I OSK 1418/23

I OSK 1418/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2387/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2387/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 6.500 (sześć tysięcy pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., IV SA/Wa 2387/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniach [...] i [...] października 2021 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie Oddział w Zamościu przeprowadzili kontrolę w zakresie wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin u przedsiębiorcy G.K., prowadzącego działalność gospodarczą w S., w trakcie której stwierdzono, na podstawie wystawionych faktur oraz zestawienia sprzedaży, że przedsiębiorca sprzedawał środki ochrony roślin [...] i [...] bez wymaganych zezwoleń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) na ich wprowadzanie do obrotu. Środek ochrony roślin [...] posiadał zezwolenie MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. na wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie decyzji MRiRW nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. cofnięto ww. zezwolenie. Zgodnie z przedmiotową decyzją ww. środek ochrony roślin wprowadzony do obrotu do dnia [...] kwietnia 2021 r. mógł być sprzedawany i dystrybuowany do dnia 31 sierpnia 2021 r. Środek ochrony roślin [...] posiadał zezwolenie MRiRW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Na podstawie decyzji MRiRW nr [...] z dnia 11 grudnia 2020 r. cofnięto ww. zezwolenie z dniem 31 stycznia 2021 r. Zgodnie z przedmiotową decyzją środek ochrony roślin [...] wprowadzony do obrotu do dnia 31 stycznia 2021 r. mógł być sprzedawany i dystrybuowany do dnia 31 lipca 2021 r. Po analizie dokumentów w sprawie inspektorzy ustalili, że na dzień 1 września 2021 r. G. K. posiadał na stanie następujące ilości środka ochrony roślin [...]:
- 43 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach 5-litrowych,
- 365 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach 1-litrowych,
- 1 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 100 ml,
- 151 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 50 ml.
Ponadto, po analizie dokumentów w sprawie inspektorzy ustalili, że na dzień 1 sierpnia 2021 r. G. K. posiadał na stanie następujące ilości środka ochrony roślin [...]:
- 39 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 100 ml,
- 16 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 25 ml,
- 37 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 10 ml,
- 64 szt. środka ochrony roślin [...] w opakowaniach po 3 ml.
Następnie ustalono następujący rozchód towaru:
- zgodnie z dokumentem "Ruch Towaru [...] " z dnia 25 października 2021 r. ustalono, że w dniach 1-23 września 2021 r. sprzedano 43 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania 5 l) za kwotę 19.730,30 zł;
- zgodnie z dokumentem "Ruch Towaru [...] " z dnia 29 października 2021 r. ustalono, że w dniach 1 września-7 października 2021 r. sprzedano 365 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania 1 l) za kwotę 40.579,36 zł;
- zgodnie z dokumentem "Ruch Towaru [...] 100 ml" z dnia 25 października 2021 r. ustalono, że w dniu 27 września 2021 r. sprzedano 1 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowanie 100 ml) za kwotę 27 zł;
- zgodnie z dokumentem "Ruch Towaru [...] A 50 ml" z dnia 29 października 2021 r. ustalono, że w dniach 1-24 września 2021 r. sprzedano 151 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania 50 ml) za kwotę 2.282,40 zł;
- zgodnie z załączonym do protokołu "rozchodem środka [...] w opakowaniach o pojemności 100 ml", ustalono, że w dniach 1 sierpnia-10 września 2021 r. sprzedano 39 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania po 100 ml) za kwotę 1.486,16 zł;
- zgodnie z załączonym do protokołu "rozchodem środka [...] w opakowaniach o pojemności 25 ml", ustalono, że w dniach 2-26 sierpnia 2021 r. sprzedano 16 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania po 25 ml) za kwotę 324,60 zł;
- zgodnie z załączonym do protokołu "rozchodem środka [...] w opakowaniach o pojemności 10 ml", ustalono, że w dniach 4 sierpnia - 18 października 2021 r. sprzedano 35 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania po 10 ml) za łączną kwotę 612,50 zł (2 opakowania były na stanie w dniu kontroli);
- zgodnie z załączonym do protokołu "rozchodem środka [...] w opakowaniach o pojemności 3 ml", ustalono, że w dniach 2 sierpnia-8 października 2021 r. sprzedano 62 szt. środka ochrony roślin [...] (opakowania po 3 ml) za kwotę 589,00 zł (2 opakowania były na stanie w dniu kontroli).
Na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli, Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie w dniu 18 listopada 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w związku ze sprzedażą środka ochrony roślin [...] oraz [...] bez wymaganych zezwoleń na ich wprowadzanie do obrotu. Opierając się na zebranym materiale dowodowym organ wydał w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzję znak [...] określającą opłatę sankcyjną w wysokości 131.262,64 zł za sprzedaż ww. środków ochrony roślin bez wymaganych zezwoleń na ich wprowadzanie do obrotu. W następstwie odwołania od tej decyzji G.K. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przytoczył przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz.U.2020.2097 ze zm.), dalej jako "u.ś.o.r.", podmiot, który sprzedaje środek ochrony roślin, bez wymaganego zezwolenia na jego wprowadzanie do obrotu lub pozwolenia na handel równoległy, wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę tego podmiotu opłatę sankcyjną w wysokości stanowiącej 200% kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin według ceny ich sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaży. Dalej organ wskazał, że środek ochrony roślin [...], zawierający w swoim składzie tiofanat metylu, był dopuszczony do obrotu zezwoleniem MRiRW nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Na podstawie decyzji MRiRW nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. cofnięto ww. zezwolenie z dniem [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji cofającej zezwolenie na wprowadzanie do obrotu ww. środka ochrony roślin wskazano, że Komisja Europejska, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2020/1498 z dnia 15 października 2020 r., nie odnowiła zatwierdzenia substancji czynnej tiofanat metylu do stosowania w środkach ochrony roślin ze względu na stwierdzone w dokumentacji obawy i luki w danych, skutkujące brakiem spełnienia kryteriów zatwierdzenia. Jednocześnie MRiRW orzekł ww. decyzją, że środek ochrony roślin [...] wprowadzony do obrotu do dnia 19 kwietnia 2021 r. mógł być sprzedawany i dystrybuowany do dnia 31 sierpnia 2021 r. Środek ochrony roślin [...], zawierający w swoim składzie imidachlopryd, był dopuszczony do obrotu zezwoleniem MRiRW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Na podstawie decyzji MRiRW nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. cofnięto ww. zezwolenie z dniem 31 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji cofającej zezwolenie na wprowadzanie do obrotu ww. środka ochrony roślin wskazano, że Komisja Europejska zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2020/1643 z dnia 5 listopada 2020 r. w odniesieniu do okresów zatwierdzenia substancji czynnych wskazała datę wygaśnięcia zatwierdzenia substancji imidachlopryd na 1 grudnia 2020 r. Jednocześnie MRiRW orzekł ww. decyzją, że ww. środek ochrony roślin, wprowadzony do obrotu do dnia 31 stycznia 2021 r., może być sprzedawany i dystrybuowany do 31 lipca 2021 r. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił, że przedsiębiorca G.K. dokonał sprzedaży ww. środków ochrony roślin po okresie dopuszczenia do obrotu. Organ odwoławczy zgodził się więc, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji określającej opłatę sankcyjną za sprzedaż środków ochrony roślin bez wymaganych zezwoleń na ich wprowadzanie do obrotu. Uznał, że została prawidłowo określona wysokość opłaty sankcyjnej stanowiącej 200% kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin [...] i [...] bez wymaganych zezwoleń na ich wprowadzanie do obrotu, w wysokości 131. 262,64 zł. Organ podkreślił, że strona postępowania nie kwestionuje ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Potwierdza, iż do sprzedaży ww. środków ochrony roślin bez wymaganych zezwoleń na ich wprowadzanie do obrotu doszło i to parokrotnie po wskazanych datach wyznaczonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako ostatnie dni dla sprzedaży i dystrybucji tych środków. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja niedawnego upływu ważności istniejącego uprzednio zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin jest równoznaczna z tym, że środek ten nie posiada zezwolenia na wprowadzanie do obrotu.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że opłata sankcyjna nie powinna być nakładana na podmiot, w sytuacji gdy zakaz sprzedaży środka ochrony roślin nie wynikał z treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a z indywidualnej decyzji administracyjnej adresowanej do osoby trzeciej, która nie została nigdy doręczona ani w inny sposób podana do wiadomości wnioskodawcy. Organ podkreślił, że stosownie do art. 16 u.ś.o.r. minister właściwy ds. rolnictwa udostępnia informacje, o których mowa w art. 57 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r., dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG, na stronie internetowej administrowanej przez urząd obsługujący ministra właściwego ds. rolnictwa. Powyższy przepis ustawy, wskazując na art. 57 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r., przesądza o statusie prawnym takich informacji. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), państwa członkowskie mają obowiązek udostępniania publicznie w formie elektronicznej informacji na temat środków ochrony roślin, które uzyskały zezwolenie lub zostały wycofane zgodnie z tym rozporządzeniem. Informacje, o których mowa w art. 57 ust. 1 ww. rozporządzenia, są wyraźnie dostępne i aktualizowane co najmniej raz na trzy miesiące, a realizacja tego obowiązku odbywa się przez publikowanie rejestru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na stronie internetowej pod linkiem: https://www.gov.pl/web/rolnictwo/reiestr-rodkow-ochronv-roslin . Dane publikowane pod ww. linkiem są jawne, dostępne dla każdego i stanowią oficjalne źródło informacji o wycofaniu środków z obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ nie zgodził się także z zarzutem, że okres na sprzedaż ww. środków ochrony roślin nie wynikał z treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 23 u.ś.o.r. środek ochrony roślin po upływie ważności zezwolenia na wprowadzanie do obrotu może pozostawać w obrocie przez okres 6 miesięcy, chyba że w decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia określono inaczej. Strona prowadząca regulowaną działalność gospodarczą posiada stosowny wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (06/20/9309) i powinna wiedzieć, że w sprzedaży mogą pozostawać wyłącznie dopuszczone do obrotu środki ochrony roślin. Przedsiębiorca miał możliwość zapoznać się z terminem ważności zezwolenia MRiRW nr [...] na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin [...] oraz z terminem ważności zezwolenia nr [...] na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin [...], korzystając z informacji publikowanych w formie rejestru przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na stronie internetowej: https://www.gov.Dl/web/rohiictwoAeiestr-rodkow-ochrony-roslin , gdzie udostępnia się publicznie w formie elektronicznej informacje na temat środków ochrony roślin, które uzyskały zezwolenie lub zostały wycofane.
Organ podkreślił, że informacje: o terminie ważności zezwolenia MRiRW nr [...] tj. [...] kwietnia 2021 r. dla środka ochrony roślin [...] oraz o terminie na zużycie istniejących zapasów środka ochrony roślin dla sprzedaży i dystrybucji dla ww. środka ochrony roślin o numerze zezwolenia nr [...] tj. [...] sierpnia 2021 r., po raz pierwszy zamieszczono w rejestrze w dniu [...] stycznia 2021 r.
i były publikowane w rejestrze aż do dnia [...] października 2021 r. Odpowiednio informacje dla środka ochrony roślin [...]: o terminie ważności zezwolenia MRiRW nr [...] tj. 31 stycznia 2021 r. oraz o terminie na zużycie istniejących zapasów środka ochrony roślin dla sprzedaży i dystrybucji tj. 31 lipca 2021 r., po raz pierwszy zamieszczono w rejestrze w dniu 29 stycznia 2021 r. i były publikowane w rejestrze, do końca sierpnia 2022 r. Strona nie może się usprawiedliwiać swoją niewiedzą o tym, że termin ważności zezwoleń, jak również termin na zużycie istniejących zapasów dla sprzedaży i dystrybucji ww. środków ochrony roślin upłynął.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strony zaprzestały naruszania prawa. Mając na względzie powyższe, organ I instancji zobowiązany był ocenić, czy biorąc pod uwagę przesłanki wymienione w art. 189 d pkt 1 k.p.a., zaistniały okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Organ I instancji zadośćuczynił temu obowiązkowi, czemu dał wyraz stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w ww. przepisie. Organ I instancji stwierdził, że waga naruszenia, którego dopuściła się strona postępowania, tj. sprzedaż ww. środków ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu, nie była znikoma. Organ I instancji stwierdził, że nie można uznać za znikomą wagę naruszenia ponieważ strona postępowania prowadzi profesjonalną działalność gospodarczą w sposób ciągły i zorganizowany, a sprzedaż środków ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu odbywała się przez długi czas oraz na dużą skalę, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Organ odwoławczy zgodził się z tymi ustaleniami organu I instancji uznając, że brak jest w omawianej sytuacji przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ waga naruszenia prawa nie była znikoma. Organ podkreślił, że środki ochrony roślin, to niebezpieczne mieszaniny chemiczne i trzeba mieć na uwadze ryzyko stworzenia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt oraz środowiska płynące z wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia, zwłaszcza że w przedmiotowym przypadku zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin zostały cofnięte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek tego, że Komisja Europejska nie odnowiła zatwierdzenia substancji czynnych tiofanat metylu i imidachlopryd do stosowania w środkach ochrony roślin.
Komisja Europejska nie odnowiła zatwierdzenia substancji czynnej tiofanat metylu do stosowania w środkach ochrony roślin, ze względu na stwierdzone w dokumentacji liczne obawy i luki wdanych, skutkujące brakiem spełnienia kryteriów zatwierdzenia. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na etykiecie, środek ochrony roślin [...], w myśl rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającym i uchylającym dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1907/2006, został sklasyfikowany jako:
- "stwarzający zagrożenie dla środowiska wodnego (zagrożenie przewlekłe, kategoria 1, H410 - Działa bardzo toksycznie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki)",
- "działający mutagennie na komórki rozrodcze" (kategoria zagrożeń 2, H341 - Podejrzewa się, że powoduje wady genetyczne",
- "toksyczność ostra (przy wdychaniu)" (kategoria zagrożenia 4, H332 - działający szkodliwie w następstwie wdychania),
- "działający uczulająco na skórę" (kategoria zagrożenia 1, H317 - może powodować reakcję alergiczną skóry) oraz,
- "toksyczność ostra (droga pokarmowa)" (kategoria zagrożenia 4, H302 - Działa szkodliwie po połknięciu).
Podobnie w przypadku substancji czynnej imidachlopryd Komisja Europejska nie odnowiła zatwierdzenia tej substancji czynnej do stosowania w środkach ochrony roślin. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na etykiecie, ww. środek ochrony roślin [...] zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniającym i uchylającym dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1907/2006, został sklasyfikowany jako:
- "stwarzający zagrożenie dla środowiska wodnego (zagrożenie ostre, kategoria 1, H410 - Działa bardzo toksycznie na organizmy wodne",
- "stwarzający zagrożenie dla środowiska wodnego (zagrożenie przewlekłe, kategoria zagrożenia 1, H410 - Działa bardzo toksycznie na organizmy wodne, powodując długotrwałe skutki)",
Jednocześnie Komisja Europejska stwierdziła, że datę wygaśnięcia zatwierdzenia tej substancji czynnej należy ustalić w najwcześniejszym możliwym terminie.
Niezależnie od powyższego, organ ocenił, że brak jest podstaw formalnych do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. ponieważ w przedmiotowej sprawie nie można usunąć naruszenia prawa. Przez usunięcie naruszenia prawa nie należy rozumieć zaprzestania naruszania prawa w przypadku wielokrotnego naruszania prawa. Natomiast w odniesieniu do dowodów dotyczących aktualnej sytuacji finansowej strony organ wyjaśnił, że jest związany wysokością kary administracyjnej określonej w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.r. i nie może zmniejszyć jej wymiaru. Natomiast, stosownie do art. 189k k.p.a., organ administracyjny, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu kary pieniężnej, w szczególności przez jej umorzenie w całości lub w części.
G. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r. wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Niedostatecznie wyjaśnił również kwestię braku istnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary, określonych w art. 189f k.p.a., co stanowiło naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że opłata sankcyjna przewidziana w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.r. jest sankcją od wagi dokonanego naruszenia, nie podlegającą żadnemu miarkowaniu. Powiązanie tej sankcji z wartością sprzedaży środków nie pozwala na jej dostosowanie do stwierdzonego naruszenia. Sąd podkreślił, że w zakresie oceny braku znikomości naruszenia dokonanego przez skarżącego organ odwoławczy zaakceptował ocenę organu I instancji wyrażającą się w przekonaniu, że skarżący sprzedawał środki ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia przez długi czas, a także na dużą skalę. Ta ocena nie została jednak poparta żadną argumentacją. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący sprzedawał środek [...]. w okresie od 1 września 2021 r. do 7 października 2021 r. (a więc 5 tygodni po dniu 31 sierpnia, wyznaczonym jako ostatni dzień sprzedaży tego środka), zaś środek [...] od 1 sierpnia 2021 r. do 18 października 2021 r. (a więc około 11 tygodni po dniu 31 lipca 2021 r.). Obiektywnie nie są to długie okresy po cofnięciu zezwolenia dla środków, które przez kilka lat takie zezwolenia posiadały.
Zdaniem Sądu nie usprawiedliwia skarżącego brak wiedzy o wycofaniu zezwolenia na wprowadzanie tych środków do obrotu, zwłaszcza ze względu na treść art. 23 u.ś.o.r., profesjonalne prowadzenie działalności i dostępność informacji o aktualności zezwoleń w prowadzonym przez Ministra rejestrze. Jednak profesjonalne prowadzenie działalności nie jest przesłanką pozbawiającą podmiot możliwości skorzystania z instytucji odstąpienia od wymiaru kary. Organy nie wzięły też pod uwagę różnych okoliczności dotyczących sprzedaży tych dwóch środków. Otóż sprzedaż środka [...]., którego ilość i cena miała przeważający wpływ na wymierzenie opłaty sankcyjnej odbywała się w okresie kiedy środek ten zgodnie z danymi z publicznego rejestru mógł być jeszcze wykorzystywany przez podmioty, które go posiadały. Z rejestru wynika, że stosowanie tego środka zostało przewidziane do 19 października 2021 r. Skarżący sprzedawał ten środek do 7 października 2021 r. Ta okoliczność może mieć istotne znaczenie dla oceny charakteru naruszenia z punktu widzenia wpływu na potencjalne stwarzanie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt oraz środowiska. Organy uznały także, że o poważniejszej niż znikoma wadze naruszenia świadczy okoliczność dużej skali działalności polegającej na sprzedaży środków bez wymaganego zezwolenia. Żaden z organów nie wyjaśnił jednak jakie obiektywne mierniki miały wpływ na taką ocenę. W tym zakresie zdecydowanie większa jest ilość sprzedanego środka [...] Sąd nie jest jednak w stanie ocenić czy ilość ok 600 l tego środka stanowi dużą skalę sprzedaży dokonanej przez skarżącego w okresie 5 tygodni po dniu 31 sierpnia 2021 r. Z kolei ilość sprzedanego przez skarżącego środka [...] wyniosła w okresie 11 tygodni po dniu 31 lipca 2021 r. ok 5 l. Tak więc okoliczności dotyczące sprzedaży obu środków ochrony roślin były odmienne i mogły skutkować odmienną oceną co do wagi naruszenia. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska organu, że w przedmiotowej sprawie z założenia wykluczona była możliwość usunięcia naruszenia przez skarżącego. Taka możliwość – zdaniem Sądu – istniała, jednak organ I instancji nie podjął kroków do jej ustalenia. Usunięcie naruszenia prawa musiałoby polegać na wycofaniu przez skarżącego tych środków od nabywców po przeprowadzonej w październiku 2021 r. kontroli. Sąd wskazał także, że kara pieniężna ze swej istoty nakładana jest za dokonanie naruszeń obowiązujących przepisów prawa, tak więc brak legalności działania nie może wykluczać zastosowania instytucji odstąpienia od wymiaru kary. Celem stosowania instytucji odstąpienia od wymierzania kary, przewidzianej w art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. W ocenie Sądu organ zlekceważył potrzebę rzetelnej analizy wagi popełnionego naruszenia i rzetelnego umotywowania braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary. Z treści art. 189f § 2 k.p.a. wynika, że instytucja odstąpienia od wymierzenia kary może znajdować zastosowanie także do przypadków, gdy naruszenie prawa ma charakter większy niż znikomy, o ile mimo odstąpienia od wymierzenia kary jej cele zostaną spełnione. Jednocześnie w tym przypadku środek represji zostaje zastąpiony pouczeniem organu, stosowanym po przedstawieniu dowodu na wykonanie postanowienia, w którym organ wyznaczył termin do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwego podmiotu o takim naruszeniu. W tej sprawie organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że zastosowanie instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary nie jest możliwe bo nie można usunąć naruszenia. Skutki naruszenia polegającego na sprzedaży środków, które po określonej dacie nie powinny znaleźć się w obrocie handlowym były możliwe do usunięcia, o ile skarżący chciałby rzeczywiście podjąć takie działania, by tego dokonać, zanim wykorzystano te środki i zanim organ wszczął postępowanie. Sąd I instancji zauważył także, że samo ryzyko wymierzenia sprawcy naruszenia kary wynikającej z określonego przez ustawodawcę mechanizmu, bez możliwości jej miarkowania stanowi w powiązaniu z koniecznością usunięcia naruszenia prawa przestrogę dla innych podmiotów przed nielegalnymi działaniami. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wymierzenia kary o wysokości sztywno określonej, nieuwzględniającej żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na jej złagodzenie, a także wymóg usunięcia naruszenia prawa, stanowią okoliczności skłaniające na przyszłość podmiot, który dopuścił się naruszenia do zgodnego z prawem działania. Tak więc cele kary mogą zostać osiągnięte także przez środki przewidziane w art. 189 f ust. 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ analizując art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. zlekceważył potrzeby rzetelnej analizy wagi popełnionego naruszenia i rzetelnego umotywowania braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary.
Na podstawie powyższego zarzutu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z niezakwestionowanej podstawy faktycznej wyrokowania wynika, iż skarżący sprzedawał środki ochrony roślin, dla których wycofano zezwolenie na wprowadzanie ich do obrotu. Środek o nazwie [...] sprzedawał około 5 tygodni po dniu wyznaczonym jako ostatni dzień sprzedaży i w tym czasie sprzedał około 600 l. tego środka. Natomiast środek [...] sprzedawał około 11 tygodni po dniu wyznaczonym jako ostatni dzień jego sprzedaży i w tym czasie sprzedał około 5 l. tego środka. Z okoliczności badanej sprawy wynika także, że Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skargi, że internetowy sposób informowania profesjonalistów o wycofaniu poszczególnych środków ochrony roślin z obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie może prowadzić do możliwości nałożenia sankcji w sytuacji dalszego wprowadzania środka do obrotu przez profesjonalny podmiot. Natomiast zwrot "posiadanie wymaganego pozwolenia" użyty w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.r. stanowi podstawę nałożenia sankcji również w sytuacji wycofania wcześniej udzielonego zezwolenia na stosowanie i dystrybucję takich środków. Sąd I instancji wskazał także, że brak wiedzy skarżącego o wycofaniu zezwolenia na wprowadzanie ww. środków do obrotu nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej zaniechanie nałożenia opłaty sankcyjnej, ale jednocześnie stwierdził, że prowadzenie profesjonalnej działalności przez podmiot wprowadzający do obrotu środki ochrony roślin pomimo wycofania zezwolenia na ich wprowadzanie, nie jest przesłanką pozbawiającą taki podmiot możliwości skorzystania z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zakwestionował poprawność zastosowania art. 189f § 1 i 2 k.p.a. tj. instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy dostrzec, iż z okoliczności sprawy nie wynika aby na skarżącego za to samo zachowanie została uprzednio nałożona kara. Nie ma zatem zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stanowią je: znikoma waga naruszenia prawa oraz zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie, iż skarżący zaprzestał dalszej sprzedaży ww. środków ochrony roślin po dniu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji. W takiej sytuacji należało ocenić, czy dokonana przez skarżącego waga naruszenia prawa ma charakter znikomy. Organy administracji pozostają w przekonaniu, że naruszenie prawa, którego dopuścił się skarżący nie ma charakteru znikomego. Z ocena tą należy się zgodzić. Nie może ulegać wątpliwości, że wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin bez stosownego zezwolenia mogło wywołać skutki, w tak w obszarze ochrony środowiska, jak i zdrowia i życia ludzkiego. Mogło zatem dojść wskutek zachowania skarżącego do naruszenia konkretnych dóbr prawnie chronionych normę sankcyjną. Trafnie w tym zakresie organy wskazały, że Komisja Europejska nie zatwierdziła do dalszego stosowania substancji czynnych tiafanat metylu i imidachlopryt jako substancji czynnych środków [...] i [...], a dodatkowo w przypadku imidachloprytu nakazała wygaśnięcia zatwierdzenia w najwcześniejszym możliwym terminie. Pozwala to wyprowadzić wniosek, iż naruszenie prawa przez skarżącego mogło wywołać poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. To zaś nakazuje przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska Małgorzata, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025 uwagi do art. 189f i przywołane tam orzecznictwo).
Z okoliczności badanej sprawy wynika także, iż skarżący jako profesjonalista co najmniej powinien mieć świadomość wycofania z obrotu sprzedawanych przez niego ww. środków ochrony roślin. Podnoszenie przez profesjonalny podmiot wprowadzający do obrotu środki ochrony roślin zarzutu braku wiedzy o dokonanym wycofaniu zezwolenia na obrót określonym środkiem, stanowi przejaw rażącego zaniedbania podstawowych obowiązków tegoż podmiotu. To zaś pozwala przyjąć, że podmiot ów świadomie sprzedawał środki, na obrót którymi wycofano zezwolenie. Ponadto z okoliczności sprawy jasno wynika, że skarżący dokonał sprzedaży kilkuset opakowań ww. środków ochrony roślin o różnej pojemności, odpowiednio w ciągu kilku i kilkunastu tygodnia od wycofania ich z obrotu. Wszystko to, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, pozwala jednoznacznie uznać, że skarżący wprowadzając do obrotu ww. środki ochrony roślin nie dopuścił się naruszenia prawa o znikomej wadze. Ocena powyższych okoliczności sprawy dokonana w toku postępowania administracyjnego jest zatem trafna, a tym samym brak było podstawy do odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty sankcyjnej, o której stanowi art. 75 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.r.
Przepis art. 189f § 2 k.p.a. statuuje odrębną sytuację, w której organ administracji może odstąpić od wymierzenia kary. Występuje ona w przypadkach innych niż wymienione w art. 189f § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej może odstąpić do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, gdy strona, która nie dopełniła obowiązku lub naruszyła zakaz, w terminie wyznaczonym przez organ przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, a odstąpienie od nałożenia kary pozwala na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższe przesłanki winny być spełnione łącznie. W okolicznościach badanej sprawy przyczynę odstąpienia od nałożenia opłaty sankcyjnej mogłoby stanowić wyłącznie usunięcie naruszenia prawa, przez co należałoby rozumieć odzyskanie przez skarżącego od nabywców wszystkich środków ochrony roślin sprzedanych bez wymaganego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu. Badanie możliwości usunięcia naruszenia prawa w powyższy sposób postulowane przez Sąd I instancji uznać należy za działania iluzoryczne, zważywszy, że wprowadzanie ww. środków ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia trwało 5 tygodni w odniesieniu do środka [...] oraz 11 tygodni w odniesieniu do środka [...]. W tym czasie sprzedano kilkaset opakowań ww. środków. Skoro nabywcy dysponowali dostatecznie długim czasem aby ww. środki zastosować, a wyłącznie w takim celu zostały one nabyte, to wypada przyjąć, że odzyskanie przez skarżącego wszystkich ww. środków sprzedanych bez wymaganego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu jest praktycznie niemożliwe. Nie istnieje zatem możliwość usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 189f § 2 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że skorzystanie przez organ z możliwości jakie daje ww. regulacja prawna zakłada przynajmniej zgodę strony na to, że doszło do naruszenia przez nią prawa, które to naruszenie może być przez stronę usunięte. W okolicznościach badanej sprawy skarżący nie wskazywał na swą odpowiedzialności za sprzedaż bez wymaganego zezwolenia ww. środków ochrony roślin. W takiej sytuacji oczekiwanie jakie wyraził Sąd I instancji, na umożliwienie skarżącemu w toku postępowania administracyjnego odkupienia od nabywców sprzedanych im środków ochrony roślin jest zupełnie oderwane od okoliczności sprawy.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.