I OSK 142/22

I OSK 142/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 77/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-28
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
art.1 ust.1, art. 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1968 nr 17 poz 109
§ 2 ust. 1
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAWIEDLIWOŚCI z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na  rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 77/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 16 listopada 2020 r. nr PR3.6400.45.2017.8.ZAR w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 77/21 uchylił zaskarżoną przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 16 listopada 2020 r. nr PR3.6400.45.2017.8.ZAR w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z 23 czerwca 2016 r. znak GK-SP-GSP- VI.6820.2016.TRA wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), powoływanej dalej jako "ustawa z 1968 r.", do nieruchomości przy ul. [A] [1] (dawniej [A] [2]) w Warszawie.
Postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że na mocy układu zawartego między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r., powoływanego dalej jako "Układ", który w tym samym dniu wszedł w życie, Komisja Stanów Zjednoczonych do spraw Roszczeń Zagranicznych (powoływana dalej również jako "Komisja") przyznała odszkodowanie A. A. z tytułu utraty udziału wynoszącego 1/3 części praw do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 16 listopada 2020 r. nr PR3.6400.45.2017.8.ZAR stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 1/3 w prawie własności nieruchomości położonej w Warszawie, ul. [A] [1] (dawniej [A] [2], oznaczonej "Nieruchomość ziemska działki [B]", dz. [...]), której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1968 r.", był A. A.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej podkreślił że nie orzeka konstytutywnie o utracie praw ani o ich zakresie. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, wynikające z ustawy z 1968 r. w związku z treścią Układu, to jest fakt posiadania obywatelstwa państwa obcego, w tym przypadku amerykańskiego, przez obywatela, którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa oraz samo przejęcie nieruchomości, które według ustaleń Komisji, nastąpiło z dniem 1 stycznia 1956 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 16 listopada 2020 r. wniósł Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy. Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. poz. 87 ze zm.), co wynika z orzeczenia nr PO-7536 i akt własnościowych nieruchomości. Nieruchomość stanowiła własność C. C. i D. D. małżonków E., rodziców A. A. (który od 1 czerwca 1915 r. posiadał obywatelstwo Stanów Zjednoczonych). W związku z Układem, A. A. wystąpił do Komisji o odszkodowanie, które zostało mu przyznane. Zostały zatem spełnione przesłanki do wydania przez Ministra deklaratoryjnej decyzji, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej (art. 2 ustawy z 1968 r.). Przy czym, jak uznał Sąd I instancji, skarga w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy tego rodzaju decyzja powinna odnosić się do aktualnych numerów działek ewidencyjnych, czy też wystarczy powołanie oznaczeń nieruchomości, które obowiązywały w dacie odebrania prawa własności. W ocenie Sądu I instancji, decyzja powinna określać nieruchomość przez odniesienie się do aktualnych oznaczeń ewidencyjno-geodezyjnych. Zgodnie z § 2 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia z 1968 r. decyzja dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem, o ile to możliwe, ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księgi wieczystej. Skoro wydawana decyzja deklaratoryjna ma stanowić podstawę do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej, to musi ona w sposób niebudzący wątpliwości ustalać jej przedmiot. W obecnym stanie prawnym, jedynym możliwym sposobem określania nieruchomości jest powołanie numeru ewidencyjnego działki z obrębem geodezyjnym i oznaczeniem jej powierzchni. Bez tego rodzaju oznaczeń brak jest możliwości ujawnienia prawa własności w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, brak tych oznaczeń uniemożliwia wykonanie decyzji administracyjnej. Ani organ ewidencyjny, ani sąd wieczystoksięgowy nie mają uprawnień do precyzowania przedmiotu wpisu w ewidencji, czy księgach wieczystych.
Zatem, w ocenie Sądu I instancji, § 2 rozporządzenia z 1968 r. należy wykładać w ten sposób, że koniecznym składnikiem decyzji jest oznaczenie nieruchomości przez odniesienie się do jej położenia i obowiązującego oznaczenia. Nie ma więc podstaw prawnych, aby jakikolwiek inny podmiot (np. gospodarujący nieruchomością, wnioskujący o ujawnienie prawa w księdze wieczystej, czy też wnioskujący o jej założenie) mógł w jakimkolwiek trybie "doprecyzowywać" określenie nieruchomości przez odniesienie się do obecnie obowiązującego nazewnictwa. Jest to tym bardziej istotne, że księga wieczysta, prowadzona dla nieruchomości, została zniszczona w czasie II wojny światowej.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do konkretnej działki ewidencyjnej, ani nawet nie określa jej powierzchni. Przy czym, jak wynika z ustaleń organu, A. A. był jedynie współwłaścicielem (1/3 udziału) w nieruchomości objętej zaginiętą księgą wieczystą. Sąd I instancji uznał więc, że ujawnienie Skarbu Państwa dotyczyć może wyłącznie jego udziału. Zatem, przejście na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej nie może dotyczyć pozostałej części tej nieruchomości (2/3 udziału).
Sąd I instancji podkreślił, że Minister nie poczynił żadnych ustaleń co do aktualnych danych ewidencyjnych, dokonując błędnej wykładni § 2 rozporządzenia z 1968 r. i przyjmując, że wystarczające jest odniesienie się do historycznych danych opisujących tę nieruchomość.
Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, Sąd I instancji uznał, że nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż powołane przepisy ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia 1968 r. wymagały dokonania wykładni.
Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ ustali jakim działkom ewidencyjnym odpowiada obecnie nieruchomość oznaczona jako nieruchomość położona w Warszawie ulica [A] [1] (dawna [A] [2], oznaczona jako "nieruchomość ziemska działka [B], dz. [...]"). Następnie, ustali czy dla tej nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, dla ustalenia powyższego (to jest obecnych numerów ewidencyjnych działek) prawdopodobnie konieczne będzie powołanie biegłego geodety i zlecenie mu sporządzenie odpowiedniego opracowania geodezyjnego. Po ustaleniu powyższego, organ wyda decyzję, która będzie uwzględniać aktualne numery ewidencyjne działek (ewentualnie numer księgi wieczystej).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak poczynienia przez organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych nieruchomości, uchybia dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast może wpływać na nieuzasadnione wydłużenie postępowania i zwiększanie jego kosztów (przez powołanie biegłego);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności, do których był zobligowany, a zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast pozyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji przez organ nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów w sprawie została przeprowadzone z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, natomiast z pominięciem okoliczności, do gromadzenia których organ nie był bezwzględnie zobowiązany (to jest aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości);
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak określenia w decyzji organu aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczenie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu;
II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjno-katastralnych lub wieczystoksięgowych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (będącej decyzją deklaratoryjną), gromadzenie tego typu danych wykracza poza zakres ustawowych zadań organu, wynikających z tych przepisów;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyżej wymieniony przepis, jako obowiązkowy składnik decyzji wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (numer działki, numer obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że powyższe informacje nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji, a tym samym ich zawarcie albo nie w decyzji, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej w trybie ustawy z 1968 r. Jednocześnie, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości stanowi obowiązkowy składnik decyzji. W konsekwencji, Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi szereg zaniechań proceduralnych w zakresie gromadzenia i oceny dowodów.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, organ nie miał obowiązku podejmowania czynności procesowych w celu ustalenia aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości. Przyznał, że na organie spoczywa powinność podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jednak skoro dane dawnego oznaczenia hipotecznego zostały ustalone w sposób wiarygodny, to należało je wskazać w sentencji decyzji jako uzupełnienie identyfikacji wynikającej z adresu. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w sposób wykraczający poza zgromadzenie dostępnej (wytworzonej już) dokumentacji, pozostaje poza zakresem zadań ustawowych organu. Zatem, przepisy prawa określające deklaratoryjny charakter decyzji, nie obligują organu do dokonywania "konstytutywnych ustaleń" dotyczących aktualnych granic nieruchomości. Natomiast, obligatoryjnym elementem decyzji wydawanej na podstawie ustawy z 1968 r. jest między innymi wskazanie przedmiotu postępowania, czyli określenie nieruchomości w granicach historycznych, która podlegała Układowi. W decyzji organu takie oznaczenie nieruchomości zostało zawarte.
Wnoszący skargę kasacyjną organ zauważył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera określenia danych, którymi powinna być oznaczona nieruchomość będąca przedmiotem rozstrzygnięcia. Konieczne elementy wymienia art. 107 § 1 K.p.a., z zastrzeżeniem art. 107 § 2 K.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Rozporządzenie z 1968 r. doprecyzowuje elementy składowe decyzji wydawanych przez Ministra.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. uznając, iż przepis ten jako obowiązkowy składnik decyzji, wymienia aktualne oznaczenie geodezyjno-katastralne nieruchomości (numer działki, numer obrębu geodezyjnego, oznaczenie powierzchni) oraz aktualne oznaczenie w księdze wieczystej. Tymczasem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zawarcie w decyzji powyższych informacji pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia. Przepis § 2 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia z 1968 r. zawiera sformułowanie "w miarę możliwości", a więc nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku poszukiwania i przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości ich współczesnym odpowiednikom. Z uwagi na spójnik "jak również", sformułowanie odnosi się także do danych wieczystoksięgowych. Zatem, jeżeli organ potwierdza decyzją przejście prawa w jego historycznym kształcie, to określenie nieruchomości, której to przejście dotyczy, również powinno odwoływać się do oznaczeń nieruchomości, jakimi dysponował organ stwierdzając przejście. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. wprowadza gradację elementów decyzji. Oznacza to, że imię i nazwisko (nazwa) dotychczasowego właściciela powinny bezwzględnie znaleźć się w decyzji. Natomiast składniki, takie jak wskazanie ulicy i numeru nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej, mogą być określone w miarę możliwości. Ponadto, przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1968 r. określa dwa dodatkowe obowiązkowe elementy decyzji, to jest szczegółowe oznaczenie umowy odszkodowawczej oraz daty jej wejścia w życie.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że gdyby intencją ustawodawcy było równie kategoryczne oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej, to ten składnik decyzji zostałby sprecyzowany albo w odrębnej jednostce redakcyjnej (np. w § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia), albo wymieniony zaraz po oznaczeniu dotychczasowego właściciela, bez dodawania sformułowania "w miarę możności".
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Sąd I instancji utożsamił cel wydania decyzji organu z wpisem do księgi wieczystej. Tymczasem, skoro ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w miarę możności", to nie nakłada na organ bezwzględnego i weryfikowalnego obowiązku w tym zakresie. Wskazane sformułowanie oznacza więc dochowanie staranności ogólnie wymaganej, a nie staranności szczególnego rodzaju.
Wobec niemożności ustalenia przez organ aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, ich brak w decyzji organu nie narusza art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. Właściwe określenie przedmiotu postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., ma znaczenie w kontekście prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r. jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa do nieruchomości przeszły na Skarb Państwa w sposób opisany w konkretnej umowie. Wobec wystąpienia takiego stanu prawnego, organ wydaje deklaratoryjną decyzję, potwierdzającą wskazany stan rzeczy, która ustala jedynie autorytatywnie istnienie i zakres stosunku prawnego powstałego wcześniej z mocy przepisów prawnych. Zatem, nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nabycia z mocy ustawy z 1968 r. może nastąpić w dowolnym czasie i zawsze ma charakter deklaratoryjny. Decyzje podejmowane w trybie art. 2 ustawy z 1968 r. mogą być więc wydawane bez względu na aktualny stan nieruchomości, czy zmiany, którym ta nieruchomość podlegała.
W związku z powyższym, przedmiotem postępowania organu nie jest ocena stanu prawnego nieruchomości, lecz stwierdzenie zajścia historycznego zdarzenia prawnego, jakim było przejście własności na Skarb Państwa w związku z zawartym przez rząd polski układem indemnizacyjnym. Zakres odwzorowania nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa, odnosi się więc do stanu, gdy konkretna nieruchomość została objęta przepisami nacjonalizacyjnymi, bądź w inny sposób przejęta przez państwo polskie. Tylko taki "stan przejścia nieruchomości lub prawa" może objąć sentencja deklaratoryjnej decyzji organu. To bowiem "historyczna" nieruchomość, określona w archiwalnych oznaczeniach, była objęta działaniem umowy odszkodowawczej, a nie nieruchomość określona za pomocą aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji położył zbyt duży nacisk na potencjalną rolę, jaką może pełnić decyzja organu w ramach ewentualnego postępowania wieczystoksięgowego. Bezspornie, decyzja wydana w trybie ustawy z 1968 r. może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Oznacza to, że pełni funkcję subsydiarną wobec postępowania wieczystoksięgowego, ale nie musi zostać wykorzystana do wpisu. Natomiast starosta, to jest w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy, jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy składanie wniosku o wpis do księgi wieczystej jest celowe. Zatem, ustalenie aktualnych danych obejmujących nieruchomość, która uprzednio przeszła na rzecz Skarbu Państwa, jest istotne na etapie składania wniosku o wpis tytułu własności nieruchomości do księgi wieczystej. Ponadto, skuteczność decyzji Ministra, jako zdarzenia cywilnoprawnego, dokonującego zmiany prawa własności nieruchomości, podlega weryfikacji sądowej w postępowaniu wieczystoksięgowym. Zakres decyzji organu ogranicza się bowiem wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności.
Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił skarżący, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej posiada możliwości do poczynienia ustaleń w zakresie określenia przedmiotu prowadzonego przez siebie postępowania. Urząd m.st. Warszawy nie posiada z kolei w operacie gruntów i budynków rozliczenia powierzchni wszystkich dawnych nieruchomości hipotecznych według aktualnych działek. Jak wynika z § 1 rozporządzenia z 1968 r., wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, następuje na podstawie decyzji Ministra, a przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z kolei, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z katastru nieruchomości, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204).
Dlatego też, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, decyzja organu jest niewykonalna. Obecna treść decyzji nie pozwala na określenie jakiego przedmiotu dotyczy, to jest jakich działek i z jakiego obrębu. W efekcie, ustalenie przedmiotu decyzji nie spoczywałoby na organie, który wydał decyzję, lecz na adresacie tej decyzji. Tymczasem, decyzja administracyjna musi być tak sformułowana, żeby było możliwe jej wykonanie według rzeczywistej treści.
Ponadto, w opinii skarżącego, sformułowanie "w miarę możliwości" z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. odnosi się wyłącznie do danych adresowych nieruchomości, to jest podania ulicy i numeru, a nie samej nieruchomości, co potwierdza orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego - art. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygające znaczenie miały przy tym kwestie materialnoprawne, gdyż to ocena ich zasadności przekładała się w dalszej kolejności na ocenę zasadności zarzutów procesowych.
Wskazać przy tym również wypada, że wykładnia ww. przepisów była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z: 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2333/21, 17 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3159/19, 1 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1106/21, 22 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1086/21, 22 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1636/21, 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1922/21, 10 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2087/21, 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2184/2, 14 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2213/21, 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2294/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywano w nich, że wykładnia przepisów art. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. pośrednio była zgodna z orzecznictwem Sądu Najwyższego. W wyroku z 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt V CSK 458/08, publ. LEX Nr 527157) Sąd Najwyższy wyraźnie bowiem zauważył, że to właśnie decyzja Ministra Finansów, wydawana na podstawie omawianej ustawy z 1968 r., (a nie żadna inna ) jest podstawą dokonania wpisu prawa Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Zatem decyzja ta musi spełniać wymogi właściwe dla podstawy prawnej do dokonania stosownego wpisu.
Stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. pozostaje zgodne z dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.
Mając zatem powyższe na uwadze należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną była wykładnia w/w przepisów ustawowych, a także wykładnia przepisu, zawartego w § 2 ust. 11 rozporządzenia z 1968 r.
Przypomnienia zatem wymaga, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.: "Decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. Decyzja, dotycząca wieczystego użytkowania lub ograniczonych praw rzeczowych, powinna określać ich treść, osobę dotychczas uprawnioną do korzystania z tych praw oraz nieruchomość, na której je wpisano, ze wskazaniem położenia i oznaczenia w księdze wieczystej tej nieruchomości.". Przepis § 1 rozporządzenia z 1968 r. stanowił zaś: "Wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jak również wpis przejścia na podstawie takiej umowy na rzecz Skarbu Państwa uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub uprawnień do korzystania z ograniczonych praw rzeczowych, następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów.".
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja naruszała prawo m. in. z tego powodu, że w decyzji tej organ nie wskazał oznaczenia nieruchomości według aktualnych oznaczeń ewidencyjno-geodezyjnych, co - jak uznał Sąd I instancji - jest tym bardziej ważne w sytuacji, w której księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości została zniszczona w czasie II wojny światowej, a także w sytuacji, gdy według ustaleń organu A. A. był jedynie współwłaścicielem (1/3 udziału) w nieruchomości objętej zaginiętą księgą wieczystą. Ujawnienie zatem Skarbu Państwa dotyczyć może wyłącznie jego udziału. Jak bowiem uznał wcześniej Sąd I instancji, w odniesieniu do spełnienia przesłanek do wydania przez Ministra deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej (art. 2 ustawy z 1968 r.), nie było w sprawie sporu. Sąd I instancji przyjął zatem, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, co wynika z orzeczenia nr PO-7536 i akt własnościowych nieruchomości. Nieruchomość stanowiła własność C. C. i D. D. małż. E., rodziców A. A. Tenże posiadał od 1 czerwca 1915 r. obywatelstwo Stanów Zjednoczonych. A. A. wystąpił w związku z układem do Komisji do spraw roszczeń zagranicznych o przyznanie odszkodowania, które zostało mu przyznane. W zamian zaś za to A. A. zrzekł się wszelkich przynależnych mu uprawnień związanych z tym mieniem na rzecz Rządu Polskiego. Okoliczności te nie były także kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ. Analizując jednak treść wyżej przytoczonych przepisów, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zakres przepisu § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 1968 r. należy wykładać w ten sposób, że koniecznym składnikiem decyzji jest oznaczenie nieruchomości poprzez odniesienie się do jej położenia i obowiązującego oznaczenia. Jak podkreślił Sąd I instancji, wydawana decyzja deklaratoryjna miała stanowić, podstawę do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej, co oznacza że musiała w sposób nie budzący wątpliwości ustalać jej przedmiot. W obecnym stanie prawnym jedynym możliwym sposobem określania nieruchomości jest powołanie numeru ewidencyjnego działki z obrębem geodezyjnym i oznaczeniem jej powierzchni. Bez tego rodzaju oznaczeń brak jest możliwości ujawnienia w ewidencji gruntów, a w księdze wieczystej prawa własności. W konsekwencji brak tych oznaczeń uniemożliwia wykonanie decyzji administracyjnej. Ani organ ewidencyjny, ani sąd wieczystoksięgowy nie ma uprawnień do precyzowania przedmiotu wpisu w ewidencji czy księgach wieczystych. To z aktu kreującego nowy tytuł własności ma w sposób nie budzący wątpliwości wynikać co jest przedmiotem prawa własności. Sąd I instancji stanął więc na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych, aby jakikolwiek inny podmiot (np. gospodarujący nieruchomością, wnioskujący o ujawnienie prawa w księdze wieczystej, czy też wnioskujący o jej założenie), mógł w jakimkolwiek trybie "doprecyzowywać" określenie nieruchomości poprzez odniesienie się do obecnie obowiązującego nazewnictwa.
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący organ, który w skardze kasacyjnej w szczególności podnosił, że zaskarżona decyzja miała charakter tylko deklaratoryjny, w której organ potwierdzał jedynie zaistnienie określonej sytuacji w przeszłości. Decyzja ta mogła być wydana w każdym, dowolnym czasie i niezależnie od okoliczności, jakie wystąpiły po przejściu prawa. Przedmiotem postępowania, które decyzja ta kończyła nie była zatem ocena stanu prawnego nieruchomości, jakim pozostawał on aktualnie, lecz stwierdzenie zajścia "historycznego", zdarzenia prawnego, jakim było przejście własności na Skarb Państwa w związku z zawartymi przez rząd polski układami indeminizacyjnymi.
W ocenie składu orzekającego, stanowisko Ministra nie było jednak trafne. Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącym organem, że zaskarżona decyzja miała charakter deklaratoryjny i odnosiła się do zdarzeń prawnych o charakterze już historycznym, ale powyższe nie zwalniało jednak organu od obowiązku prawidłowego określenia nieruchomości, będącej przedmiotem omawianej decyzji, czyli w taki sposób, by aktualnie było możliwe dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej.
Podkreślić należy, że zgodnie art. I A Układu podpisanego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a zawartego w Waszyngtonie w dniu 16 lipca 1960 r., Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zgodził się zapłacić a Rząd Stanów Zjednoczonych przyjąć sumę $ 40.000.000 za całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu. Po myśli natomiast art. II a) i b) Układu, Roszczeniami, o których mowa w art. I i które są uregulowane i zaspokojone niniejszym układem, są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu: nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia (a) oraz przejęcia własności albo utraty praw używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (b).
Z uwagi na fakt, że powyższy układ nie stanowił wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnych praw obywateli państw obcych (układ nie został ani ratyfikowany, ani opublikowany) konieczne było ustawowe uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie - na mocy układów międzynarodowych - wypłaciło odszkodowanie. Taką regulację prawną zawierała właśnie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. W art. 1, ustawa ta (w wersji określonej w decyzji), przewidywała bowiem, że przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (ust.1). Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do zagranicznych osób prawnych (ust.2).
Na zasadzie natomiast art. 2 cyt. ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Jak z powyższego zatem wynika, wydawana w oparciu o przepisy art. 1 i 2 cyt. ustawy decyzja deklaratoryjna jest wydawana w określonym celu. Jest nią zaś możliwość dokonania - na jej podstawie - przez sąd wieczystoksięgowy stosownego wpisu w księdze wieczystej. Ażeby jednak taki wpis mógł być aktualnie dokonany, dana nieruchomość musi być właściwie określona. Temu waśnie służyły identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno-katastralne, w postaci: numeru działki, obrębu geodezyjnego w jakim jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Numer działki jest wszak - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa.(por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1747/17). Bez takiej identyfikacji, wątpliwa staje się więc nawet możliwość wykonanie takiej decyzji. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi zaś być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było wykonanie decyzji, a jego rzeczywistej treści nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. Uwzględniając zatem cel, w jakim ma być wydawana decyzja Ministra Finansów, przepis § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wykładać należy w ten sposób, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela; miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać niej wyłącznie dane adresowe (ulica, numeru nieruchomości), tzw. adres policyjny nieruchomości. Okoliczność ta wynika bowiem nie tylko z gramatycznej treści omawianego przepisu, ale i z faktu, że tylko te dane nie są szczególnie istotne przy identyfikowaniu nieruchomości. Dodać trzeba, że w świetle obowiązującego prawa nie jest możliwa sytuacja, w której będzie zachodziła rozbieżność pomiędzy określeniem danej nieruchomości, zawartym w żądaniu wniosku skierowanego do sądu wieczystoksięgowego a treścią decyzji, która stanowi jego podstawę prawną.
W związku z tym, nie można było zgodzić się ze skarżącym organem, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdził, że ustalenie aktualnych danych obejmujących nieruchomość, która uprzednio przeszła na rzecz Skarbu Państwa, należało do obowiązków starosty – jako reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami - bo dane te byłyby dopiero istotne na etapie składania wniosku wieczystoksięgowego.
Powyższa wykładnia prawa materialnego przekłada się ewidentnie na ocenę zarzutów procesowych. Brak zawarcia w zaskarżonej decyzji części elementów, wymaganych przepisami prawa materialnego, świadczył bowiem niewątpliwie o istotnym naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2 K.p.a. Tym samym zatem zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. nie były uzasadnione.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 i art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz w związku z art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).