I OSK 1722/20

I OSK 1722/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Iwona Bogucka
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 230/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 718
art. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1-3, art. 27, art. 16 ust. 1,3 i 4, art. 29 ust. 1-4, art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5, art. 38 ust 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 178
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 16 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 207 § 2, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 230/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz M.K. i R.N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 3 grudnia 2018 r. nr KR III R 14/18 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I OSK 1722/20
UZASADNIENIE
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 26 LISTOPADA 2019 R., SYGN. AKT I SA/WA 230/19, PO ROZPOZNANIU SKARG MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY ORAZ M.K. I R.N. NA DECYZJĘ KOMISJI DO SPRAW REPRYWATYZACJI NIERUCHOMOŚCI WARSZAWSKICH Z 3 GRUDNIA 2018 R. W PRZEDMIOCIE UCHYLENIA DECYZJI W SPRAWIE PRZYZNANIA PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ ORAZ ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCYCH ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 31 lipca 1947 r. Gmina m.st. Warszawa objęła w posiadanie zabudowaną nieruchomość warszawską położona przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], stanowiącą obecnie 3 działki ewidencyjne o nr A, B, i część działki C, obręb [...]. Tytuł własności zgodnie ze świadectwem nr [...] z 5 października 1945 r. przysługiwał J.R., której orzeczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 3 października 1945 r. w sprawie [...] przywrócono posiadanie nieruchomości, a następnie wprowadzono ją w posiadanie, co potwierdzono protokołem z 13 grudnia 1948 r. Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego.
Pierwotna właścicielka zastępowana przez adw. Z.Z. 25 lutego 1948 r. złożyła wniosek o przyznanie własności czasowej powyższej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Prezydent m.st. Warszawy 19 kwietnia 1948 r. w sprawie [...] termin ten przywrócił. W tym samym dniu została wydana promesa o warunkowym przyznaniu własności czasowej pod warunkiem m.in. uporządkowania terenu, wybudowania fundamentów do 1 czerwca 1948 r., wykonania budynku w stanie surowym do 31 grudnia 1948 r. i całkowitego wykończenia budynku do 31 grudnia 1949 r.
Orzeczeniem z 2 kwietnia 1949 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił pierwotnej właścicielce przyznania własności czasowej do tego gruntu i stwierdził, że wszystkie budynki przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, z powodu niewywiązania się z obowiązków wynikających z promesy.
Decyzją z 10 maja 1949 r. Ministerstwo Odbudowy uchyliło ww. orzeczenie, orzekając, że budynek uznaje się za nienaprawiony w rozumieniu art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (obecnie: Dz.U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.), dalej: dekret warszawski, ponieważ właścicielka wykonała tylko 40% prac, o których mowa była w promesie.
Orzeczeniem administracyjnym z 19 marca 1952 r. ponownie odmówiono pierwotnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej i stwierdzono, że wszystkie budynki przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Na podstawie tego orzeczenia ujawniono Gminę m.st. Warszawy Warszawa jako nowego właściciela w księdze wieczystej wpisem z 28 marca 1956 r. Następnie grunt wraz z budynkiem (z wyłączeniem 4 sprzedanych lokali) stał się własnością Gminy Warszawa Śródmieście z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 16 czerwca 1992 r.
Pierwotna właścicielka zmarła [...] grudnia 1971 r. a prawa do spadku po niej nabyła jej córka A.F. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 27 maja 1991 r. [...]). A.F. zmarła [...] maja 2005 r. a prawa do spadku po niej, na mocy testamentu, nabył M.S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 21 października 2005 r., [...]).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 września 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia z 19 marca 1952 r.
W wyniku powyższego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 maja 2007 r. odmówił ustanowienia M.S. prawa użytkowania wieczystego do opisanej wyżej nieruchomości – z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wniosku dekretowego.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 października 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I Sa/Wa 43/08, uchylił obie decyzje wobec braku jednoznacznych ustaleń co do skuteczności złożenia wniosku dekretowego.
Decyzją z 3 października 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. A (księga wieczysta [...]), na rzecz M.S., odmówił ustanowienia tego prawa co do udziału wynoszącego [...] jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr D, E, F, G, H, J oraz ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł netto. Do zawarcia umowy na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej w formie aktu notarialnego nie doszło.
Umową w formie aktu notarialnego nr rep [...] z [...] lipca 2010 r. M.S. reprezentowany przez J.P. zbył udział wynoszący 1/2 całości przysługujących mu praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu wraz z udziałem w prawach do budynku i innych praw i roszczeń z innego tytułu do tej nieruchomości po połowie tj. po 1/4 części: J.P. sp. z o.o. za 20 000 zł.
Kolejnym aktem notarialnym nr [...] z tej samej daty, J.P. z przysługującego mu udziału w 1/4 części sprzedał M.K. 1/8 udziału za kwotę 5 000 zł.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z 3 grudnia 2018 r. uznała, że decyzja reprywatyzacyjna z 3 października 2008 r. została wydana:
1) z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, w sytuacji nieustalenia przez organ spełnienia przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasową właścicielkę;
2) z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz nieznajdującym potwierdzenia w materiale dowodowym uznaniu, że Zarząd Miejski m.st. Warszawy był w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela na moment ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie;
3) w związku z przeniesieniem roszczeń do nieruchomości warszawskiej pozostającym w rażącej sprzeczności z interesem społecznym – w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości warszawskiej, oraz
4) z naruszeniem przez organ prawa do czynnego udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym współużytkowników wieczystych nieruchomości warszawskich, będących współwłaścicielami wyodrębnionych w budynku lokali i udziałów w prawie użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał czy dawni właściciele spełniali przesłankę posiadania. Zaznaczył, że wolą ustawodawcy było przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie, zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. Roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeżeli nie władał gruntem dekretowym. Ponadto, w ocenie organu, Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r. Argumentował także, że Prezydent m.st. Warszawy wadliwie uznał, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie. Komisja ustaliła także, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości tj. działki ew. nr A wg stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej wynosiła [...] zł. Beneficjent decyzji reprywatyzacyjnej zbył swe prawa z tej decyzji za 20 000 zł – na rzecz J.P. sp. z o.o. Kolejnym aktem notarialnym z tej samej daty J.P. z przysługującego mu udziału (1/4) sprzedał 1/8 części M.K. za 5 000 zł. Oznacza to, że M.S. zbył prawa i roszczenia do połowy nieruchomości za niecałe 1% realnej wartości nieruchomości, co stanowiło o rażącej różnicy pomiędzy świadczeniami stron. Ponadto organ doszedł do wniosku, że doszło do naruszenia przez organ prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w tym budynku – nr D, E, F, G, H, J, którym przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do części nieruchomości. W postępowaniu brał bowiem udział jedynie spadkobierca wnioskodawcy dekretowego.
Skargi na powyższą decyzję wywiedli M.K., R.N. i Miasto Stołeczne Warszawa.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...].
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organowi umknęło, że decyzja reprywatyzacyjna składała się z kilku punktów, w tym punktu 2, w którym odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w części, z uwagi na ustanowienie dla części nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jako związanego z wykupionymi lokalami nr D, E, F, G, H, J. W ocenie Sądu brak było podstaw do badania przez Prezydenta m.st. Warszawy spełnienia przesłanki posiadania przez pierwotnego właściciela, gdyż wprowadzenie go w posiadanie było niewątpliwe. Zdaniem Sądu, przyjęcie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez badania przesłanki posiadania, co uzasadnia jej uchylenie, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w jego wykładni. Wskazał przy tym, że przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego, słusznego interesu obywatela czy też z uwagi na prawa lokatorów lub konieczność zapewnienia im lokali zamiennych, pokrycia kosztów przeprowadzki. Sąd zwrócił także uwagę, że obrót roszczeniami dekretowymi miał miejsce po upływie dwóch lat od wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W ocenie, Sądu Komisja nie posiada uprawnień do oceny skutków prawnych umowy sprzedaży roszczeń dekretowych, które mają charakter sprawy cywilnej. Ponadto zwrócił uwagę, że kwestia rażącej niewspółmierności świadczeń wzajemnych w przypadku sprzedaży roszczeń dekretowych nie jest okolicznością znaną dekretowi warszawskiemu i nie powinna stanowić podstawy oceny decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję. Sąd wskazał także, że zawiadomienie właściciela przeddekretowego o zajęciu nieruchomości niezależnie od obwieszczenia było uzależnione od posiadania przez Gminę informacji o adresie, na który należało wysłać zawiadomienie. Brak udziału właścicieli wyodrębnionych lokali w postępowaniu reprywatyzacyjnym nie stanowi podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu przed Komisją.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej: ustawa reprywatyzacyjna, przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona tą ustawą przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5 może znaleźć zastosowanie pod warunkiem wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność czynności prawnej przeniesienia roszczeń do nieruchomości dekretowej z uwagi na występującą w jej ramach niewspółmierność świadczeń między stronami stosunku prawnego, przy czym ww. błędna wykładnia ww. przepisów doprowadziła Sąd do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o tę przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskich było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji pozwalało Komisji na uznanie, że w przypadku spornej nieruchomości wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do spornej nieruchomości, co uprawniało do uchylenia w całości nadzorowanego aktu przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 tej ustawy;
2) art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5 obejmuje swym zakresem wyłącznie sytuacje, w których doszło wcześniej do stwierdzenia nieważności czynności prawnej dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej z uwagi na brak ekwiwalentności świadczeń, podczas gdy treść powołanego przepisu nie uzależnia możliwości jego zastosowania od wcześniejszego uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia wyroku sądu powszechnego potwierdzającego nieważność czynności prawnej, dotyczącej przeniesienia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, a dokonanie właściwej wykładni powołanego przepisu w powiązaniu z ustaleniem przez Komisję wartości nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 27 ustawy reprywatyzacyjnej, jest wystarczające dla stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;
3) art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na zanegowaniu kompetencji Komisji do wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o przesłankę wymienioną w powołanym na wstępie przepisie w sytuacji, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej miało miejsce po wydaniu decyzji dekretowej, a przed podpisaniem umowy notarialnej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy przesłanka wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej, może stanowić podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, jeżeli przeniesienie roszczeń miało miejsce po wydaniu decyzji dekretowej przyznającej prawo użytkowania wieczystego i było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności, jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej;
4) art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i odmowę jego zastosowania, co wynikało z uznania powyższej podstawy wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej za środek wywłaszczeniowy, który nie prowadzi do ochrony interesu społecznego, ale interesu zbywcy, co rodzi niedopuszczalność w poddawaniu tego rodzaju okoliczności – stanowiących sprawę cywilną – ocenie organu administracji, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego, zasadności oraz konstytucyjności ustanowionych przepisów ustawy reprywatyzacyjnej, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania poszczególnych regulacji ustawy reprywatyzacyjnej z pogwałceniem zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa;
5) art. 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę jego zastosowania, co wynikało z odrzucenia przez Sąd możliwości porównania wartości nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na różnice między obiema wartościami, a nadto wywiedzeniu, że dokonywana w tym przedmiocie ocena winna mieć miejsce na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności faktycznych i prawnych, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego, zasadności oraz konstytucyjności ustanowionych przepisów ustawy reprywatyzacyjnej, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania poszczególnych regulacji ustawy reprywatyzacyjnej z pogwałceniem zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa;
6) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, co oparto na poglądzie, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, jak przyznaje sam Prezydent m.st. Warszawy, co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy reprywatyzacyjnej;
7) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego zw. z art. 7 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem brak ustaleń ze strony organu dekretowego co do posiadania, nawet jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło, nie może przesądzać o "przełamaniu" zasady trwałości decyzji ostatecznej, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej:
a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przez Komisję, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy reprywatyzacyjnej;
b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa reprywatyzacyjna takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje
co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy reprywatyzacyjnej, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;
8) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 i art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku zabudowania gruntu warszawskiego budynkiem, skoro art. 5 dekretu warszawskiego przesądza, że budynki znajdujące się na gruncie dekretowym nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu atrybutu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;
9) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego zw. z art. 7 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie jednej z formy rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 ustawy reprywatyzacyjnej;
10) art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za naruszenie prawa, podczas gdy, jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;
11) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było również posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;
12) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej i art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, które wynikało z uznania przez Sąd wojewódzki, że zbadanie przesłanki posiadania nie miało znaczenia w sprawie, skutkując tym, iż uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję nie znajdowało oparcia ani w przepisach prawa, ani w jego wykładni, podczas gdy Komisja, uchylając decyzję dekretową, działała na podstawie przepisów obowiązującego prawa, na czele z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej, ponadto znajdując oparcie rozstrzygnięcia swej decyzji w prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;
13) art. 30 ust. 1 kpt 4a ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że pominięcie właścicieli lokali wyodrębnionych, mających interes prawny w sprawie dekretowej, nie może stanowić naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, ponieważ może być rozpatrywane jedynie jako ewentualna podstawa wznowienia postępowania, podczas gdy wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy reprywatyzacyjnej przesłanka, stanowi szczególną podstawę uprawniającą Komisję do wydania decyzji uchylającej decyzję dekretową na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej, która pozwala organowi na wzruszenie decyzji reprywatyzacyjnej w sposób autonomiczny i oderwany od podstaw wznowienia postępowania, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego;
14) art. 145 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw, z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu postępowania przed Komisją, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikało z przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej możliwe jest w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy mają wpływ na prawidłowość decyzji dekretowej, a nie sytuację, w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd wojewódzki w sposób nieuprawniony połączył pierwszą z przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie ustawy reprywatyzacyjnej, z częścią sformułowania dotyczącego drugiej z nich, tj. poprzez zestawienie (1) wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz (2) oderwania z drugiej przesłanki części dotyczącej istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, który odnosi się li tylko do koniecznego do wyjaśnienia zakresu konkretnej sprawy, gdy tymczasem dokonanie prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej winno prowadzić do uznania, że Komisja w wyniku postępowania rozpoznawczego może wydać decyzję uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, a to jest, jeżeli (1) wydanie decyzji miało miejsce z naruszeniem prawa oraz (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez uchylenie decyzji i uznanie, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej w całości jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy mają wpływ na prawidłowość decyzji dekretowej, a nie w sytuacji, w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu w konkretnej sprawie nie miało miejsca, podczas gdy Komisja w swojej decyzji w sposób obszerny i rzeczowy wykazała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa oraz konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało do zastosowania omawianej normy kompetencyjnej umożliwiającej uchylenie nadzorowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną;
16) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 5 ustawy reprywatyzacyjnej oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy, żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy Komisja, działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy reprywatyzacyjnej, była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 danego przepisu ustawy reprywatyzacyjnej przewidującego niezależne podstawy wzruszenia decyzji;
17) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną, dopuścił się naruszenia prawa przez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy reprywatyzacyjnej;
18) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Komisji, z uwagi na przyjęcie, że organ dekretowy wydając decyzję reprywatyzacyjną, zrealizował wytyczne zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r., podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy całkowicie pominął okoliczności wskazane przez Sąd jako istotne przy wyjaśnieniu sprawy, nie realizując tym samym w sposób prawidłowy wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku dotyczących obowiązku zbadania sprawy w kierunku ewentualnego objęcia nieruchomości w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy;
19) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez uznanie, że Komisja, uchylając się od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie skuteczności złożenia wniosku dekretowego, naruszyła ww. przepisy postępowania administracyjnego, podczas gdy ustalenie przez Komisje, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skutkowało zasadnością uchylenia nadzorowanego aktu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi dekretowemu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy reprywatyzacyjnej;
20) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1, 3 i 4 ustawy reprywatyzacyjnej w zw. z art. 38 ust 1 ustawy reprywatyzacyjnej przez uznanie, że Komisja dopuściła się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego w stosunku do R.N. z uwagi na uniemożliwienie mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie, przy jednoczesnym wskazaniu, że zasadą w postępowaniu przed Komisją powinno być zawiadamianie stron o czynnościach w postępowaniu administracyjnym drogą pisemną, podczas gdy tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy reprywatyzacyjnej, przewiduje wprost możliwość zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministerstwa Sprawiedliwości, zaś zgodnie z normą art. 16 ust. 4 zd. 2 ustawy reprywatyzacyjnej, zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia (ust. 3) lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, co powoduje, że wszystkie strony postępowania – niezależnie od faktu ew. ich przebywania w zakładzie karnym (areszcie śledczym) – przy zachowaniu procedury przewidzianej w powołanych wyżej przepisach, miały zagwarantowane prawo do czynnego udziału w postępowaniu;
21) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to jest poprzez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie przez Sąd wojewódzki w daleko idące sprzeczności wewnętrzne;
W uzasadnieniu do skargi kasacyjnej jej autor rozszerzył argumentację dotyczącą każdego z zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi Miasto odniosło się szczegółowo do zarzutów zawartych przez organ w skardze kasacyjnej.
Następnie przy piśmie z 16 lipca 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa przedstawiło opinię dr hab. prof. US A.C. w przedmiocie dopuszczalności ograniczenia wykładni art. 7 dekretu warszawskiego wyłącznie do wykładni językowej, wnosząc o potraktowanie jej jako wyjaśnień stanowiących poparcie stanowiska Miasta.
Pismem procesowym z 19 sierpnia 2021 r. Komisja przesłała opinię językową prof. dr hab. Jerzego Bralczyka dotyczącą wyrażenia "posiadanie gruntu" oraz opinię prawną analizy przesłanki posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wnosząc o potraktowanie załączonej opinii językowej jako rozwinięcia stanowiska w sprawie.
Pismem z 24 września 2021 r. M.K. i R.N. wskazali, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania przesłanki posiadania przez właścicielkę spornej nieruchomości, gdyż została ona wprowadzona w posiadanie, co znalazło swój wyraz w protokole z 13 grudnia 1945 r. W ocenie skarżących skutkuje to brakiem podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie opinii przedstawionej przez organ.
Pismem datowanym na dzień 17 maja 2024 r. Komisja cofnęła skargę kasacyjną w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 6-12 oraz 17 dotyczących przesłanki posiadania nieruchomości dekretowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Komisji, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzją z 3 października 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy m.in. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu oznaczonego jako działka nr ew. A na rzecz M.S. jako następcy prawnego przeddekretowego właściciela tej nieruchomości. Zauważyć jednakże należy, że wejście do obrotu prawnego tej decyzji nie spowodowało, że jej adresat z mocy tego aktu nabył prawo rzeczowe do wspomnianej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 234 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93, z późn. zm.), dalej: k.c., do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Jednocześnie stosownie do art. 155 § 1 k.c. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Ponadto w myśl art. 158 zd. 1 k.c. umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Oznacza to, że do ustanowienia na rzecz adresata powyższej decyzji użytkowania wieczystego spornej nieruchomości nie wystarczało wydanie decyzji administracyjnej, którą rozpoznano wniosek dekretowy, ale wymagane było także zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowiącej podstawę do dokonania konstytutywnego wpisu tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości. Jak ustalono w toku postępowania, umowy takiej nie zawarto, a zatem nie doszło do ustanowienia na rzecz M.S. użytkowania wieczystego nieruchomości dekretowej.
W sytuacji takiej dokonaną przez M.S. sprzedaż połowy przysługujących mu praw na rzecz J.P. oraz P. sp. z o.o. za kwotę 20 000 zł, a następnie zbycie przez J.P. M.K. 1/4 nabytego udziału, tj. 1/8 udziału w nieruchomości, należało uznać nie za obrót udziałem w prawie użytkowania wieczystego, ale za obrót roszczeniami dekretowymi. W tym miejscu należy wskazać, że w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej obrót roszczeniami dekretowymi podlega kontroli Komisji pod względem kryterium rażącej sprzeczności z interesem społecznym wyrażającym się m.in. zbyciem roszczeń za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.
Analiza przywołanego przepisu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej wskazuje, że stanowi on szczególną przesłankę weryfikacji prawidłowości wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Wyjątkowość tego rozwiązania, podobnie jak niektórych innych rozwiązań przyjętych na podstawie ustawy reprywatyzacyjnej, przejawia się na postawieniu nowych, nieznanych dekretowi warszawskiemu, przesłanek uznania za prawidłowe ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na nieruchomości dekretowej. Powodować to może wątpliwości w zakresie prawidłowości takiego rozwiązania ze względu na jego retroaktywność. W tym miejscu należy odnotować, że wątpliwości takie na gruncie ustawy reprywatyzacyjnej rzeczywiście się pojawiały, co skutkowało koniecznością rozstrzygnięcia tej kwestii w formie uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, która na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże pozostałe składy orzekające w sprawach dotyczących gruntów warszawskich i ich reprywatyzacji. W sentencji tej uchwały skład poszerzony wyraźnie opowiedział się za możliwością zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy do oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnych i dopuszczalnością ich uchylenia w oparciu o tę przesłankę. Zdaniem składu poszerzonego doszło bowiem do spełnienia wymagań dotyczących dopuszczalności odstąpienia od zasady lex retro non agit. Zauważyć wprawdzie należy, że wspomniana uchwała dotyczy bezpośrednio przesłanki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy reprywatyzacyjnej, a nie w pkt 5, ale uwzględniając tożsame cele i warunki tej regulacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, uwagi te i konkluzje znajdują zastosowanie także w stosunku do przesłanki dotyczącej przeniesienia roszczeń do gruntów dekretowych. Oznacza to, że reprywatyzacja nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie podlegała ocenie wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej, pomimo że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nastąpiło 3 października 2008 r., tj. jeszcze przed wejściem w życie analizowanej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość (roszczenia do niej) zostały zbyte przez następcę prawnego właścicielki przeddekretowej za niewielki ułamek ich rzeczywistej wartości. Roszczenia te zostały zbyte bowiem za kwotę 20 000 zł, podczas gdy wartość nieruchomości wynosiła według wyliczeń [...] zł. Odnotowana przez Komisję oczywista i rażąca dysproporcja pomiędzy ceną sprzedaży a rzeczywistą wartością nieruchomości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego daje organowi podstawę do stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, tj. że zaszły przesłanki zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej, bez konieczności uprzedniego uzyskania orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego tę okoliczność. Przy tak ukształtowanej cenie nabycia roszczeń w odniesieniu do rzeczywistej wartości nieruchomości rażąca niewspółmierność świadczeń wzajemnych miała charakter niewątpliwy. Niewspółmierność tę podkreśla fakt, że do zbycia roszczeń doszło już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, tj. w sytuacji gdy roszczenia te nabrały charakteru ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej i związane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Kontynuując wątek obrotu roszczeniami do nieruchomości warszawskich, zauważyć należy, że generalny cel art. 7 dekretu warszawskiego polega na przyznaniu własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) pierwotnym, przeddekretowym właścicielom bądź ich następcom prawnym, jako swoistego wyrównania uszczerbku spowodowanego przejęciem nieruchomości warszawskiej na podstawie dekretu warszawskiego. Jako takie roszczenie o ustanowienie własności czasowej (użytkowania wieczystego) dotyczy zatem ograniczonego kręgu podmiotów. Stanowisko to znalazło swój wyraz w uchwałach wydanych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, oraz z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, zgodnie z którymi zawarcie umowy przelewu wierzytelności nie prowadzi do powstania interesu prawnego po stronie nabywcy i nie staje się on stroną postępowania odszkodowawczego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani stroną postępowania dekretowego. Przyjąć zatem należy, że obrót roszczeniami warszawskimi nie może prowadzić do nabycia użytkowania wieczystego przez nabywców tych roszczeń, gdyż ustanowienie takiego prawa niweczyłoby pierwotny cel regulacji art. 7 dekretu warszawskiego.
W świetle powyższych wywodów należało zatem uznać, że M.K. i R.N., jako nabywcy roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej, nie dysponowali interesem prawnym umożliwiającym im skuteczne wniesienie skarg na decyzję Komisji. Brak z kolei interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego skargę skutkować musi oddaleniem złożonej skargi. Osobą uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję Komisji był bowiem wyłącznie jej adresat, tj. M.S.
Odnosząc się z kolei do skargi Miasta Stołecznego Warszawy, należy odnotować, że autor tej skargi ograniczył jej zakres wyłącznie do uzasadnienia decyzji i nie żądał uchylenia rozstrzygnięcia, co zostało wprost wyrażone w treści złożonej skargi. Przyczyną tak zakreślonego zakresu zaskarżenia, jak można wyczytać to w treści skargi, było odmienne zapatrywanie na kwestię posiadania nieruchomości dekretowej przez jej pierwotnych właścicieli bądź ich następców prawnych. W tym miejscu raz jeszcze należy wskazać, że kwestia ta była sporna pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa oraz Komisją, co znalazło swój wyraz w odpowiednich zarzutach skargi kasacyjnej. Na skutek zmiany stanowiska organu zarzuty te zawarte w pkt 6-12 oraz 17 zostały cofnięte, co wskazuje, że stanowisko Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie przesłanki posiadania końcowo okazało się zasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz uwzględniając, że Miasto Stołeczne Warszawa nie żądało uchylenia decyzji, której rozstrzygnięcie uznało za korzystne, brak było podstaw do dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji pod kontem zarzutów stawianych przez tego skarżącego. W sytuacji tej złożoną skargę należało zatem oddalić.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Komisji co do terminu złożenia wniosku dekretowego. W rozpoznawanej sprawie został bowiem wskazany dokument, który stanowił podstawę przyjęcia, że doszło do terminowego złożenia wniosku. Jednocześnie przyjąć należy, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstaw do poszukiwania w toku postępowania wyjaśniającego dowodów, a w szczególności dokumentów do momentu potwierdzenia z góry przyjętej tezy dowodowej. Postępowanie dowodowe ma bowiem służyć zebraniu dowodów, w tym również dokumentów, ustalających istnienie określonych faktów mających znaczenie dla sprawy. Nie można zatem oczekiwać, że wbrew zasadzie szybkości i efektywności postępowania organy będą poszukiwały dokumentów na potwierdzenie tezy przeciwnej. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie dokument potwierdzający terminowe złożenie wniosku dekretowego (w postaci przywrócenie terminu do złożenia wniosku) został utrwalony w aktach sprawy, to brak było podstaw do poszukiwania przeciwdowodów podważających tę okoliczność.
Odnosząc się z kolei do kwestii udziału przebywającego w areszcie R.N. w postępowaniu przed Komisją przez jego ograniczenie na skutek niedoręczenia mu pism procesowych organu i poprzestaniu na ich ogłaszaniu w trybie art. 16 ust. 3 ustawy reprywatyzacyjnej, należy wskazać, że zarzut ten należało uznać za niezasadny. Wprawdzie przywołany przepis przewiduje, że strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że rozwiązanie to nie znajduje zastosowania w stosunku do osób aresztowanych, którym pisma powinny być doręczane według zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1601/21). Oznacza to, że pisma w postępowaniu przed Komisją powinny być doręczane aresztowanemu R.N., a nie uznawane za doręczone na skutek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, tym bardziej że formę doręczeń stosowano w odniesieniu do innych uczestników postępowania również przebywających w areszcie. Odnotować jednakże należy, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wskazano powyżej, adresatem decyzji z 3 października 2008 r. nie byli nabywcy roszczeń dekretowych, ale M.S. i to jemu przysługiwał przymiot strony postępowania przed Komisją. Odnotować także należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale daje podstawę do żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć jednakże należy, że możliwość wznowienia postępowania ograniczona jest do sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Przyjąć w tym miejscu należy, że z uwagi na wystąpienie w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy reprywatyzacyjnej, decyzja która mogła zapaść na skutek wznowienia postępowania, odpowiadałaby treści decyzji Komisji zaskarżonej do sądu administracyjnego, co wyklucza możliwość wznowienia postępowania przed tym organem.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są zrozumiałe i wewnętrznie spójne, przez co wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy a sprawę dostatecznie wyjaśnioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., przyjmując, że strony nie mogą ponosić odpowiedzialności za błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że M.K. i R.N. byli uprawnieni do wniesienia skargi do tego sądu, a pozostałe koszty pomiędzy stronami podlegałyby wzajemnemu zniesieniu.