I OSK 1424/23

I OSK 1424/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1023/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/22 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.5.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z 26 listopada 2021 r. nr NWIV.752.202.2.2013; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2022 r. I SA/Wa 1023/22, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.5.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2022 r. nr DO-II.7610.5.2022.AB, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie od decyzji Wojewody Śląskiego z 26 listopada 2021 r. nr NWIV.752.202.2.2013, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z 26 listopada 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w S., obręb S., obejmującego działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. 0,0229 ha, nr [...] o pow. 1,4900 ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynku posadowionego na działce nr [...].
Zgodnie z art. 200 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ stwierdził, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...], [...] oraz [...] jest Skarb Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 25 marca 1998 r. sygn. akt I2 Ns 737/98, stwierdzającego, iż Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie 1 stycznia 1977 r. prawo własności, m.in. przedmiotowych działek. Oznacza to, że 5 grudnia 1990 r. działki stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie.
Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Organ odwoławczy podniósł, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).
Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
We wniosku uwłaszczeniowym z 13 grudnia 2005 r. wnioskodawczyni wskazała, że potwierdzeniem prawa zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości jest, m.in. treść księgi wieczystej nr [...]. Jednakże w dziale II księgi wieczystej nie ujawniono zapisów dotyczących zarządu przedmiotowym gruntem. Wobec tego wypis z księgi wieczystej nie stanowi dowodu potwierdzającego, iż przedmiotowy grunt pozostawał w zarządzie PKP.
W toku postępowania przed organem I instancji pozyskano decyzję Naczelnika Miasta Sławkowa z 29 grudnia 1986 r. znak 4G-8224/23/86, ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego, m.in. działkę nr [...], z której powstały, m.in. przedmiotowe działki.
Organ wyjaśnił natomiast, że decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa i zarządu, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Treść decyzji Naczelnika Miasta Sławkowa z 29 grudnia 1986 r. nie wskazuje natomiast, na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie. Również Starosta i Będziński w piśmie z 22 lutego 2006 r. stwierdził, że nie posiada dokumentów potwierdzających, że przedmiotowe działki były 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP.
Podsumowując Minister uznał, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają spełnienia przesłanki prawa zarządu PKP do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii.
Sąd wyjaśnił, że skarżąca wywodzi prawo zarządu z treści księgi wieczystej oraz z decyzji Naczelnika Miasta Sławkowa z 29 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłat rocznych z tytułu użytkowania nieruchomości. Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, jak trafnie wskazał organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r. I OSK 3200/18, z 16 lipca 2019 r. I OSK 2385/17, z 17 stycznia 2019 r. I OSK 130/17, z 30 czerwca 2015 r. I OSK 2469/13).
W decyzji Naczelnika z 29 grudnia 1986 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu, jak również nie wynika z niej jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat. Jak wyżej zaznaczono w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji z pism Starosty Będzińskiego z 22 lutego 2006 r. oraz Zarządu Powiatu Będzińskiego z 21 października 2013 r. nie wynika, aby organy te dysponowały dokumentami potwierdzającymi, że przedmiotowe działki były 5 grudnia 1990 r. w zarządzie PKP. Również wpis w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje istnienie zarządu.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły w sprawie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w związku z art. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły mu naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
2) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. I OPS 2/23. Zgodnie z treścią tej uchwały, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).
Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.
W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach k.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.
Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że powołane w jej treści przepisy ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Naczelnika Miasta Sławkowa z 29 grudnia 1986 r., znak 4G-8224/23/86 ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego, m.in. działkę nr [...]. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez PKP dowodów oraz wyjaśnienia, czy możliwe jest ustalenie, jakie konkretnie działki były objęte decyzją o opłatach za zarząd. Ustalenie to pozwoli na rozważenie uwzględnienia wniosku, zaś w przeciwnym wypadku odmowę uwłaszczenia.
W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.