I OSK 1421/22

I OSK 1421/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2364/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art.136 oraz 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art.153,art 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art.156 ust.4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2364/21 w sprawie ze sprzeciwu E. K. i A. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2364/21 oddalił sprzeciw Ewy K. i A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia 9 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. K. – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ostateczną decyzją z [...] października 2001 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i A. K., zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie S. przy ul. [...] i [...]. W wyniku podziału została wydzielona m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną.
Wnioskiem z dnia 10 listopada 2008 r. wnioskodawcy wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania m. in. za działkę nr [...].
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2009r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę stanowiący działkę nr [...] – podnosząc, iż przejście własności powyższej działki gruntu nastąpiło nieodpłatnie zgodnie z podpisanym porozumieniem z dnia 8 października 2001 r. między Gminą Miasto S. a E. i A. małż. K.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. W związku z tym dopiero po tej dacie właściciele mogą ewentualnie zrzec się odszkodowania. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące stanowisko, że skuteczne uzgodnienie należnego odszkodowania może nastąpić dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy. Zatem w sposób oczywisty wszelkie negocjacje prowadzone przed tą datą z właścicielem gruntu nie są uzgodnieniami w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n.").
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość – stwierdzając, że działka ew. nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – wskazując m. in., iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych.
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił dokładnie istniejącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, że decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2001 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia z mocy prawa działki nr [...] o pow. [...] m 2 pod drogę publiczną została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, ze względu na wywołanie przez ww. decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w dacie podziału miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydzielona działka nr [...] nie była przeznaczona pod drogę publiczną.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu wskazał, że za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącej Gminy, która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta S. z dnia [...] października 2001 r. Tymczasem ustalony w sprawie stan faktyczny, obliguje do przejęcia spornej działki oraz ustalenia i wypłacenia odszkodowania należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1841/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż cała działka nr [...] przeszła na własność Gminy Miasto S., o czym świadczy wpis w księdze wieczystej, a jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2001 r. działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną. Zatem nieuprawniony jest zarzut skargi kasacyjnej Gminy Miasta S., że nadal obowiązuje "porozumienie" zawarte pomiędzy Gminą Miasto S., a E. K. i A. K. w zakresie nieodpłatnego przekazania działki nr [...]. Odwoływanie się do tego "porozumienia" jest nieskuteczne i niezasadne - ponieważ, z uwagi na postanowienia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe wywłaszczenie dokonywane w sposób nieodpłatny.
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w wysokości [...] zł za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki nr [...], zobowiązując do jego wypłaty Gminę Miasto S. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki [...] o pow. [...] ha.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu przez Starostę [...] został sporządzony operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł.
Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w pkt 1) ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców w wysokości [...] zł za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki nr [...], w pkt 2) zobowiązał Gminę Miasto S. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1), w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszej decyzji, w pkt 3) odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki nr [...] o pow. [...] ha.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz, że organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeniach Sądów przez co naruszył art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto S.
Po rozpoznaniu sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] – stwierdzając, że sprzeciw jest uzasadniony.
W uzasadnieniu podniósł, że według art. 138 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. (zasada działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej, art. 12 § 1 k.p.a. (zasada ekonomiki postępowania) wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest bowiem merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i orzec, co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.
W niniejszej sprawie Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. załatwiającą sprawę odszkodowawczą co do jej istoty. Wojewoda [...] nie stwierdził w zaskarżonej decyzji, aby zaistniała konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w jakiejkolwiek części poprzez uzupełnienie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał też, aby na etapie postępowania odwoławczego zaistniała konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Według stanowiska Sądu, skoro zatem organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji co do istoty sprawy i nie zgadzał się z merytorycznym stanowiskiem zaprezentowanym przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. - to winien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec, co do istoty sprawy.
Zdaniem Sądu, na przeszkodzie w wydaniu przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej nie stała ocena prawna zawarta w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/12, czy przepisy Rozdziału 5 Działu III u.g.n., czy też zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawarta w art. 15 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. naruszył ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził także, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wyjaśni, czy operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. Jeżeli okaże się, że rzeczoznawca majątkowy potwierdzi jego aktualność poprzez umieszczenie w tej opinii stosownej klauzuli i dołączy do operatu szacunkowego analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. - wówczas poinformuje on strony o tym fakcie i umożliwi im wypowiedzenie się, co do zgromadzonych w sprawie dowodów (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). Następnie, w zależności od okoliczności sprawy, podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 7 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. G.
Zaznaczył, iż ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., zostały wprowadzone zmiany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przywołał również treść art. 156 ust. 4 u.g.n.
Następnie podniósł, że z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony jedynie w okresie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, zaś po potwierdzeniu jego aktualności może być wykorzystany jedynie w kolejnych 12 miesiącach od dnia upływu powyższego terminu, jeżeli nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Możliwość wykorzystania operatu szacunkowego jest zatem ograniczona czasowo.
Wskazał również, że zgodnie z art. 4 ust. 5 ww. ustawy zmieniającej do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.
Zatem – mając na uwadze treść zmienionego przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz to, że operat szacunkowy został sporządzony w przedmiotowej sprawie w dniu 7 listopada 2018 r. – Wojewoda stwierdził, iż na dzień rozpatrywania odwołania, operat nie mógł zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Ponieważ postępowanie odwoławcze polega na powtórnym rozpatrywaniu merytorycznym sprawy, a nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, dlatego też materiał dowodowy zebrany w sprawie musi nadawać się do wykorzystania.
W związku z tym – wobec stwierdzenia, iż materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego nie może zostać wykorzystany w postępowaniu odwoławczym – należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Na zakończenie wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeniach sądu, następnie zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, po czym dokona jego szczegółowej analizy oraz oceni pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości i dokonaniu wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., ponieważ – zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym – Wojewoda nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.
Od decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i A. K., zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez nie respektowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2429/19 z dnia 14 stycznia 2020 r. Zaniechanie wydania decyzji odszkodowawczej z wykorzystaniem ważnego w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G.,
2) prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły.
Skarżący wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2) zdyscyplinowanie Wojewody [...] do bezzwłocznego wydania decyzji odszkodowawczej za działkę nr [...] o pow. [...] m2 przejętą ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Gminy [...] z [...] października 2001 r. ze wskazaniem terminu załatwienia sprawy,
3) uznanie przewlekłości postępowania w powyższej sprawie przez Wojewodę [...],
4) Zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu skargi przedstawili argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. ustalającą odszkodowanie za grunt o pow. [...] ha, stanowiący część działki oznaczonej nr ew. [...], położonej w [...] obręb [...] przy ul. [...] ([...]), dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] oraz odmawiającą ustalenia odszkodowania za pozostałą część działki [...] o pow. [...] ha i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/19, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] - a więc w warunkach związania organu zawartymi w ww. wyroku Sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nim ocenami prawnymi.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd zaznaczył, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący – co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.
W konsekwencji zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2429/20, związany był zarówno organ II instancji przy ponownym wydawaniu decyzji, jak i obecnie orzekający Sąd.
Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd nie może zatem pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego powyżej art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11).
Sąd podniósł, że na obecnym etapie postępowania, rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2429/19.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek uchylić wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i orzec, co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zobowiązał również organ odwoławczy, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu, w pierwszej kolejności, wyjaśnił czy operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2018 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), a następnie, w zależności od okoliczności sprawy, podjął w sprawie dalsze czynności lub wydał rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z analizy akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2021 r., ewidentnie wynika, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. Sąd bowiem wskazał, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśni, czy operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2018 r. jest nadal aktualny w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n.
Wojewoda, w ponownie prowadzonym postępowaniu, stosując się do wytycznych Sądu, zbadał w pierwszej kolejności aktualność operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2018 r. i w wyniku tej oceny prawidłowo stwierdził, że operat szacunkowy nie może zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony.
Sąd wskazał, że zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy u.g.n.
W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
W świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
W myśl zaś ust. 4 art. 156 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przez organ I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. za grunt o pow. 0,0057 ha, stanowiący część działki nr 838/29, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Andrzeja Gembarzewskiego, posiadającego uprawnienia nr 6077.
Stosownie do powołanego wyżej art. 156 ust. 3 u.g.n. przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a więc w tym konkretnym przypadku do 7 listopada 2019 r. Zgodnie z powołanym wyżej ust. 4 art. 156 u.g.n. ważność tego operatu mogła być przedłużona o kolejne 12 miesięcy – do 7 listopada 2020 r. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiło potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym oznacza to, że nie mógł być on wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu.
W ocenie Sądu, skoro w dacie wydania decyzji przez Wojewodę, tj. [...] września 2021 r. operat ten utracił swoją ważność – to w konsekwencji nie mógł stanowić dowodu w sprawie.
Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (do 7 listopada 2019 r.), a z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego nie mógł być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu. Poza tym decyzja organu II instancji ([...] września 2021 r.) została wydana już po maksymalnym terminie, na jaki mogła być przedłużona ważność tego operatu (7 listopada 2020 r.) – dlatego też i tak nie mógł być on brany pod uwagę przez organ.
Sąd wskazał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a.
W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. utracił moc dowodową z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.
W tych warunkach zarzuty skargi należy uznać za całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi i zawartych w niej wniosków dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania – Sąd pragnie wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena prawidłowości decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z [...] września 2021 r.
Sąd zaznaczył, iż rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a następnie dokona jej oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie – mając na uwadze treść oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/12 i z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/19 – które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. K. i A. K. zaskarżając go w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, pomimo, iż jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, CBOSA),
2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I Sa/Wa 2429/19, zgodnie z którymi zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy; organ odwoławczy został zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, a organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wbrew w/w ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 153 p.p.s.a.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 la § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. bowiem organ wydając decyzję kasacyjną nie wskazał w związku, z jakimi naruszeniami przepisów postępowania wiąże uchylenie decyzji organu I instancji oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie; w związku z powyższym organ II instancji nie wskazał przekazując sprawę jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do odmowy jej merytorycznego rozpoznania przez organ,
2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ wydając decyzję kasacyjną nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., a co miało wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało odmową jej merytorycznego rozpoznania przez organ,
3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd granic rozpoznania sprzeciwu, nie zbadania / niewłaściwego zbadania przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., tj. przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej – czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do odmowy jej merytorycznego rozpoznania przez organ,
4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. ponieważ organ przy wydaniu decyzji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I Sa/Wa 2429/19, zgodnie z którymi zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy; organ II instancji został zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do odmowy jej merytorycznego rozpoznania przez organ.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2364/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę E. K., ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie skarżąca E. K. nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, a co za tym idzie, nie mogła skutecznie złożyć skargi kasacyjnej. W tej sytuacji jej skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 178 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarzuty zarówno sprzeciwu, jak również skargi kasacyjnej, w gruncie rzeczy sprowadzają się do zanegowania konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez organ I instancji, co w ocenie skarżącego kasacyjnie, mógł i powinien przeprowadzić organ II instancji wskutek postępowania uzupełniającego, na podstawie art. 136 k.p.a.
Przy czym, z jednej strony skarżący zarzuca, że zarówno organ administracji, jak i sąd nie rozważyły możliwości odstąpienia od oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I Sa/Wa 2429/19, wskutek istotnej zmiany okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu wyroku, tj. braku możliwości wykorzystania operatu szacunkowego do celu, w którym został sporządzony po jego potwierdzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego na skutek upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. By, w następstwie podniesienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wskazać, iż zarówno organ administracyjny, jak i sąd nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym wyżej wyroku. Zgodnie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zestawienie ze sobą art. 136 i art. 138 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. wskazuje, że przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Wobec powyższego, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należy w części uznać za sprzeczne ze sobą, przy czym konkluzja sprowadza się do wskazania skarżącego kasacyjnie, iż organ odwoławczy został zobowiązany do wydania decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, a wydanie decyzji kasacyjnej w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodzić się z powyższym stanowiskiem.
Orzecznictwo w przedmiocie zastosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. jest jednolite i wyraźnie wskazuje, że ustawodawca unormował warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1829/19)
Analiza akt sprawy wskazuje, że pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. organ zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie udzielenia informacji o prawomocności wyroku oraz zwrocie akt, tożsame pismo, dotyczące akt sprawy, datowane jest na dzień 2 września 2020 r., gdzie tego samego dnia wpłynął do organu wyrok z klauzulą prawomocności oraz wskazaniem, iż akta administracyjne zostały dołączone do sprawy I SAB/Wa 82/20 ze skargi E. i A. K. na przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. organ ponownie zwrócił się o zwrot akt sprawy do WSA, w odpowiedzi Sąd udzielił informacji o wyroku w sprawie I SAB/Wa 82/20 i braku jego prawomocności. Kolejnym pismem z dnia 6 lipca 2021 r. organ wnosił o zwrot akt. Dopiero w wyniku odezwy na pismo Wojewody Starostwo korespondencją z dnia 2 sierpnia 2021 r. nadesłało akta sprawy, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił akta do Starostwa z dniem 8 kwietnia 2021 r.
Wobec powyższego, zwracając uwagę na zapisy art. 286 § 2 p.p.s.a. stanowiące, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, należy zauważyć, iż organ nie miał możliwości zastosować się do wskazań Sądu określonych w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I Sa/Wa 2429/19, gdyż, wobec upływu czasu, operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2018 r., zgodnie z art. art. 156 ust. 4 u.g.n., utracił możliwość aktualizacji, tym samym nie mógł pozostawać podstawą kontrolowanej decyzji.
Natomiast, przypominając zapisy art. 130 ust. 2 u.g.n., stanowiącego, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, trzeba zaznaczyć, powołane przez Sąd I instancji, trafne stanowisko orzecznictwa, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, dlatego też konieczność jego ponownego przeprowadzenia nie może zostać zakwalifikowana do uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., nie można utożsamiać ze sporządzeniem ponownego operatu, gdyż podważałoby to zasadność instytucji jego aktualizacji. Wobec tego nie można przyjmować, że jej zakres i treść będą odpowiadały operatowi szacunkowemu. Jednocześnie, rację ma organ II instancji, twierdząc, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania również w postępowaniu odwoławczym.
Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. W niniejszej sprawie, utrata mocy dowodowej przez operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2018 r. jest bezsprzecznie okolicznością wpływającą na brak możliwości skontrolowania decyzji organu I instancji, czy zastosowania wskazania Sądu do uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., jednocześnie uzasadniała zastosowanie w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób oczekiwać aby organ II instancji mógł skontrolować prawidłowość decyzji organu I instancji opierając się na podstawowym dowodzie, któremu nie można przypisać mocy dowodowej.
Tylko operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 84/11)
W odniesieniu do pozostałych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, należy wskazać, iż w zasadzie stanowią one polemikę związaną z podniesionymi zarzutami prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne, tym samym, wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak również zaskarżone orzeczenie Sądu spełniają wymagania określone w zarzutach podniesionych w pkt II skargi kasacyjnej, a fakt, że skarżący kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko prawne w sprawie nie oznacza wadliwości tychże.
W pierwszej kolejności, przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wydając decyzję, organ odwoławczy zrozumiale i jasno uzasadnił istnienie przesłanek wymienionych w powołanym przepisie oraz wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.
Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).
W ocenie Sądu Naczelnego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienie przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował tę ocenę organu II instancji, oddalając sprzeciw. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach wyżej powołanego środka ma charakter jedynie formalny, natomiast Sąd Wojewódzki wyjaśnił przy tym, że kwestie związane z sporządzeniem operatu szacunkowego będą oceniane przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak również przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.