I OSK 1429/19

I OSK 1429/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 700/18 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-02-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 121
art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 700/18 w sprawie ze skargi K. H. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr WG-VI.7534.121.2018.MWM w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 700/18 oddalił skargę K. H. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej powoływana też jako: "Spółka") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i [...] , położonej w obrębie [...], gmina [...]i, powiat [...], województwo podlaskie, w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV [...] -stacja 110/20 kV Strefa w [...] .
Wnioskiem z dnia 6 listopada 2015 r. [...] S.A. w [...] wystąpiła do Starosty [...]ego o ustalenie wysokości odszkodowania należnego na rzecz K.H.S. (powoływanego dalej jako: "Skarżący"), właściciela nieruchomości, stanowiącej działki oznaczone nr geod. [...] i [...] , z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] – [...] .
Starosta [...] wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...] , na mocy której ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez ww. nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV [...] - stacja 110/20 kV Strefa w [...] , w tym z tytułu szkód tymczasowych w produkcji rolniczej, posadowienia 1 słupa elektroenergetycznego na działce nr geod. [...] oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość odszkodowania ustalono według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości, tj. [...] maja 2014 r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu na kwotę [...] zł. Organ zobowiązał jednocześnie [...] do jednorazowej zapłaty ww. odszkodowania.
Na skutek odwołania K. H. S. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji odszkodowawczej było zasadne ze względu na brzmienie art. 124 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121 – dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., których treść przemawia za zasadnością ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek takiego ograniczenia zmniejszyła się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, organ II instancji uargumentował brak zasadności wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, wskazując, że nie zachodzą w niej przeszkody wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, tym bardziej, że funkcjonuje wyraźna podstawa prawna, uprawniająca do rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy.
Na opisaną powyżej decyzję skargę złożył K. H. S., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 700/18 skargę tę oddalił.
Sąd I instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty i twierdzenia skarżącego, które sprowadzają się do podważenia przedmiotowości prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że mając na uwadze treść wniosku inicjującego postępowanie, nie ulega wątpliwości, że postępowanie toczyło się z wniosku podmiotu realizującego cel publiczny, zaś jego przedmiotem było ustalenie odszkodowania za szkody poniesione przez skarżącego wskutek dokonanego na przedmiotowej działce ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które polegało m.in. na uprawnieniu wnioskodawcy do wstępu na grunt w celu wykonania prac związanych z budową linii przesyłowej.
W przewidzianym prawem terminie K. H. S. złożył skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochroni Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 112 ust. 2, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 129 ust.1, art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię - gdyż Sąd I instancji uznał za odpowiadającą prawu decyzję Wojewody i oddalił skargę, pomimo że organ II instancji nie powołał i nie zastosował art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania w każdej sytuacji pozbawienia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości, jeżeli do tej pory nie doszło do zadośćuczynienia, a skutki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a przez to uniemożliwił obligatoryjne zastosowanie funkcji ochronnych zawartych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynikających z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Wadliwie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przyjął, że organ II instancji zasadnie uchylił się od zastosowania art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
- naruszenie art. 128 ust. 1 i 4, art. 132 ust. 6 u.g.n., art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ust. 1, art. 130, art. 134 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 129 ust. 5 i art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1-4, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego – dalej jako: "rozporządzenie" w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." – poprzez błędną wykładnię - gdyż Sąd I instancji uznał, za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję i wadliwe operaty, pomimo że organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatów (z dnia [...] kwietnia 2018 r.) wewnętrznie sprzecznych, sprzecznych ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono też naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie lub wadliwe zastosowanie, podczas gdy uchylenie się wnioskodawcy od powołania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako samoistnej podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek skutkować powinno stwierdzeniem bezprzedmiotowości i umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
- art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących braku właściwości rzeczowej organu, który wydał decyzję z dnia 0[...] czerwca 2018 r.
- art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi,
- art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 2, art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. poprzez brak dostrzeżenia, że organy uchyliły się od dokładnego poinformowania strony o podstawie prawnej prowadzonego postępowania i istotnych uprawnieniach strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu znajdującym zastosowanie na dzień wydania tego zarządzenia), o czym strony zostały poinformowane.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
I. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
1. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do stanowiska skargi kasacyjnej w tym zakresie należy wskazać, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie ustrojowy charakter. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18).
2. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca, co pozostaje kwestią bezsporną. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie wskazuje, że decyzję wydał "Prezydent Miasta [...]", podczas gdy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalającą odszkodowanie dla skarżącego wydał Starosta [...]. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że wadliwie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną (w miejsce Starosty [...]ego wskazując Prezydenta Miasta [...]).
Dokonując jednak oceny wpływu tego uchybienia na wynik sprawy należy wskazać, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowił przepis art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n., stanowiący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości.
Status Prezydenta Miasta [...], jako organu administracji państwowej właściwego do załatwienia spraw odszkodowawczych wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103 poz. 652) - por. część X załącznika do tego rozporządzenia - sytuującego Miasto [...]i, jako miasto na prawach powiatu), oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 9b¹ tej ostatniej ustawy, w świetle których do prezydenta miasta na prawach powiatu należą kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w tym rozstrzyganie w sprawach odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Należy jednak zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia nieruchomości zlokalizowanej w obrębie wsi [...], gmina [...]i. Nie jest to zatem miasto na prawach powiatu. Decyzję z dnia [...] maja 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] (dz. nr [...] oraz dz. nr [...] ) w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wydał Starosta [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lipca 2014 r. W konsekwencji prawidłowo również wniosek o ustalenie odszkodowania na rzecz K. S. został skierowany do Starosty [...] i decyzję w sprawie jako organ I instancji wydał Starosta [...].
Mając na uwadze powyższe, stwierdzone w sprawie uchybie Sądu I instancji polegające na wadliwym wskazaniu, że decyzję wydał "Prezydent Miasta [...]", podczas gdy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalającą odszkodowanie dla skarżącego wydał Starosta [...] należy uznać za pozostające bez wpływu na wynik sprawy.
3. Niezasadnie też podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 2, art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n.
Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że złożenie żądania organowi administracji, prowadzi do wszczęcia postępowania wówczas, gdy: żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, odpowiada on wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest w sprawie właściwy. Wniosek z dnia 6 listopada 2015 r. dotyczy instytucji prawnej unormowanej w art. 128 ust. 4 u.g.n., w przedmiocie której wydawana jest decyzja administracyjna (art. 129 ust. 5 u.g.n.) i został złożony przez stronę, której przysługuje prawo zainicjowania takiego postępowania (art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. oraz wpłynął do organu właściwego w sprawie (art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 9 u.g.n.).
Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten pomimo, iż znajduje się w ustawie generalnie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, to jest przepisem prawa materialnego, nie zaś procesowego. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie przestał istnieć jej przedmiot, [...] S.A. nie wycofała bowiem wniosku złożonego w dniu 6 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu (por. wyrok NSA z dnia 03 marca 2022 r. sygn. I OSK 511/19).
4. Bezzasadnie też Sądowi I instancji postawiono zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
II. Niezasadne okazały się też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.
1.Kwestia ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV [...] -stacja 110/20 kV Strefa w [...] , w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 03 marca 2022 r. sygn. I OSK 511/19. Wówczas, podobnie jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucano naruszenie szeregu wskazanych - również w niniejszej - skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie w obydwu sprawach, powołując wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego starali się wykazać, że podstawę prawną ustalenia odszkodowania powinien stanowić art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art.128 ust.1 i 4 u.g.n. w zw. z art. 21 ust.2 i art.64 ust.2 Konstytucji RP.
W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie okoliczności, że organ nie powołał i nie zastosował w zaskarżonej decyzji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy stwierdzić, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jego treść stanowi bowiem, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Natomiast zastosowanie miał przepis art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n., stanowiący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie skarżącemu kasacyjnie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 i art. 134 u.g.n., odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z kolei, w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).
Jak wynika z opinii biegłego wziął on pod uwagę okoliczność, że w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości skarżącego, tj. w dniu [...] maja 2014 r., dla przedmiotowej nieruchomości brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego część nieruchomości którą ograniczono sposób korzystania położona jest w obszarze rolniczym. Biegły wziął również pod uwagę wydanie przez Wójta Gminy dnia [...] grudnia 2013 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak również decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i ustalenia tej decyzji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że powierzchnia pasa technologicznego została określona w decyzji ograniczającej sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości ustalającej ją jako obszar pasa technologicznego sięgający po 7 m od osi linii przesyłowej w każdą stronę. Biegły był zatem tymi ustaleniami decyzji związany.
Odnosząc się do zarzucanych w skardze kasacyjnej wadliwych ustaleń należy wskazać, że dla sprawy istotne znaczenie miały kwestie, z którymi prawodawca wiąże konkretne konsekwencje. Niezasadnie zatem zarzucono, że w niniejszej sprawie uchybiono wymogom prawa z tej przyczyny, że nie uwzględniono, że zgodnie ze studium na "działkach w najbliższym sąsiedztwie wycenianych" przewidziano budowę ciągu komunikacyjnego na całej długości linii 110 kV. Niezasadnie też autor skargi kasacyjnej odwołuje się do ustaleń studium Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., kwestionując prawidłowość ustaleń przyjętych przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz wydawaniu decyzji w dniu [...] czerwca 2018 r. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. W okolicznościach badanej sprawy do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło decyzja z dnia [...] maja 2014 r. natomiast zakończenie prac budowlanych nastąpiło w lipcu 2015 r. Te ustalenia nie są w sprawie kwestionowane.
Zaznaczyć także należy, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie pozbawia właściciela praw do nieruchomości lub jej części. Decyzja ta ogranicza jedynie sposób korzystania z nieruchomości. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest zatem wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Jednakże odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Zatem, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:
1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;
2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;
3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;
4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Zatem, odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.
Wobec tego należy stwierdzić, że odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość. Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że w okresie późniejszym planem miejscowym zaznaczono przebieg linii elektroenergetycznej oraz wyznaczono inną szerokość pasa technologicznego niż w decyzji ograniczającej. W tym zakresie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji i Sąd I instancji, właścicielowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie podnosi się, że przepis art. 36 ust. 1 tej ustawy stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu. Nie jest zatem możliwe, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną – co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.
W niniejszej sprawie - w oparciu o sporządzone dnia [...] kwietnia 2018 r. operaty szacunkowe (dla dz. nr [...] oraz dla dz. nr [...] ) – prawidłowo zostało ustalone odszkodowanie z tytułu szkód rzeczywistych na przedmiotowym gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej. Do wypłaty zobowiązano [...] S.A. z siedzibą w [...] .
Z tych też względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.