I OSK 1425/23

I OSK 1425/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2013/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2013/22 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., nr KOC/1933/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2013/22, oddalił skargę A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., nr KOC/1933/Zs/22, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył A.S., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
A) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że o tym, czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe, decyduje funkcja budynku określona w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a nie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, który nie odsyła do innych przepisów, aby ustalić, jakimi gruntami są grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, a dokonuje tego określenia wprost w przepisie art. 1 ust. 1 ww. ustawy.
2. art. 4 ust. 3 i 6 ustawy o przekształceniu – przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków, gdy tymczasem dane z ewidencji gruntów i budynków służą wyłącznie sformułowaniu treści zaświadczenia odnośnie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej oraz określeniu jego adresatów, a ustalenie, czy dany grunt spełnia kryteria ustawowe dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wymaga odniesienia się organu do wszelkich posiadanych dokumentów i ewidencji oraz ich oceny.
3. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ administracji miał prawo odmówić wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy zastosowanie wskazanych przepisów musiałoby doprowadzić do wydania przedmiotowego zaświadczenia, co w konsekwencji oznaczało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był w tym zakresie oprzeć się na wpisach zamieszczonych w księdze wieczystej dla przedmiotowego budynku oraz lokali, jak również w księdze wieczystej dla nieruchomości gruntowej, i nie może tych wpisów kwestionować.
B) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazanie w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
a) błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, mając na względzie słuszny interes strony niniejszego postępowania, oraz że organy administracyjne nie zebrały wyczerpująco i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w niniejszej sprawie,
b) błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności mogą kwestionować prawa wynikające z treści księgi wieczystej, a nie ograniczyć się do zbadania, czy dana nieruchomość objęta jest prawem użytkowania wieczystego gruntu oraz czy dana nieruchomość zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe, co skutkowało nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie twierdzeń organów administracyjnych,
c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 217 i 218 k.p.a. – przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nieprawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości (stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów).
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r. (sygn. akt KOC/1933/Zs/22), utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 3 marca 2022 r. Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. A., ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a." – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."), skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też uchybienia w zakresie procedury, które – jak przekonuje – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty te nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium").
Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: "ustawa o przekształceniu"). Zarzuca w szczególności, że o charakterze nieruchomości nie powinna decydować dokumentacja architektoniczno-budowlana, decyzje organów nadzoru budowlanego czy inne dowody odbiegające od wpisów znajdujących się w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ten nie zasługuje na aprobatę. Na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu stanowi, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Użycie w tym przepisie sformułowania "wyłącznie" świadczy o braku możliwości dopuszczenia innego – niż mieszkalny – sposobu korzystania z obiektu, jeśli dany grunt ma się kwalifikować do przekształcenia. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie (art. 4 ust. 1 pkt 1–4 ustawy o przekształceniu). Rzeczą właściwego organu jest więc w istocie potwierdzenie zdarzenia, które nastąpiło z mocy prawa w stosunku do konkretnie wskazanych gruntów. Kwestią sporną w rozpatrywanym przypadku pozostaje to, czy organ wydający zaświadczenie ma prawo dokonać weryfikacji przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu, czy też może w tym celu opierać się wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków bądź księdze wieczystej (pkt B.3 skargi kasacyjnej). Sporne zagadnienie było już rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stanął na stanowisku, że ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako do wyłącznego źródła pozwalającego na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste, służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu). A zatem wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy o przekształceniu dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji, zaś organ wydający zaświadczenie powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu, z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w tym zakresie konsekwentne (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. I OSK 2381/20, oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 199/21), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę je podziela. Trafnie zatem w badanej sprawie organy zweryfikowały złożony wniosek z uwzględnieniem pozostających w ich posiadaniu dokumentów architektoniczno-budowlanych oraz decyzji i postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które już od 2005 r. wskazywały, że na spornym gruncie pomieszczenia były wykorzystywane w celach biurowo-magazynowych, zaś sam skarżący w 2018 r. dokonał zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania (w tym na cele usługowo-biurowe), co zostało sformalizowane i potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta m.st. Warszawy z 12 grudnia 2018 r. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, ustawa o przekształceniu nie formułuje własnej definicji budynku mieszkalnego, a zatem należy posługiwać się terminami z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Trafnie też Sąd pierwszej instancji ocenił, że w świetle znajdujących się w dyspozycji organu dokumentów oraz treści Prawa budowlanego, w dniu 1 stycznia 2019 r. sporna nieruchomość nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu.
Bezzasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 3 i 6 ustawy o przekształceniu. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, wydanie zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu polega na urzędowym potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnego ex lege, a w ramach podejmowanych działań organ jest obowiązany zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Na podstawie przepisu art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 217 i 218 k.p.a. organ może (a zarazem powinien) sięgnąć nie tylko do rejestrów czy ewidencji, lecz również do innych danych, którymi dysponuje bądź może dysponować – co w rozpatrywanej sprawie prawidłowo uczyniono. Jakkolwiek dane z ewidencji są istotne, nie mają one jednak bezwzględnego waloru przesądzającego, w sytuacji gdy okazują się niezgodne z obiektywnym stanem rzeczy. Stąd ustalenie sposobu użytkowania budynku w oparciu o decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i inne dowody, które wskazują na faktyczne przeznaczenie budynku w dacie granicznej, jest prawidłowe i w pełni zgodne z art. 4 ust. 3 oraz art. 218 § 2 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Określone w art. 3 domniemanie obejmuje tylko prawa, natomiast nie dotyczy danych faktycznych stanowiących przedmiot wpisów w dziale I-O (por. S. Rudnicki [w:] Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece, przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2009, art. 3). W przedmiotowej sprawie spór nie koncentruje się na kwestii własności lub użytkowania wieczystego w znaczeniu formalnym, lecz na tym, czy grunt spełniał ustawowe kryterium zabudowy mieszkaniowej w chwili wejścia w życie ustawy o przekształceniu (1 stycznia 2019 r.). Domniemanie płynące z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie dotyczy zatem ustalenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który w sferze prawa budowlanego i ustaleń faktycznych może ulegać zmianom i niejednokrotnie nie jest aktualizowany w księgach wieczystych. Przepis art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu wskazuje natomiast, że prawo własności podlega ujawnieniu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków po złożeniu stosownego zaświadczenia, co jednak nie wyłącza konieczności zbadania, czy dany grunt w ogóle spełnia przesłanki ustawowe.
Nietrafnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., twierdząc, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w wystarczający sposób do argumentów zaprezentowanych w skardze. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – będącego przepisem procesowym – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia nie został w skardze kasacyjnej wykazany. Uzasadnienie wyroku nie musi także zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17).
Nie znajduje również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażający się w stanowisku, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, pomijając – w ocenie skarżącego kasacyjnie "rozstrzygające" – wpisy w księgach wieczystych. Choć określone przez ustawodawcę w k.p.a. zasady obowiązują również w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1995, s. 552 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 118), to w badanym przypadku zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), dopuszczenie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż organy sprostały wymogom przewidzianym prawem, w zakresie, w jakim znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające jedynie przekonanie strony o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami bądź gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo wbrew zasadom doświadczenia życiowego nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe wywody, należy uznać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna, i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.