I OSK 1419/22

I OSK 1419/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1484/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-09
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1, art. 37 § 1 pkt 1 i § 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/21 w sprawie ze skargi R.Ł. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 12 maja 2021 r. nr NG-Sk.053.28.2021.JZ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz R.Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1484/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi R.Ł. - uchylił postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 12 maja 2021 r. nr NG-Sk.053.28.2021.JZ wraz z utrzymanym przez nie w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr NG-Sk.053.28.2021. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Główny Geodeta Kraju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. uwzględnienie skargi i przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania;
2. prawa materialnego - art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotą postępowania w sprawie bezczynności jest ustalenie czy organ jest obowiązany do wydania decyzji, podczas gdy postępowanie w sprawie bezczynności może zostać zainicjowane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego tj. w toku postępowania w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a jego istotą jest ustalenie czy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
3. w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 37 § 6 k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrując ponaglenie złożone poza toczącym się postępowaniem administracyjnym, należało wydać postanowienie w trybie tego przepisu;
4. w konsekwencji dokonania błędnej wykładni art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 61 a § 1 k.p.a.- poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrując ponaglenie złożone poza toczącym się postępowaniem administracyjnym, organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na podstawie tego przepisu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Główny Geodeta Kraju wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżący organ wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 37 § 1 pkt 1 i § 6 oraz art. 61a § 1 k.p.a. a także na istotnym naruszeniu przepisu proceduralnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii proceduralnych wyjaśnić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy. Stanowi on formalną podstawę prawną dla wydania wyroku w sytuacji, w której sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja lub - jak w przypadku niniejszej sprawy – zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (innych niż podstawy wznowieniowe). Oparcie zatem wyroku Sądu I instancji na tym przepisie było skutkiem oceny legalności zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia 12 maja 2021 r. a także utrzymanego przez nie w mocy postanowienia tego samego organu z dnia 21 kwietnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, której dokonał Sąd Wojewódzki. Brak natomiast powiązania w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z innymi przepisami proceduralnymi skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć ustalenia faktyczne dokonane (lub zaakceptowane) przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku za wiążące.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać na wstępie należy, że w niniejszej sprawie było bezsporne, iż w dniu 25 stycznia 2021 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wpłynęło pismo R.Ł. zatytułowane "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, zebranie dowodów i materiałów oraz o wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego". Pismo to zostało następnie uzupełnione kolejnym pismem wnioskodawcy z dnia 8 lutego 2021 r., w którym R.Ł. zażądał od organu dokonania sprawdzenia operatu technicznego z dnia 26 września 2017r. opracowanego przez geodetę J.J., to jest czy został on prawidłowo wykonany według przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wskazując przy tym, iż (cyt.): "w tej sprawie organ winien zebrać wszystkie dokumenty, sprawdzić czy zostały wykonane prawidłowo i wydać decyzję".
Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, pismem z dnia 9 marca 2021 r., powiadomił R.Ł., iż działając w ramach kompetencji ustawowych, wynikających z art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. ), prowadził w latach 2018/2019 (na wniosek w/w strony z dnia 12 listopada 2018 r.) postępowanie sprawdzające w sprawie zarzutów dotyczących dokumentacji technicznej z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.J.. Dokonane zaś ustalenia (cyt.): "nie wykazały nieprawidłowości technicznych w sporządzeniu dokumentacji przedstawiającej wyniki przedmiotowej inwentaryzacji powykonawczej o czym poinformowano Pana pismem z dnia 06.02.2019 r. nr GK-I.7210.10.2019. Ponadto w piśmie tym wyjaśniono na podstawie jakich dokumentów granica prawna pomiędzy działką nr [...] z działką nr [...] (będącą Pana własnością) została uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]."
Odnosząc się natomiast do w/w pisma R.Ł. z dnia 25 stycznia 2021 r., organ wojewódzki stwierdził, że po raz kolejny przeprowadził analizę przedmiotowej dokumentacji technicznej ([...]), a która nie wykazała nieprawidłowości technicznych w jej wykonaniu. Jednocześnie w piśmie tym wyjaśniono stronie, że organ - w ramach kompetencji ustawowych, wynikających z art. 7b cyt. ustawy, mających na celu sprawdzenie poprawności wykonania dokumentacji technicznych, przeprowadza ich analizę jedynie w ramach czynności materialno-technicznych i nie ma możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sporządzeniu danej dokumentacji technicznej wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego może tylko – na podstawie art. 46c ust. 2 w/w ustawy – skierować wniosek do rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec wykonawcy.
W dniu 9 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wpłynęło kolejne zaś pismo R.Ł. zatytułowane "Skarga", a z którego treści wynikało, że skarga ta zostaje złożona w trybie art. 37 k.p.a. na (cyt.): "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.", gdyż (cyt.): "Do dnia dzisiejszego brak jest stanowiska przez PWINGiK i wydania stosownej decyzji". Powyższe pismo organ wojewódzki przesłał Głównemu Geodecie Kraju, a który - postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania, wyjaśniając, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1k.p.a., ma zastosowanie podczas prowadzonego postępowania. Stanowisko to organ centralny podtrzymał następnie w zaskarżonym postanowieniu z dnia12 maja 2021 r. utrzymującym w mocy w/w postanowienie z dnia 21 kwietnia 2021 r.
Na powyższe postanowienie Głównego Geodety Kraju R.Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a którą Sąd I instancji uwzględnił, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 21 kwietnia 2021 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd Wojewódzki przytoczył treść art. 61a § 1k.p.a. oraz art. 37 k.p.a., wyjaśniając, że (cyt.): " Ponaglenie jest specyficznym środkiem, o szczególnym charakterze, jako że dotyczy ono sprawy bezczynności organu lub przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Wywołuje zatem postępowanie incydentalne, <
>. Organ wyższego stopnia, któremu przekazano ponaglenie (w niniejszej sprawie Główny Geodeta Kraju) ma obowiązek rozpatrzenia ponaglenia. Przy czym, do ponaglenia jako swoistego środka prawnego, nie stosuje się odpowiednio przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia. (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Lex/el. 2021)". Następnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że w art. 61a § 1 k.p.a. zostały zawarte dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jest: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, dodając, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe.
Porównując zatem powyższe ze stanowisko Sądu Wojewódzkiego ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, w której zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię w/w przepisów, wskazywał on, że (cyt.): " ponaglenie może zostać wniesione jedynie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego" a zatem (cyt.): "po wniesieniu ponaglenia organ je rozpoznający ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy ponaglenie to zostało wniesione w toku postępowania administracyjnego a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, winien rozpatrzyć złożone ponaglenie, bądź odmówić wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia", należy stwierdzić, że w tym zakresie wykładnia przepisów art. 61a§ 1 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1 i § 6 k.p.a., której dokonał Sąd I instancji i skarżący organ była taka sama. Wykładnię tę zresztą podziela skład orzekający, gdyż trafne jest stanowisko, wielokrotnie zresztą przywoływane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, że warunkiem rozpatrzenia ponaglenia jest toczące się postępowanie administracyjne.
Zauważyć jednakże trzeba, że trafnie ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił (a co pomija już skarga kasacyjna), iż ustalenie, czy organ jest obowiązany do wydania decyzji, czy też innego aktu bądź podjęcia czynności, pozostaje istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu.
Skład orzekający zgadza się bowiem z Sądem Wojewódzkim, że pojęcie bezczynności odnosi się do istnienia normy prawnej zobowiązującej organ do działania a zatem powyższa ocena pozostaje domeną postępowania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości organu i z tego powodu nie może być dokonana już na etapie złożenia ponaglenia.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący organ twierdził, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia R.Ł. z dnia 8 kwietnia 2021 r. ponieważ (cyt.): "ustalił, że ponaglenie to nie zostało złożone w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (...). WINGiK udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z dnia 9 marca 2021 r. informując go m in., że nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zatem należy stwierdzić, że nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne (...)".
Rzecz jednak w tym, że, ustalenia te winny być dokonywane nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wymagają one przesądzenia o sposobie prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego wywołanego wcześniejszym wnioskiem strony. Nie są to zatem kwestie oczywiste.
Poza tym, jeśli skarżący stał w tym zakresie na odmiennym stanowisku niż Sąd Wojewódzki, to winien sformułować w tej mierze zarzuty kasacyjne procesowe a których- jak wyżej wspomniano – w tym przypadku było brak.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieskuteczną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.