga odpowiedniego orzeczenia. W zależności od sytuacji, Sąd powszechny może: pozbawić władzy rodzicielskiej jedno z rodziców (a nawet oboje); zawiesić władzę rodzicielską jednego lub obojga rodziców (J. Gajda - op. cit. 2021, s. 528, nb 13 pkt 3 i 4 do art. 58 kro); rozstrzygnąć o ograniczeniu lub zakazaniu rozwodzącym się rodzicom kontaktów z dzieckiem po rozwiązaniu małżeństwa (art. 1132 lub 1133 w zw. z art. 58 § 1 zd. 1 kro). Każde z takich prawomocnych orzeczeń, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 kpc), należycie chroniąc dobro dziecka. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 512/20 żadnego takiego orzeczenia Sąd powszechny nie wydał, co uszło uwadze Sądu I instancji. Gdyby organy lub Sądy administracyjne dostrzegły zagrożenie dobra dziecka, obowiązane byłby powiadomić o tym Sąd opiekuńczy, bo tylko ów Sąd władny jest w tej materii się wypowiedzieć. W kontrolowanej sprawie taki obowiązek się nie ziścił.
Prawidłowe odczytanie sentencji wyroku, przy uwzględnieniu stanowiska obojga rozwodzących się małżonków, prowadzi do wniosku, że Sąd rozwodowy - jako Sąd opiekuńczy - powierzając obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi; nie orzekając o kontaktach ojca z jego małoletnimi dziećmi; aprobował zgodne stanowisko obojga rozwodzących się co do wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi i co nieograniczenia kontaktów skarżącego z dziećmi. Już po rozwodzie, oboje rodzice od 7 lat zgodnie wykonują władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi i sprawują nad dziećmi opiekę naprzemienną. W między czasie nie zapadło jakiekolwiek orzeczenie Sądu opiekuńczego, które wskazywałoby na naruszenie dobra małoletnich dzieci. Tylko wydanie takiego orzeczenia uprawniałoby do przyjęcia, że rodzice nie realizują opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 5 ust. 2a ppwd. Przy braku dowodów przeciwnych, skutkuje to koniecznością ustalenia kwoty świadczenia wychowawczego każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ppwd).
Ani ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ani kro czy kpc, nie zawierają ustawowej definicji opieki naprzemiennej. Art. 5 ust. 1 i 2a ppwd wymaga zabiegów interpretacyjnych. System prawa, który prawodawca traktuje jako spójny w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia..., s. 262-265, nb 544-547; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi, Poznań 2005, s. 98, 100-111), jest zjawiskiem charakterystycznym dla drugiej połowy XX w., gdy powszechnie przyjęto, że podstawą orzekania są normy prawne, nie zaś przepisy prawa. Współcześnie korzystamy częstokroć z dorobku kultury prawnej, tworzonej we wcześniejszych czasach - zwłaszcza z dorobku prawa rzymskiego. W polskiej kulturze prawnej powszechnie przyjmuje się, że "Chociażby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (Ulp. Dig. 24,4,1,11). W żaden sposób nie prowadzi to wykładni rozszerzającej, którą miał na uwadze Sąd I instancji (s. 6 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 512/20).
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji [przy czym nie ma wątpliwości, że regulacja zagadnienia opieki naprzemiennej w ustawie z 1 lutego 2016 r. nie jest przejawem poprawnej legislacji, bowiem abstrahuje od regulacji tej materii zawartej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym i w Kodeksie postępowania cywilnego - uw. NSA]. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia..., s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17 i 18).
Skoro w dacie wyrokowania Sądu rozwodowego ustawodawstwo nie używało pojęcia "opieka naprzemienna", to nie sposób oczekiwać, że wyrok rozwodowy będzie operować takim zwrotem. Pogląd, że "fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu", nie zasługuje na aprobatę, skoro wyrokiem III C 180/13 Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron powierzył obojgu rodzicom; ustalił miejsce zamieszkania dzieci przy matce; nie orzekł o kontaktach ojca jego małoletnimi dziećmi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że umieszczenie w wyroku tzw. orzeczenia negatywnego - "sąd nie orzeka o kontaktach", w istocie miało podobny skutek do orzeczeń o kontaktach nieograniczonych (J. Pawliczak, Orzekanie..., s. 44).
Czyni to zadość normie wywiedzionej z art. 58 § 1 zd. 2 w zw. z art. 58 § 1b kro w brzmieniu nadanym nowelizacją czerwcową. Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może doprowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Pojęcie "opieka naprzemienna" nie zostało zdefiniowane w kro i nie ma w tym Kodeksie o nim wzmianki. Pojęcie "opieka naprzemienna" zostało wprowadzone do "obrotu prawnego" wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci [Dz. U. z 2016 r. poz. 195] (J. Gajda - op. cit. 2021, s. 531, nb 22). W doktrynie wskazuje się, że instytucję pieczy naprzemiennej wprowadzono wprost, tzn. bezpośrednio wypowiadając jej nazwę, do polskiego prawa rodzinnego "tylnymi drzwiami" - ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (M. Andrzejewski - op. cit., s. 99-100). Przy niedochowaniu wymogów poprawnej legislacji w materii opieki naprzemiennej, tym bardziej to na organach administracji publicznej i sądach administracyjnych ciąży obowiązek dokonania starannej wykładni przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczna jest właściwa wykładnia art. 5 ust. 1 i 2a ppwd - przy dochowaniu wszystkich trzech metod wykładni prawa (M. Zieliński, Wykładnia..., s. 212-214, nb 430-433 i przypisy 18 i 19). Właściwa wykładnia art. 5 ust. 1 i 2a ppwd w zw. z art. 58 § 1 i § 1b kro prowadzi do wniosku, że ustalenie, że rodzice małoletnich dzieci sprawują opiekę naprzemienną, nie może być zrealizowane wbrew wyraźnemu orzeczeniu Sądu powszechnego, który pozbawiłby rodzica ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej lub wprowadziłby zakaz kontaktu tego rodzica z małoletnimi dziećmi. Skoro bowiem w szeregu sytuacjach, wbrew wnioskowi rodziców, Sąd rozwodowy, który nie pozbawił jednego lub obojga rodziców władzy rodzicielskiej, nie orzekł o kontaktach rodziców z dziećmi (art. 58 § 1 kro), a konieczność orzeczenia w materii opieki naprzemiennej nie zaistniała po uprawomocnieniu się wyroku III C 180/13, to prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 i 2a ppwd w zw. z art. 58 § 1, 1b kro prowadzi do wniosku, że skarżący spełnia przesłanki opieki naprzemiennej nad obojgiem dzieci. W wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku I instancji zbrakło pogłębionej analizy art. 58 § 1 i § 1b kro i wykorzystania dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa na tle tych regulacji kro i kpc, które są nieodzowne dla prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 i 2a ppwd. Ograniczenie się w istocie do językowej wykładni art. 5 ust. 1 i 2a ppwd i przywiązanie nadmiernej uwagi do sformułowania "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu", bez uwzględnienia dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 58 § 1, 1b kro i art. 5821 § 4; art. 59822, art. 7562 § 1 kpc, prowadzi do rezultatu, który jest nie do pogodzenia z wartościami konstytucyjnymi (art. 2, art. 18 i art. 48 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Za takim rezultatem wykładni art. 5 ust. 1 i 2a ppwd przemawia art. 18 Konstytucji RP. Wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2a ppwd, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, naruszyła zasadę opieki państwa nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Rodzina w świetle przepisów konstytucyjnych według TK to "każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także na więzach krwi. Rodzina może być pełna, w tym wielodzietna lub niepełna. Rodzina pełna składa się z dwojga osób dorosłych pozostających we wspólnocie domowej i związanych więzami uczuciowymi oraz wychowywanego przez nie wspólnego dziecka (dzieci). Rodzinę niepełną tworzy natomiast jeden dorosły i wychowywane przez niego dziecko (dzieci)" (orzeczenie TK z 12.4.2011 r. SK 62/08, OTK-A 2002/3/22). Ten pogląd TK nie łączy rodziny z małżeństwem, co wynika ze sformułowań zawartych w art. 18. Ujęcie to jest w istocie analogiczne z regulacją art. 12 EKPC (L. Garlicki w: red. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I, Komentarz do artykułów 1-18, C.H. Beck 2010, s. 715, nb 5). Z obu tych regulacji można wyprowadzić wniosek, że rodziną są małżonkowie, a jeśli mają oni dzieci - to oni i dzieci. Wyodrębnienie macierzyństwa nie oznacza jego uprzywilejowania wobec ojcostwa i w stosunkach prawnych w rodzinie. Objęcie ochroną i opieką RP małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa nakłada na władze publiczne określone i związane z realizacją wskazanych przez ustrojodawcę celów działalności tych władz, ale nie daje podstaw do wyprowadzania z art. 18 jakichkolwiek praw podmiotowych (wyrok TK z 10.7.2000 r. SK 21/99, OTK 2000/5/144). Adresatem art. 18 jest ustawodawca i do niego są adresowane określone w nim cele. "Celem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny jest (...) nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które "umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami" (wyrok TK z 18.5.2005 r. K 16/04, OTK-A 2005/5/51 p. III.4), (...) Rozwiązania te nie mogą jednak prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowanie dzieci tylko przez jednego z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego (orz. TK z 12.4.2011 r. SK 62/08, OTK-A 2011/3/22). Generalnie rzecz ujmując, z art. 18 wypływają nałożone na władze publiczne obowiązki zabezpieczenia małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa przed wszelkimi zagrożeniami dla ich normalnego funkcjonowania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 149, nb 3; s. 150-152, nb 5, 7, 8 do art. 18). Nie ma przeszkód, by art. 18 Konstytucji RP stanowił samoistną podstawę oceny konstytucyjności w konkretnej bądź abstrakcyjnej kontroli norm, bo unormowania ustawowe, które przekreślałyby istniejący system ochrony i opieki rodzinnych, można - tylko z tego powodu - uznawać za niezgodne z konstytucją (zwłaszcza wyrok TK z 23.6.2008 r. P 18/06). W praktyce zdarzają się orzeczenia TK stwierdzające niezgodność z art. 18, zawsze przy równoległym stwierdzeniu niezgodności z innymi (innym) przepisami konstytucyjnymi (np. wyroki K 8/03; K 16/04, P 18/06; wyrok z 22.7.2008 r. P 41/07; L. Garlicki w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 491, uw. 4 do art. 18).
Z tych przyczyn zasadny okazał się zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 ppwd przez przyjęcie, że dochodzone przez skarżącego świadczenie wychowawcze nie przysługuje skarżącemu jako ojcu małoletnich dzieci. Skoro bowiem władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 § 1 kro), rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim; obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 kro); jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (art. 98 § 1 kro); niezależnie od władzy rodzicielskiej rodzice oraz ich dziecko mają prawo i obowiązek utrzymywania ze sobą kontaktów (art. 113 § 1 kro), to narusza art. 18 i art. 48 ust. 2 Konstytucji RP taka wykładnia art. 5 ust. 1 i 2a ppwd, która prowadzi do pozbawienia jednego z rodziców wsparcia publicznego, mimo sprawowania przezeń opieki naprzemiennej, sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach.
W kontrolowanej sprawie umknęło organom, że postępowanie o przyznanie rodzicom małoletnich dzieci świadczenia wychowawczego, w przypadku gdyby na okres 2019/2021 wnioski złożyło każde z rodziców, winno się było toczyć z udziałem obojga rodziców, bowiem zachodziła przesłanka współuczestnictwa materialnego (art. 62 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 479-481, nb 1-4; A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Wolters Kluwer 2020, uw. 1, 2, 4, 5 do art. 62). W tak toczącym się postępowaniu organom łatwiej byłoby ustalić fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - zwłaszcza w zakresie opieki naprzemiennej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).
Uchwałą z 9.10.2017 r. I OPS 3/17, ONSAiWSA 2018/1/2 (dalej uchwała I OPS 3/17), skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.
Uchwała I OPS 3/17 zapadła na tle innej regulacji prawnej, lecz argumenty w niej podniesione, jak i dorobek doktryny, przemawia za przyjęciem, że wszyscy o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppw, ubiegający się o świadczenie wychowawcze, pozostają w sytuacji, w której organ rozstrzygać winien w jednym postępowaniu o prawach wszystkich ubiegających się o to świadczenie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 562 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Obowiązkiem organów obu instancji było w sposób prawidłowy przeprowadzić dowód z odpisu prawomocnego wyroku III C 180/13, powołanego w nim porozumienia oraz wysłuchać każde z rozwiedzionych rodziców - w szczególności w formie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ustawodawca wprost wskazał, że "Jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego [...] wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku o którym mowa w [...] art. 22, [...] właściwy organ [...] mogą zwrócić się kierownika ośrodka pomocy społecznej [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego [...] w celu weryfikacji tych wątpliwości." (art. 22 ust. 1 ppwd).
Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że z dniem 30 czerwca 2019 r. uchylono art. 2 pkt 16 ppwd. Jednakże uchylenie tego przepisu nie niweczy normy prawnej, zgodnie z którą to oboje rodziców, w przypadku opieki naprzemiennej, mają prawo do świadczenia wychowawczego według reguł zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (art. 5 ust. 1 i 2a ppwd).
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Mimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogło być bardziej pogłębione, zawiera ono wszystkie wymagane przez ów przepis elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2a uppw oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 22 ppwd oraz art. 135 ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1429/21, ustali czy oboje rodzice wnieśli o świadczenie wychowawcze na okres 2019/2021 na każde z małoletnich dzieci i przeprowadzi postępowanie z udziałem obojga rodziców małoletnich dzieci. W szczególności Prezydent przyjmie, że wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 czerwca 2013 r. sygn. III C 180/13 wraz z Planem wychowawczym (k. 8-7, 54-50 akt Prezydent) ustanowił opiekę naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców nad każdym z dwojga małoletnich ich dzieci (art. 5 ust. 2a ppwd). Prezydent przyjmie, że Sąd rozwodowy nie "stwierdził, że jednemu z rodziców należą się alimenty od drugiego z rodziców" (s. 2 akapit 3 decyzji z 15 listopada 2019 r. - k. 20-19 akt Prezydenta), bowiem Sąd rozwodowy nie orzekał o obowiązku alimentacyjnym między rozwiedzionymi małżonkami na podstawie art. 60 kro. Orzeczenie Sądu rozwodowego, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania każdego z dzieci i wskazanie, że ojciec dzieci będzie płacił orzeczone kwoty do rąk matki dzieci (jako ich przedstawicielki ustawowej - pkt 3 sentencji wyroku III C 180/13; art. 58 § 1 kro) i realizacja tego obowiązku, w żaden sposób nie stanowi podstawy do przyjęcia przez Prezydenta, że: "Jeżeli na dziecko od ojca zostały zasądzone alimenty to jest to sprzeczne z sytuacją, że dziecko wraz z ojcem utrzymuje się z połączonych dochodów. [...] W tej sytuacji kwota odpowiadająca wysokości alimentów byłaby podwójnie liczona." (s. 2 akapit 4 decyzji z 15 listopada 2019 r. - k. 20-19 akt Prezydenta). Płacenie alimentów na małoletnie dzieci do rąk drugiego rodzica nie stanowi przeszkody dla uznania, że rodzice dzieci sprawują opiekę naprzemienną ani do ustalenia kwoty świadczenia wychowawczego w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2a ppwd. Art. 365 § 1 i art. 366 kpc nie stanowi przeszkody dla wykonywania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców, bowiem ustalenie formalnoprawnego miejsca zamieszkania małoletnich dzieci u jednego z rodziców nie ogranicza możliwości pozostawania dzieci pod opieką naprzemienną obojga rodziców.