I OSK 1424/22

I OSK 1424/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 468/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 4 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2019 poz 2204
art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O., S.N., M.S., A.W., M.N. oraz A.O., B.K. i B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 468/21 w sprawie ze skargi J.O., S.N., M.S., A.W., M.N. oraz A.O., B.K. i B.O. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 grudnia 2020 r. nr DO-II.7610.419.2019.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 września 2019 r. nr 3096/2019, 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz J.O., S.N., M.S., A.W., M.N. oraz A.O., B.K. i B.O. solidarnie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.O., S.N., M.S., A.W., M.N. oraz A.O., B.K. i B.O. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 18 grudnia 2020 r. nr DO-II.7610.419.2019.KC, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 468/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Naczelnik Miasta w S. decyzją nr GRZL.8225b/3/88 z 5 maja 1988 r. orzekł o sprzedaży na współwłasność na rzecz C.M. i S.M. zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi S.1, gm. T..
Wnioskiem z 22 grudnia 2017 r. M.O., J.O., S.N., M.P., A.W. i M.S., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie, że ww. decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., nr GRZL.8225b/3/88, o sprzedaży a współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w S.1., gm. T. - w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa, to znaczy z naruszeniem art. 232 k.c., art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) w brzmieniu tych ustaw w chwili wydania skarżonej decyzji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie związanego z gruntem prawa własności budynków i drzewostanu, które to rzeczy były własnością osób fizycznych.
Pismem z 10 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w trybie art 65 k.p.a. przekazało powyższy wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 8 maja 2018 r., nr 514/2018, odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Na skutek zażalenia wnioskodawców, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 9 lipca 2018 r., nr 601/2018, uchylił własne postanowienie z 8 czerwca 2018 r. i wszczął postępowanie w sprawie. Następnie decyzją nr 3096/2019 z 9 września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w S. nr GRZL.8225b/3/88 z 5 maja 1988 r., o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym, położonych w S.1, gm. T. - w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", a także, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawcy zarzucają wydanie wskazanej decyzji Naczelnika Miasta w S. bez podstawy prawnej, które to zagadnienie uregulowane jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Podniósł, iż w sprawie przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niepodleganiu zespołu pałacowo-parkowego (majątku o powierzchni [...] ha) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 20 stycznia 2014 r., nr 65/2014, stwierdził, że zespół ten podpadał pod wymieniony przepis dekretu. Wskutek odwołania wnioskodawców, ostateczną decyzją nr GZrn-625-60/14 z 20 maja 2016 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 stycznia 2014 r. - w części, w jakiej stwierdza, że podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomość, obejmująca działkę nr [...], położoną w obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" oraz stwierdził, że ta część majątku nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż podstawę wydania decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. stanowiły m. in. przepisy art. 4 ust. 3 pkt 2, art: 21, art. 25 i art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stwierdził także, że w dacie jej wydania decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. pozostawała w zgodności z obowiązującym prawem.
Zdaniem Wojewody, przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazanej przez wnioskodawców wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w dniu jej wydania Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością, zaś skutki orzeczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niepodleganiu działki nr ew. [...] z obrębu S.1 nie zostały do dnia dzisiejszego ujawnione w księgach wieczystych. Dodał, że 5 maja 1988 r. Naczelnik Miasta S. wydał skarżoną decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Następnie w dniu [...] r. Skarb Państwa zawarł umowę o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynków oraz drzewostanu na rzecz C.M. i S.M. (akt notarialny z tego dnia sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w S.). Nabywcy działali w zaufaniu do wpisu w dziale drugim księgi wieczystej (obecnie [...]), gdzie jako właściciel nieruchomości figurował Skarb Państwa. Korzystali zatem z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia ta obejmuje także użytkownika wieczystego, z którym Skarb Państwa zawarł umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, chociaż Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu, lecz w dziale II księgi wieczystej figurował jako właściciel. Nieruchomość może zmienić swój status prawny, a wadliwe postępowanie Skarbu Państwa prowadzące do takiej zmiany nie może pozbawiać użytkownika wieczystego ochrony nawet w stosunku do rzeczywistego właściciela gruntu. Ponieważ rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nadal obowiązuje, nie jest możliwe dopatrzenie się w decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988r. braku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Na zakończenie podniósł, że nie można też stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Nie zgadzając się z decyzją organu wojewódzkiego wnioskodawcy złożyli odwołanie - w którym zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, iż uprzednio zapadła decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie tego przepisu, ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki wstecz (ex tunc) nie z dniem jej wydania, lecz z chwilą zaistnienia sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże powstanie praw lub obowiązków, to znaczny od 13 września 1944 r., czyli wejścia w życie dekretu. Ponadto zarzucili naruszenie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych sanuje wadliwe decyzje administracyjne będące podstawą wpisu do ksiąg wieczystych.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr DO-II.7610.419.2019.KC z 18 grudnia 2020 r. - po rozpatrzeniu odwołania M.O., M.S., J.O., S.N., M.P. i A.W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2019 r., nr 3096/2019, dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu - pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. -podlega decyzja Naczelnika Miasta w S. nr GRZL.8225b/3/88 z 5 maja 1988 r., orzekająca o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego położonego we wsi S.1, gm. T. oraz o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na współwłasność C.M. i S.M. gruntu o pow. [...] ha, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczony jako teren pałacowo - parkowy objęty strefą konserwatorską, w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha. Dodał, że ww. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha były objęte księgą wieczystą KW nr [...].
Zgodnie z aktualna treścią tej księgi w miejsce ww. działek objętych decyzją Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. wpisana została m. in. działka nr [...].
Minister zauważył, że decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. została wydana m. in. na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21, art. 25, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej jako uggwn. Podkreślił, że na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane wyłącznie grunty państwowe. Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. wnioskodawcy zarzucili, iż decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - ponieważ w dacie orzeczenia o sprzedaży zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu gruntu będącego terenem pałacowo - parkowym, stanowiącym dawny majątek "[...]" w użytkowanie wieczyste, nieruchomość ta nie stanowiła własności Państwa.
Na potwierdzenie czego wnioskodawcy załączyli do wniosku m. in. kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r., nr GZrn-625-60/14, uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 stycznia 2014 r., nr 65/2014 - w części stwierdzającej, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...] położona w obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowo - parkowy dawnego majątku "[...]" podpada po działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz stwierdzającą, iż część majątku "[...]", obejmująca działkę nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Przy tym ww. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r. jest ostateczna i prawomocna, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie .
Następnie Minister wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. nie kreowała żadnych praw rzeczowych na rzecz C.M. i S.M. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w tym praw rzeczowych do aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha. Sprzedaż, jak i oddanie w użytkowanie wieczyste ww. gruntu, w tym aktualnej działki nr [...], nastąpiło dopiero umową z [...] r., Rep. A Nr [...], na mocy której oddano w użytkowanie wieczyste C.M. i S.M. grunt o pow. [...] ha, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz dokonano sprzedaży budynku pałacowego, budynku mieszkalnego oraz budynku łącznika pałacu z budynkiem mieszkalnym znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Umowa ta została zawarta w wykonaniu przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. i stała się podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego ww. osób do księgi wieczystej nr [...]. Ponadto, z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż ww. prawa rzeczowe były przedmiotem umowy o podział majątku z [...] r., Rep. A Nr [...], umowy o dział spadku i zniesienia małżeńskiej wspólności ustawowej z [...] r., Rep. A [...], a także umowy darowizny zawartej w dniu [...] r., Rep. A Nr [...]. Aktualnie w księdze wieczystej nr [...] prawo własności działki nr [...] wpisane jest na rzecz S.M. i D.M. - na podstawie zaświadczenia Starosty S. z 15 kwietnia 2019 r., w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139).
W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał - przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych - iż skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następował, zgodnie z art. 234 k.c. w związku z art. 158 k.c., w wyniku zawarcia umów w przepisanej prawem formie i wpisu do księgi wieczystej. Wydanie decyzji o sprzedaży stanowiło tylko etap tej procedury, a sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. Zatem za akt kreujący prawo użytkowania wieczystego uznać należy umowy zawarte w formie aktu notarialnego, a nie decyzje administracyjne, które stanowiły jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio natomiast nie prowadziły do powstania skutku cywilno-prawnego. Przywołał też uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1964 r., sygn. akt III CO 12/64.
Podsumowując Minister uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak własności państwowej - ze względu na to, iż powyższa decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych w postaci ustanowienia praw rzeczowych do gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi S.1, gm. T., lecz jedynie poprzedzała zawarcie ww. umowy z [...] r. o oddanie w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku. Ponadto nie zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji - odmawiającym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta w S., w zakresie dotyczącym działki nr [...], a także jego stanowiskiem odmawiającym stwierdzenia, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa.
Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.O., J.O., S.N., M.S., A.W. i M.N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art 232 k.c. i art 4 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu tych ustaw w dniu 5 maja 1988 r. przez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste mogła dotyczyć tylko gruntów państwowych, nie zaś prywatnych;
2. art. 35 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w jej brzmieniu w dniu 5 maja 1988 r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wywołuje skutków w sferze prawnej prawowitego właściciela nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zarzutów skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., nr GRZL.8225b/3/88 o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w S.1, gm. T. w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" zapadła z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 232 k.c. i art. 4 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu tych ustaw z chwili wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkował się też do zarzutów zawartych w skardze - stwierdzając, że jest ona niezasadna, a twierdzenia w niej zawarte stanowią w istocie jedynie polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie mogą one prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.
Sąd meriti wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 18 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. orzekającej o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi S.1, gm. T., w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", a także że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w S. z 5 maja 1988 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej jako uggwn.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2 uggwn grunty państwowe są oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym oraz osobom prawnym nie wymienionym w ust. 1. W myśl art. 19 uggwn do gruntów państwowych oddawanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego, tj. przepisy regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 uggwn oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej (ust. 1). Postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez użytkownika wieczystego, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (ust. 2). W myśl art. 21 uggwn oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Stosownie do art. 25 uggwn na rzecz osoby fizycznej może być także oddany w użytkowanie wieczyste grunt zabudowany budynkiem nie wymienionym w art. 23 ust. 1 uggwn, jeżeli budynek ten jest obiektem zabytkowym wymagającym odbudowy lub remontu. Nabywca jest obowiązany do odbudowy lub remontu obiektu w terminie określonym w umowie i utrzymania go w należytym stanie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 uggwn zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Natomiast w myśl art. 232 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 5 maja 1988 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) grunty stanowiące własność państwową a położone w granicach administracyjnych miast lub osiedli oraz grunty państwowe położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta lub osiedla i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki (tereny państwowe), mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, jak również spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego i innym osobom prawnym określonym w przepisach szczególnych. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty państwowe (§ 2).
Z powyższego w ocenie Sądu I instancji wynika, iż w użytkowanie wieczyste, na podstawie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mogły być oddawane wyłącznie grunty państwowe Oceniając przedmiotową sprawę Sąd meriti uznał, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. - albowiem w odniesieniu do tej decyzji nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domagają się skarżący.
Wadliwości przedmiotowej decyzji skarżący upatrują w tym, iż w dacie jej wydania w rzeczywistości Skarbowi Państwa nie przysługiwał tytuł prawny, gdyż ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r., nr GZrn-625-60/14, zostało stwierdzone, że część majątku "[...]" obejmująca działkę nr [...], nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący podnoszą, że konsekwencją wydania decyzji o niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, była restytucja z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego.
Z tym stanowiskiem skarżących nie zgodził się Sąd I instancji, podkreślając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma fakt ujawnienia w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciela Skarbu Państwa (okoliczność ta wynika wprost w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w S. przed notariuszem B.B. [...] r., za numerem Rep. A [...], str. 1-2 aktu).
W świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to - jak wskazuje się w judykaturze - jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18). Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uzasadnia zatem konstatację, iż prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Dotyczy ono także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Oczywiście domniemanie to jest wzruszalne, jednakże kwestia przeprowadzenia przeciwko niemu dowodu jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jedynym więc sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie.
Tego rodzaju postępowanie przed sądem powszechnym - po wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r. stwierdzającej, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98 - który to pogląd całkowicie podzielił Sąd I instancji - zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Przyjęcie poglądu, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, ponieważ wydałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka jest prawnie niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14; z 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05 i z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05).
Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dniu wydania kwestionowanej decyzji z 5 maja 1988 r. w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa jako właściciel, to w świetle art. 35 ust. 1 uggwn Naczelnik Miasta w S. mógł wydać decyzję o sprzedaży nieruchomości państwowej na rzecz określonej osoby/osób (nabywcy). W tych warunkach nie można skutecznie postawić mu zarzutu, że naruszył przepisy uggwn, a tym bardziej, że naruszył przepisy tej ustawy w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie występuje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia ujętego w kwestionowanej decyzji, a przepisami stanowiącymi jego materialnoprawną podstawę, tj. art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21, art. 25, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 47 ust. 3 uggwn.
W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia również żadnej innej kwalifikowanej wady prawnej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988r. – w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające obu instancji podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. - słusznie uznając, że nie zachodzi żadna z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że niezasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 uggwn - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wywołuje skutków w sferze prawnej prawowitego właściciela nieruchomości.
Jak, w ocenie Sądu meriti, słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. nie kreowała żadnych praw rzeczowych na rzecz C.M. i S.M. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w tym praw rzeczowych do aktualnej działki nr [...]. Dopiero zawarcie w dniu [...] r. umowy sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste ww. gruntu, w tym aktualnej działki nr [...], wywołało skutek w sferze cywilnoprawnej. Umowa ta została zawarta w wykonaniu decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. i stała się podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego ww. osób do księgi wieczystej KW nr [...].
W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wywołują skutków prawnych w sferze prawa cywilnego. Zgodnie z art. 234 k.c. w zw. art. 158 k.c. do ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Za akt kreujący prawo użytkowania wieczystego należy uznać umowy zawarte w formie aktu notarialnego, a nie decyzje administracyjne, które stanowiły jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio nie prowadziły do powstania skutku cywilnoprawnego. Wydanie decyzji o sprzedaży stanowiło tylko etap procedury określonej w art. 35 ust. 1 uggwn, zaś sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. Stwierdzony brak zaistnienia pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji, czyni zbędnym dalszą analizę w aspekcie wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Kwestia ta aktualizuje się dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu I instancji prawidłowo zostało stwierdzone przez organy nadzorcze obu instancji, że kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta w S. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Na marginesie Sąd meriti nadmienił, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. Tymczasem w dniu 16 września 2021 r. weszła życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), której art. 1 stanowi, że: "w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że decyzja stwierdzająca, iż nieruchomość nie podpada pod działanie tego przepisu, ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki wstecz (ex tunc) nie z dniem jej wydania, lecz od dnia 13 września 1944 r., czyli wejścia w życie dekretu, ponieważ pozbawienie własności ziemskich następowało ex lege z chwilą wejścia dekretu w życie;
2. art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) i art. 233 k.c. w ich brzmieniu w dniu 5 maja 1988 r. przez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu, że w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane tylko grunty państwowe;
3. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wpis do księgi wieczystej sanuje wadliwe decyzje administracyjne, będące w związku przyczynowym z wpisem do księgi wieczystej;
4. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez niezastosowanie pierwszego z wymienionych przepisów, polegające na pominięciu, że pierwszy stanowi wyłączną podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, drugiego zaś przez błędne zastosowanie, polegające na stosowaniu drugiego do takiej sytuacji, czyli wtedy gdy droga postępowania cywilnego jest wyłączona;
5. art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dotyczy on także korygowania w księgach wieczystych nieaktualnych, historycznych wpisów;
przy czym naruszenie norm procesowych miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nierozłącznie powiązane było z niewłaściwym stosowaniem wymienionych norm materialnoprawnych.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 września 2019 r., znak SPN-III.7515.1.2018.PR i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie wydania decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., znak GRZL.8225b/3/88 o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w S.1, gm. T. w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to znaczy z naruszeniem art. 232 k.c. i art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) w brzmieniu tych ustaw w chwili wydania tej decyzji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczym zagadnieniem spornym pomiędzy stronami jest odpowiedź na pytanie, jakie jest prawne znaczenie decyzji o niepodleganiu zespołu pałacowo-parkowego (majątku o powierzchni [...] ha) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dla oceny w postępowaniu nadzorczym dotyczącej tego zespołu pałacowo-parkowego decyzji o sprzedaży zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu będącego terenem pałacowo-parkowym dla oceny zgodności z prawem decyzji o sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego na tej nieruchomości.
Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w dacie wydania na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - Dz.U. nr 22, poz. 99; dalej: u.g.g.w.n.) decyzji o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste dotyczącej zespołu pałacowo-parkowego (majątku o powierzchni [...] ha) Skarb Państwa był wpisany w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, to wydanie decyzji o niepodleganiu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej dekret o reformie rolnej) nie stanowi okoliczności uzasadniającej ocenę, że decyzja o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji uznali, że skarżący nie wykazali prawno-rzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste, bowiem to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste ma decydujące znaczenie w sprawie. W ocenie organu i Sądu Wojewódzkiego obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że decyzja o niepodleganiu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki wstecz (ex tunc) od 13 września 1944 r., czyli wejścia w życie tego dekretu. Pomimo ujawnienia w księdze wieczystej nieruchomości Skarbu Państwa jako właściciela nie można zatem uznać, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Tym samym należało uznać decyzję o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przepisów prawa oraz poglądów wyrażanych w orzecznictwie prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do przyjęcia, że doprowadzenie we właściwym postępowaniu do wykreślenia z księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości oraz wpisania wnioskodawcy jako właściciela jest warunkiem koniecznym uznania, że wnioskodawcy przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym uznania, że wnioskodawca jest stroną postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej takiej nieruchomości. Wnioskodawca może bowiem wykazywać, że posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, wyłącznie w celu uzyskania ochrony prawnej w ramach konkretnego postępowania nadzorczego i w tym celu doprowadzi do obalenia domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – nie doprowadzając wcześniej do zmiany określonego wpisu w księdze wieczystej.
Przepis art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z 8 września 2021 r., sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).
Stwierdzić należy, że kognicja sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym jest ograniczona (art. 626[8] § 2 k.p.c.). W takim postępowaniu nie jest zatem zwykle możliwe ustalenie pełnego stanu prawnego nieruchomości, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Nie jest bowiem prowadzone postępowanie dowodowe, jak w innych postępowaniach nieprocesowych czy procesowych. W konsekwencji wpisy w księdze wieczystej cechują się ograniczoną wiarygodnością. W związku z tym ustawodawca wprowadził jedynie domniemania, że prawo zostało wpisane do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a gdy zostało wykreślone, to nie istnieje (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Logiczną oraz systemowo spójną konsekwencją tego rozwiązania jest dopuszczalność wzruszenia tych domniemań w każdym postępowaniu, w którym można przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe co do stanu prawnego nieruchomości (uchwała SN z 8 września 2021 r., sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).
Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje utrwalony pogląd o możliwości wzruszenia (obalenia) domniemań wynikających z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jeżeli wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny. Podstawową kwestią jest zatem rozróżnienie konstytutywnego i deklaratywnego skutku wpisu w księdze wieczystej, przy czym w polskim systemie prawnym przeważają wpisy o charakterze deklaratywnym. W przypadku wpisu konstytutywnego zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. w zakresie obciążenia jej hipoteką) zależy nie tylko od określonego zdarzenia materialnoprawnego, które stanowi podstawę nabycia, zmiany lub utraty prawa, ale również od dokonania wpisu w księdze wieczystej. W przypadku wpisów deklaratywnych zmiana stanu prawnego nieruchomości następuje na podstawie zdarzenia materialnoprawnego, niezależnie od wpisu. W tym ostatnim przypadku wpis nie jest konieczną przesłanką skutku prawnorzeczowego. Podkreślić jednak należy, że również wpis konstytutywny nie kreuje samodzielnie prawa rzeczowego, ale jest efektem zdarzenia, które wywołuje skutki materialnoprawne i stanowi postawę wpisu w księdze wieczystej. Niezależnie zatem od rodzaju wpisu nie przyjęto w polskim prawie zasady formalnej mocy prawnej wpisów (por. przywołana uchwała SN z 8 września 2021 r.).
Kwestia dopuszczalności wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w odniesieniu do wpisów deklaratoryjnych w innych postępowaniach cywilnych niż zainicjowane powództwem z art. 10 tej ustawy, również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Sąd Najwyższy w wyroku z 10 stycznia 2020 r. (sygn. akt I CSK 451/18), stwierdził, po pierwsze, że art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wskazuje na to, aby w celu podważenia ustanowionych w nim domniemań konieczne było wszczęcie szczególnego postępowania sądowego. W sytuacji, w której ustawodawca zamierza wzmocnić domniemanie prawne, zastrzegając dla niego szczególny tryb jego wzruszenia, czyni to wprost, wskazując, że może to nastąpić tylko w określonym postępowaniu sądowym. Samo istnienie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie oznacza, że jest to jedyna możliwość podważenia omawianego domniemania. Po drugie, konsekwencje podważenia domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 u ustawy o księgach wieczystych i hipotece są odmienne od skutków jego zakwestionowania w innym postępowaniu sądowym, w którym domniemanie to dotyczy kwestii wstępnej, mającej wpływ na treść rozstrzygnięcia. W drugim przypadku ocena prawna, że wpis nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, nie jest objęta mocą wiążącą orzeczenia sądu (art. 365 w zw. z art. 366 k.p.c.) i wpływa jedynie na wynik konkretnego postępowania, nie rzutując na dalsze istnienie wpisu i związaną z tym konieczność respektowania w dalszym ciągu łączącego się z nim domniemania w innych postępowaniach sądowych.
Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 10 września 2020 r. (sygn. akt I CSK 680/18 - LEX nr 3080414), dodatkowo wskazano, że uwzględnienie powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie prowadzi do obalenia/wzruszenia domniemania w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, tj. nie prowadzi do wykazania nieprawdziwości wniosku domniemania pomimo istnienia jego podstawy. Proces o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma na celu raczej usunięcie samej podstawy domniemania (niezgodnego z rzeczywistością wpisu), co w teorii prawa nie jest rozumiane jako wzruszenie domniemania.
Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale z 8 września 2021 r. odniósł się ponadto do relacji między art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 365 § 1 k.p.c. Stwierdził, że w doktrynie wręcz podkreśla się, że następuje tu błędne pomieszanie wątków materialnoprawnych oraz procesowych, albowiem wpisy konstytutywne i deklaratywne w księdze wieczystej wywołują wprawdzie odmienne skutki materialnoprawne, lecz mają jednolitą naturę procesową. Podstawą domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest ujawnienie bądź wykreślenie prawa z księgi wieczystej, a nie samo orzeczenie sądu stanowiące wpis, a nie zawsze wpis kreujący taką treść przybiera postać orzeczenia, np. gdy następuje po rozpoznaniu środka zaskarżenia przez sąd drugiej instancji. W związku z tym słusznie w doktrynie odróżnia się prawomocność wpisu w księdze wieczystej (będącego orzeczeniem) i związanie nim sądów (art. 365 § 1 k.p.c.) od domniemania prawnego wynikającego z treści księgi wieczystej (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli wpis przybiera postać prawomocnego orzeczenia, to zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. jest wiążący, niezależnie od jego charakteru. Niezależnie od tego, czy chodzi o wpis deklaratywny czy konstytutywny, sądy i inne organy władzy publicznej są związane wpisem co do jego istnienia i treści, ale to związanie nie obejmuje ustawowych skutków wpisów wywoływanych w zakresie materialnoprawnego stanu nieruchomości. Innymi słowy, mając na uwadze treść art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 234 k.p.c., wskazane związanie sądu nie dotyczy faktu istnienia i zakresu prawa podmiotowego ujawnionego w księdze wieczystej bądź z niej wykreślonego - w tym zakresie działają jedynie wzruszalne domniemania prawne z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. To, czy wpisane prawo rzeczywiście istnieje, a wykreślone nie istnieje, wynika jedynie z przepisów prawa materialnego, które dotyczą danej instytucji.
Przypomnieć należy w tym miejscu, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej następowało z mocy prawa na dzień wejścia dekretu w życie, czyli 13 września 1944 r., bez wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa. Był to zatem odmienny tryb nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od tych trybów, w których nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało na podstawie innych aktów prawnych, np. nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych – stanowiących, że podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogło również dojść na podstawie orzeczenia sądowego (np. wyniku zasiedzenia, spadkobrania). To wydane w tych przypadkach indywidualne akty stosowania prawa (decyzje nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe, orzeczenia sądowe) stanowiły podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, były również podstawą wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W takich przypadkach do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa może dojść w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, np. stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, czy decyzji wywłaszczeniowej, czy też podjętego w stosownym trybie orzeczenia sądowego uchylającego dotychczasowe orzeczenie, np. o zasiedzeniu, czy spadkobraniu.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania decyzji administracyjnej, mamy inną sytuację prawną. Ta odmienność sytuacji prawnej dotyczy mianowicie sposobu, w jaki można wzruszyć nabycie prawa własności przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, jeżeli nastąpiło to z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym to naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e może dotyczyć zarówno całej nieruchomości, jak również poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Tym sposobem jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej: rozporządzenie z 1945 r.), przedmiotem którego jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Mając zatem na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu czy wątpliwości co do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest, dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Z kolei wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., I OSK 1644/20).
W judykaturze przyjmuje się zatem, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z 1945 r., ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, stanowi odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Należy podkreślić, że kwestia przeprowadzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości dowodu przeciwko domniemaniu nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w związku z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa administracyjnego. Podkreślić należy, że dopóki decyzja o sprzedaży i oddaniu w użytkowanie wieczyste jest w obrocie prawnym, to sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego.
Wobec tego należy stwierdzić, że odmowa uwzględnienia w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o sprzedaży nieruchomości i ustanowieniu użytkowania wieczystego skutków wynikających z ostatecznej decyzji właściwego organu stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, oznacza, że dla wnioskodawcy, którego poprzednicy prawni legitymowali się prawem własności nieruchomości, zostaje zamknięta droga do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, jak również odmawia się wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym ochrony przysługującego mu interesu prawnego wynikającego z przywrócenia praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Stan taki nie jest możliwy do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem oznacza, że nie są respektowane skutki prawne ostatecznej decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu. Należy zatem przyjąć, że w sytuacji gdy została wydana ostateczna decyzja właściwego organu stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, sam fakt wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Mówiąc inaczej, strona przedkładając organowi ostateczną decyzję właściwego organu stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, wzrusza domniemanie prawne z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że Skarb Państwa wpisany w księdze wieczystej nieruchomości jest jej właścicielem.
Ustalenie okoliczności mających wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji następuje na dzień jej wydania. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny, nie zaś stan wieczystoksięgowy. Oznacza to konieczność oceny okoliczności sprawy pod kątem posiadania przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w dacie wydania decyzji o sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego. Nie można zaś oprzeć rozstrzygnięcia wyłącznie na istniejącym w dacie wydania decyzji wpisie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że jeżeli strona przedłożyła organowi ostateczną decyzję właściwego organu stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, to nie można argumentować, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej i dlatego został wpisany w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciel, zaś strona kwestionująca tytuł prawny Skarbu Państwa do nieruchomości musi doprowadzić we właściwym postępowaniu do zmiany wpisu w księdze wieczystej, aby uzyskać tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.
Obalenie domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie powoduje zmiany treści wpisu w księdze wieczystej. Ma ono miejsce w ramach konkretnej sprawy i powoduje to, że na stronę powołująca się na wpis w księdze wieczystej przechodzi ciężar dowodu, że podmiot wskazany w księdze wieczystej jako właściciel jest rzeczywiście właścicielem nieruchomości.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że zdaniem organu decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. pozostawała w zgodności z obowiązującym prawem. Nie zawiera ona wskazanej przez wnioskodawców wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w dniu jej wydania Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością, zaś skutki orzeczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niepodleganiu działki nr ew. [...] z obrębu S.1, nie zostały do dnia dzisiejszego ujawnione w księgach wieczystych. W ocenie organu nie można też stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r. obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., albowiem w odniesieniu do tej decyzji nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domagają się skarżący. Sąd I instancji wskazał również, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to jest wzruszalne, jednakże kwestia przeprowadzenia przeciwko niemu dowodu jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jedynym więc sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Tego rodzaju postępowanie przed sądem powszechnym - po wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r. stwierdzającej, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone.
Sąd I instancji podkreślił, że wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Skoro w dniu wydania kwestionowanej decyzji z 5 maja 1988 r. w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości ujawniony był jako właściciel - Skarb Państwa, to w świetle art. 35 ust. 1 u.g.g.w.n. Naczelnik Miasta w S. mógł wydać decyzję o sprzedaży nieruchomości państwowej na rzecz określonej osoby/osób (nabywcy). W tych warunkach nie można skutecznie postawić mu zarzutu, że naruszył przepisy u.g.g.w.n., a tym bardziej, że naruszył przepisy tej ustawy w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie może być uznane za prawidłowe. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika bowiem, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r., uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 stycznia 2014 r., nr 65/2014 - w części stwierdzającej, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...] położona w obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowo - parkowy dawnego majątku "[...]" podpada po działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz stwierdzająca, iż część majątku "[...]", obejmująca działkę nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, wywołała skutki prawne od 13 września 1944 r., czyli od dnia wejścia w życie tego dekretu. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Ujawnienie w księdze wieczystej nieruchomości Skarbu Państwa jako właściciela kreuje domniemanie, że Skarb Państwa jest właścicielem tej nieruchomości. Skoro wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa jako właściciela został oparty na założeniu, że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, zaś następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości przedłożyli organowi nadzoru ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r., stwierdzającą, iż część majątku "[...]", obejmująca działkę nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, to w ten sposób zostało obalone domniemanie, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i że był nim w dacie wydania decyzji z 5 maja 1988 r. W takiej sytuacji nie można negować skutków prawnych wydania ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r. powołując się jedynie na treść wpisów w księdze wieczystej. Tym samym należało uznać, że nie było podstaw do wydania decyzji Naczelnika Miasta w S. z 5 maja 1988 r., ponieważ przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa.
Sąd I instancji uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem dopuścił się zatem naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 rozporządzenia z 1945 r., art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przyjmując, że ww. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 maja 2016 r. może wywoływać skutki prawne dopiero po ujawnieniu jej skutków w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Sąd I instancji z naruszeniem art. 4 ust. 3 pkt 2 u.g.g.w.n. przyjął, że zostały spełnione przesłanki dla wydania decyzji Naczelnika Miasta w S. nr GRZL.8225b/3/88 z 5 maja 1988 r., o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w S.1, gm. T. - w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] S.1 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiące zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", a w konsekwencji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta w S. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie.
Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.