I OSK 2591/23

I OSK 2591/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1521/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 kwietnia 2022 r., nr KKU-247/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: KKU, Komisja) z 13 kwietnia 2022 r., nr KKU-247/20 (dalej: zaskarżona decyzja; decyzja komunalizacyjna), którą – w punkcie 1 - uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 października 2020 r., znak: GN-IV.7532.101.2020.BM; w punkcie 2 – stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 48042 m2, obręb: [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez KKU następujących przepisów postępowania: (a) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o Samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych; (b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez KKU 13 kwietnia 2022 r. decyzji nr KKU-247/20, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona; (2) art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których: (a) dokonaną przez KKU w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz (b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z przepisu tego wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; (2) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa; (3) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 Ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; (4) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; (5) art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku, względnie za jego uchyleniem w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.
Nie jest przedmiotem sporu, że w wyżej wskazanej dacie nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła własność Skarbu Państwa. Kwestie sporna sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie PKP, co wyłącza ją spod komunalizacji. Jego daniem wynika to jednoznacznie m.in. z dokumentów urzędowych zgromadzonych w toku postępowania.
Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Komunalizacja polega na nabyciu przez gminy mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Przedmiotem decyzji wydawanej przez wojewodę na podstawie ww. przepisu prawa jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.
Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości, a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 t.j.; dalej: ugn).
Na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w art. 206 ugn ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze) wymieniono dokumenty, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. W kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Ciężar udowodnienia przysługiwania PKP w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, co wyłączałoby nabycie ex lege prawa własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., spoczywał na skarżącym kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały dotyczące sposobu dowodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwania przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Podstawą do przyjęcia, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy. W żadnym akcie prawnym, a w szczególności w ustawie z 10 maja 1990 r., nie określono jednak środków dowodowych, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu państwowej jednostce organizacyjnej w dniu 27 maja 1990 r. Sytuacja ta stanowiła asumpt do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymienionych wyżej uchwał. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
W świetle przedstawionej argumentacji, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, dokumenty zawarte w aktach sprawy - tj. wypis z rejestru gruntów z 14.09.2020 r., archiwalny wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27.05.1990 r., karta inwentaryzacyjna nieruchomości, spis inwentaryzacyjny z 24.03.2020 r. - nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja komunalizacyjna. Wobec tego, że nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez KKU prawidłowo uznano, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela forsowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, jakoby prawo zarządu do nieruchomości przysługiwało PKP ex lege, w tym w szczególności na podstawie przepisów prawa normujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP. Za trafny i ugruntowany w judykaturze należy uznać pogląd, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych unormowań i z tej przyczyny nie mogły one regulować stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Sąd I instancji nie stosował art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zatem zarzut naruszenia tych przepisów nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ według art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Bezskuteczny jest naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określają treść rozstrzygnięcia sądu I instancji, będącego efektem jego ustaleń i ocen dokonanych w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem nastąpić jako efekt naruszenia przez Sąd przepisów traktujących o zakresie ustaleń i ocen prawnych dokonywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albo ocen w zakresie zastosowanego prawa materialnego. Takiego jednak zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera. Skarżący kasacyjnie przypisał bowiem naruszenia prawa organowi administracji - Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i w tym upatruje naruszenia przez Sąd powołanych wyżej przepisów, gdy tymczasem, zgodnie z art. 174 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuty kasacyjne należy sformułować przede wszystkim wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w danym przypadku nie uczyniono. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane tym przepisem elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jeśli uzasadnienie wyroku nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez WSA. Należy przy tym podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości zaakceptowania przez sąd ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.