I OSK 1420/25

I OSK 1420/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 378/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2025-06-30
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 5a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt [...] z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 378/25 o odrzuceniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r., nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 378/25 odrzucił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Zwierząt [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r., nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. Uzasadniając stanowisko, Sąd I instancji powołał się na art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), co oznacza że doszedł do przekonania że interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przedmiotowej sprawie argumentacja skargi odnosi się w istocie do interesu faktycznego skarżącego Stowarzyszenia, który odróżnić trzeba od interesu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło Stowarzyszenie Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt [...] z siedzibą w [...] zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (dalej "u.s.w.") w związku z art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej "u.o.z.") poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie [...] nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego, podczas gdy:
1. skarżące stowarzyszenie jest organizacją pożytku publicznego, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a tym samym - zgodnie z art. 33a ust. 2 u.o.z. jest podmiotem przewidzianym prawem jako uczestnik procedury opiniowania uchwały w przedmiocie ograniczenia populacji zwierząt;
2. przepis art. 33a ust. 2 u.o.z. nakłada na organ obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a zatem nie przyznaje tego uprawnienia wyłącznie jednemu wybranemu podmiotowi, lecz odnosi się do kategorii podmiotów co oznacza, że każda organizacja spełniająca ustawowe kryteria (takie jak [...]) ma prawo uczestniczyć w procedurze opiniowania, a zasięgnięcie opinii jednej organizacji społecznej nie wyłącza obowiązku dopuszczenia do opiniowania innych organizacji spełniających kryteria ustawowe;
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął ugruntowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą interes prawny organizacji społecznej może wynikać z przepisów prawa materialnego regulujących jej udział w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego - zwłaszcza wtedy, gdy regulacja dotyczy dziedziny objętej jej celami statutowymi.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj. art. 58 § 1 pkt 5a sprawy tj. p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżące Stowarzyszenie [...] nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego podjętą na podstawie art. 33a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, mimo że:
1. skutki zaskarżonej uchwały - w szczególności nieograniczony odstrzał dzikiej zwierzyny - w sposób bezpośredni ingerują w przedmiot działalności statutowej [...], jakim jest humanitarna ochrona zwierząt;
2. działania podjęte na podstawie tej uchwały naruszają fundamentalne zasady określone w ustawie o ochronie zwierząt (m.in. art. 1 i 5 u.o.z.), a Skarżąca organizacja, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, ma prawo występować w obronie tych wartości - jako wyraz interesu prawnego i obowiązku działania w interesie publicznym;
3. Sejmik miał prawo wyboru organizacji do zaopiniowania projektu uchwały, to pominięcie organizacji, która działa aktywnie na danym terenie i której cele statutowe są bezpośrednio dotknięte, nie może skutkować odebraniem jej prawa do kwestionowania legalności aktu prawa miejscowego;
w skutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zawęził pojęcie interesu prawnego do formalnego udziału w opiniowaniu projektu uchwały, pomijając ustawowe i konstytucyjne znaczenie organizacji społecznych w ochronie zwierząt, oraz nie odniósł się merytorycznie do istoty zarzutu skargi. W konsekwencji, odrzucenie skargi nastąpiło na podstawie wadliwej wykładni pojęcia interesu prawnego i niepełnego rozpoznania podstawy skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od Sejmiku Województwa Pomorskiego na rzecz Skarżącego Towarzystwa kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Sejmik Województwa Pomorskiego dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny może na podstawie art. 182 p.p.s.a. rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt [...] z siedzibą w [...] skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 378/25, o którym mowa wyżej – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiot rozpoznawanej sprawy związany jest ze zmianą uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. W sprawie przed sądem administracyjnym w pierwszej kolejności ustalić należy dopuszczalność wniesienie skargi w kilku aspektach, w tym m.in. legitymację procesową wnoszącego skargę.
Skarżące Towarzystwo zaskarżyło uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 marca 2025 r., nr 149/XIII/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ograniczenia populacji zwierząt. Legitymacji do wniesienia skargi skarżące Stowarzyszenie upatruje w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 581, dalej: u.s.w.). Stosowne do art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, określona w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) zatem w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2020 r. II OSK 257/20 publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.
Bezspornie, celem działalności skarżącego Towarzystwa wynikającym z nadesłanego odpisu z KRS jest m.in. humanitarna ochrona zwierząt. Ta okoliczność nie przesądza jednak o istnieniu po stronie Towarzystwa indywidualnego interesu prawnego uprawniającego do skutecznego zaskarżenia uchwały. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm prawnych wpływających w jakikolwiek sposób na sytuację prawną skarżącego Towarzystwa. Jej postanowienia nie odnoszą się do żadnych wynikających z norm prawnych uprawnień lub obowiązków Towarzystwa, które choćby hipotetycznie mogłyby zostać naruszone przez postanowienia spornej uchwały.
Odnosząc się do zawartego w skardze, jak i skardze kasacyjnej argumentu, że uchwałę podejmuje się m. in. po zasięgnięciu opinii organizacji społecznej, której statutowym działaniem jest ochrona zwierząt (art. 33a ust. 2 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm., dalej: u.o.z.)) – wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie kwestionował tego faktu. Sąd I instancji wskazał zaś prawidłowo, że uchwała była zaopiniowana, tyle że przez inną organizację społeczną, inne niż skarżące Towarzystwo, której celem statutowym również jest ochrona zwierząt. Po pozytywnym zaopiniowaniu projektu uchwały, uchwała została podjęta. Wymóg z art. 33a ust. 2 u.o.z. został zatem spełniony, ponieważ przepis ten odnosi się do "organizacji społecznej", a nie różnych czy wielu "organizacji społecznych", nie wymaga ani nie narzuca domagania się uwzględnienia opinii także innych organizacji społecznych, niż ta której opinii zasięgnięto. Słusznie też wskazał Sąd I instancji, że norma z art. 33a ust. 2 u.o.z. wyznacza rolę organizacji społecznej w procedurze podejmowania uchwały na podstawie ar. 33a ust. 1 tejże ustawy. Rola ta sprowadza się wyłącznie do funkcji opiniodawczej, natomiast nie wynika z niej inne szczególne uprawnienie dla organizacji społecznej do zaskarżenia uchwały z powodu innego, niż naruszenie indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Wskazać także trzeba, że stosownie do art. 33a ust. 1 u.o.z. w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. Z uzasadnienia do uchwały wprost wynika jej cel, który w pełni pokrywa się z treścią wspomnianego art. 33a ust. 1.
Trudno się zgodzić z argumentacją autora skargi kasacyjnej, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zawęził pojęcie interesu prawnego do formalnego udziału w opiniowaniu projektu uchwały, pomijając ustawowe i konstytucyjne znaczenie organizacji społecznych w ochronie zwierząt, oraz nie odniósł się merytorycznie do istoty zarzutu skargi. Organizacja społeczna w tym konkretnym przypadku miała za zadanie zaopiniować projekt uchwały, co też stosownie do art. 33a ust. 2 u.o.z. zostało dokonane. Nie zostało zatem pominięte ani ustawowe ani konstytucyjne znaczenie udziału organizacji społecznej w ochronie zwierząt. Jej rola w tym przypadku ogranicza się do sporządzenia opinii. Z tym, że przepis wymaga wprost opinii organizacji społecznej, a nie wielu organizacji społecznych. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w przypadku gdy strona skarżąca nie posiada legitymacji do zaskarżenia danego aktu, Sąd nie rozpoznaje merytorycznie zarzutów w skardze wskazanych. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, argumentacja skargi odnosi się w istocie do interesu faktycznego skarżącego Towarzystwa, który odróżnić trzeba od interesu prawnego. Interes faktyczny dotyczy bowiem sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., II OSK 1457/05). Naruszenie interesu faktycznego nie upoważnia do wniesienia skargi w trybie art. art. 90 ust. 1 u.s.w. Poza sporem jest, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (system prawa dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa), natomiast skuteczne wniesienie skargi w tego rodzaju sprawie jest uzależnione od wykazania naruszenia interesu prawnego, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że skarżące Towarzystwo [...] nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3;postanwienie NSA z dnia 21 lipca 2022 r. III OSK 1512/22, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Konkludując, stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w granicach powołanych przez niego przepisów, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do wniosków: autora skargi kasacyjnej oraz autorta odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tych wniosków. W myśl uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.