I OSK 1414/21

I OSK 1414/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 939/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-12-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., M.S., M. S., E. J., D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 939/19 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej K., G. J., L. K., M. A., M. P., B.T., A. N., J.W., S. P., W. M., J.M., K.S., M. R., J. C., S. H., B. H., M. G., L. M., J. P., C. T., M. F., A. Ż., S. K., A. S., J. K., D. L., M. P., J. J., A. A., A. A., M. J., J. M., U. G., H. B., T. S., S. Z., K. W., B.B., M. F., A. O., J. S. i R. S., K. S, K. F., E. P., K. K., U. R., I.B., A. K. i J. K., J. T., H. K., J. I., M. K., F. K., E. B., H. S., E. K., W. Z., D. D., J. B., K. B., I. G. na pkt I decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od skarżących kasacyjnie M. S., M. S., M. S., E. J. i D. D. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg: Gminy Miejskiej K. (Gmina), G. J., L. K., M.A., M.P., B. T., A. N., J. W., S. P., W. M., J. M., K. S., M. R., J. C., S.H., B. H., M. G., L. M., J. P., C. T., M. F., A. Ż., S. K., A. S., J. K., D. L., M. P., J. J., A. A., A.A., M. J., J. M., U. G., H. B., T. S., S. Z., K. W., B. B., M. F., A. O., J. S. i R. S., K. S., K. F., E. P., K. K., U.R., I. B., A. K. i J. K., J. T., H. K., J. I., M. K., F. K., E.B., H. S., E. K., W. Z., D. D., J.B., K. B. I. G. na pkt I decyzji Wojewody M. (Wojewoda) z [...] czerwca 2019 r., w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości :
I. odrzucił skargi: M. P., J. W., J. K., J.J., B. B., K. S., U. R., H. K., F.K., E.B., E. K., W.Z, D. D.;
II. w uwzględnieniu pozostałych skarg uchylił zaskarżony pkt I decyzji;
III. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania,
IV. zasądził od Wojewody na rzecz skarżących: A. O., solidarnie A. K. i J. K., A. N., A. A., A. A., B. H., B. T., C. T., E.P., H. S., H. B., A.Ż., D.L., I. B., I. G., J.I., J. M., J. T., J. P., solidarnie R. S. i J. S., K. F., K. K., K. S., K.B., K. W., L. M., L. K., M.K., M. P., M.A., M.F., M.G., M. J., M. F., S. H., S. P., S. K., S. Z., T. S., U. G., W. M. kwoty po 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;
V. zasądził od Wojewody na rzecz skarżących: J. C., G. J., M. R., A. S., J.M. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało wszczęte [...] września 2001 r. na wniosek: M. S., M. S., D. D., M. D., Z.D., B. S., K.F., O. T. i M. T., którzy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O. Pismo powyższe zostało złożone w związku z zawiadomieniem ww. osób przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismem z [...] czerwca 2001 r., dotyczącym zamiaru przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n.
Decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta K. (Starosta) orzekł:
1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D.D.w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T. w [...] cz.;
2. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: M.S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T. w [...] cz.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.".
W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicieli powołanych wyżej działek, które nabyte zostały przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1964 r. Nr Rep. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r., nr 18, poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r.")
Organ przedstawił kwestię i wyniki podziału działek (plan podziału z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]) i wskazał, że zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr: [...] - działki: nr [...] i nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś., stanowią własność Gminy Miejskiej K.
Ustalił, że opisane wyżej nieruchomości zabudowane są położonymi przy ul. G. w K., trzema budynkami mieszkalnymi: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz pawilonem handlowo–usługowym.
Organ ustalił również, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział VI Cywilny z 31 marca 2009 r. sygn. akt [...], zobowiązano Gminę Miejską K. do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. G. [...] w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], o powierzchni użytkowej 46,38 m2 wraz z pomieszczeniami przynależnymi w postaci piwnicy oraz oświadczenia o przeniesieniu na powódkę A. W. własności wspomnianego lokalu mieszkalnego z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej. Ww. wyrok stał się prawomocny 19 sierpnia 2009 r.
Organ pierwszej instancji uznał, że spełnione zostały pierwsza i druga przesłanka zwrotu, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. , wniosek złożony został przez osoby uprawnione a nieruchomość nabyta została na podstawie przepisu wymienionego w art. 216 u.g.n.
W ocenie organu, dla ustalenia, czy trzecia przesłanka zwrotu została spełnion, należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Organ wyjaśnił, że jak wynika z treści umowy sprzedaży z [...] lutego 1964 r., parcele: l.kat. [...] i l.kat. [...] poł. w b. gm. kat. O. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej, stosownie do lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] lutego 1964 r. Nr [...]
Zgodnie z treścią powołanej w ww. umowie sprzedaży decyzji nr [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] lutego 1964 r. nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalono lokalizację szczegółową budowy obiektu telekomunikacyjnego (Centrali Międzymiastowej), na terenie położonym w K. gm. kat. O. w narożniku ul. B. i ul. G. Jednocześnie jak wynika z dalszej treści ww. decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, miała ona utracić ważność w razie nieprzystąpienia do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest zamieszczona w następnym planie gospodarczym.
W związku z powyższym w ocenie Starosty należało domniemywać, iż ww. decyzja lokalizacyjna utraciła ważność, gdyż projektowany obiekt telekomunikacyjny nigdy nie powstał, a w zamian na tym terenie zaplanowano budowę osiedla mieszkaniowego dla pracowników Polskich Kolei Państwowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z 12 marca 1958 r., na mocy której przejęto przedmiotową nieruchomość "Na obszarze miasta lub osiedla może być również - wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)".
W wyniku podjętych poszukiwań, z Archiwum Zakładowego [...] S.A. w K., pozyskano archiwalną dokumentację dotyczącą wybudowanego na przedmiotowych nieruchomościach osiedla mieszkaniowego.
Zgodnie z treścią postanowienia Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] kwietnia 1968 r., o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K., dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku ul. G., na przedmiotowym terenie zaplanowano lokalizację budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129).
W związku z powyższym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] lipca 1973 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla "O." przy ul. G. i B. w K., zgodnie z którym powstać miały: budynki mieszkalne nr [...], nr [...] i nr [...] oraz pawilon handlowo - usługowy nr [...]
Starosta wyjaśnił, że jak wynika z analizy załącznika graficznego do ww. planu realizacyjnego, na przedmiotowych nieruchomościach zaplanowano realizację inwestycji składającej się z trzech XI kondygnacyjnych budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego. Powyższe założenia potwierdza także projekt techniczny inwestycji, projekt ukształtowania terenu z [...] listopada 1975 r. - "Ukształtowanie terenu dla "Dogęszczenie osiedla Oficerskiego" K., ul. B.".
W wyniku prowadzonych w Archiwum Zakładowym P.K.P. S.A. poszukiwań odnaleziono: Plan ogólny zagospodarowania terenu "Dogęszczenie osiedla O. przy ul. G." - maj 1973 roku, który zaopatrzony jest w pieczęć Prezydium Rady Narodowej m. K., Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zgodnie z którą ww. plan zatwierdzony jest z warunkami zawartymi w decyzji Nr [...] z [...] lipca 1973 r.
Szkicowe opracowanie "Osiedle O. - Dogęszczenie - marzec 1972 r. obejmuje opis do opracowania alternatywnych założeń projektowanego osiedla.
Jak wynika z pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich z [...] stycznia 1974 r. nr [...], o przekazaniu nieruchomości położonej w gm. kat. O. składającej się z parcel: nr [...] i nr [...], skierowanego do Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska, Dyrekcja ta wnosi o przekazanie jej przedmiotowych nieruchomości, gdyż te zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] lipca 1973 r. nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, przeznaczone są pod budowę budynków mieszkalnych nr [...], [...] i [...] oraz Pawilonu Handlowo-Usługowego nr [...] przy ul. G. i B. Wspomniana wyżej Dyrekcja była inwestorem powierniczym dla Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K.
Zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1976 r. nr [...], nastąpiło wygaszenie prawa użytkowania działek l.kat. [...] i l.kat. [...] gm. kat. K. przez Dyrekcję Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K.
Z kolei jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1975 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich IV w K., zezwolono na wejście na nieruchomości położone w K. w gm. kat. O., tj. na działki nr [...] i nr [...]. Powyższe zezwolenie zostało wydane celem umożliwienia realizacji budowy budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo - usługowego przy ul. G. i B. w K.
Natomiast jak wynika z treści pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z [...] kwietnia 1974 r. nr [...], rozpoczęcie budowy osiedla przy ul. G. w K., warunkuje realizację układu komunikacyjnego w rejonie Dworca Głównego w K., gdyż wymienione budynki należy traktować jako mieszkania zastępcze dla pracowników [...]., przekwaterowywanych z rejonu ulic przeznaczonych do przebudowy Centrum Komunikacyjnego m. K. Powyższe ustalenia potwierdza także pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K. z [...] marca 1972 r. nr [...].
Prezydium Rady Narodowej m. K. Miejska Komisja Planowania Gospodarczego pismem z [...] lipca 1972 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowało program inwestorski budynków mieszkalnych [...] przy ul. G. i B.
Jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], ww. nieruchomości podlegały ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1977 r. (Dz. Urz. R.N. Nr 11, poz. 54), obowiązującego od 20 sierpnia 1977 r. do 24 kwietnia 1988 r.
Zgodnie z tym planem, działki te znajdowały się w terenach parków i zieleńców, oznaczonych na rysunkach planu symbolem [...] oraz terenach mieszkalnictwa o niskiej intensywności, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...].
Tym samym organ I instancji przyjął, iż na nieruchomości oznaczonej jako parcele: [...] i [...] gm. kat. O., zamierzano wybudować osiedle mieszkaniowe składające się z trzech budynków mieszkalnych i pawilonu handlowo-usługowego, zamiast centrali telekomunikacyjnej, co do realizacji której nie odnaleziono żadnych materiałów i dowodów.
W celu zbadania sposobu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości po dacie wywłaszczenia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pozyskano zdjęcia lotnicze rzeczonego terenu wykonane w roku: 1969, a więc 5 lat po wywłaszczeniu, 1970 - 6 lat po wywłaszczeniu, 1975 - 11 lat po wywłaszczeniu i 1982 - 18 lat po wywłaszczeniu. Zdjęcia te posiadają walor dokumentu, gdyż pochodzą ze zbiorów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Widnieje na nich data wykonania oraz inne identyfikujące je dane. Fotografie opatrzone są pieczęcią, potwierdzającą ich zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego organem prowadzącym jest Główny Geodeta Kraju. Na pieczęci widnieje także data wykonania kopii oraz podpis osoby reprezentującej ten organ. Fotografie z 1969 i 1970 roku przedstawiają niezabudowaną nieruchomość, zagospodarowaną jako ogródki działkowe. Natomiast na fotografii z 1975 r. widoczne jest rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowych nieruchomościach. Fotografia z 1982 roku przedstawia wybudowane osiedle składające się z trzech bloków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym.
W ocenie organu zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają na ocenę wniosku poprzednich współwłaścicieli oraz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, w świetle powołanych przepisów u.g.n. i wskazują, że na wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa terenie nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży nieruchomości jako budowa obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka zbędności wynikająca z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Z powołanych wyżej dowodów wynika, iż na wywłaszczonym obszarze przez pewien czas po wywłaszczeniu funkcjonowały ogródki działkowe, a w drugiej połowie lat 70 - tych XX wieku wybudowano na tym terenie osiedle mieszkaniowe, w ramach którego powstały trzy budynki mieszkalne oraz pawilon handlowo-usługowy.
Jednakże, mimo stwierdzonej zbędności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na cel jej wywłaszczenia, zdaniem organu I instancji przeszkodą do wydania orzeczenia o zwrocie jest jej trwałe zagospodarowanie nawet na inny cel, niż określony w akcie notarialnym - umowie sprzedaży nieruchomości.
Starosta wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym regulacji zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przeszkodą do zwrotu może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości, nawet na inny cel aniżeli wywłaszczenie, lecz tylko wtedy gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny tj. Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, za publiczne fundusze i na określony cel publiczny (wyroki NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3450/15 i z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11).
Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, na przedmiotowym terenie powstało osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa tego osiedla była celem publicznym, w rozumieniu ustawy z 12 marca 1958 r.
Z kolei P., stanowiące obecnie jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, w okresie wywłaszczenia stanowiły przedsiębiorstwo państwowe, którego wyłącznym właścicielem było państwo i które za publiczne fundusze realizowało przedmiotową inwestycję, gdyż inwestorem budowy budynków mieszkalnych przy ul. G.nr [...], [...] i [...] oraz pawilonu handlowo-usługowego nr [...] była Dyrekcja Okręgowych K. Państwowych w K.
Poczynione ustalenia wskazywały zatem w ocenie organu, iż powyższe stanowisko judykatury dotyczące przeszkody w zwrocie nieruchomości trwale zagospodarowanej można odnieść do nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej trwałe zagospodarowanie i tym samym jej zwrot nie jest aktualnie możliwy.
Organ I instancji wskazał również, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. G. nr[...] w K. znajdującego się na działce nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. Ś., wraz z udziałem wynoszącym [...] części w przedmiotowej nieruchomości, jest osoba fizyczna A. W. W tym kontekście organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu pozostaje we władaniu innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, stanowi to przeszkodę do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości (np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2118/14).
Organ pierwszej instancji ustalił również, że na spornej nieruchomości znajdują się sieci infrastruktury miejskiej (kanalizacja kablowa, infrastruktura ciepłownicza, linie kablowe średniego napięcia, sieć kanalizacji ogólnospławnej, kolektor, przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne).
Wobec poczynionych ustaleń Starosta uznał, że należy orzec o odmowie zwrotu nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołań M.S., M. S., M. S., E. J., J. T.oraz D.D. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2019 r. :
I. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: I.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz M. S. w 5/24 cz., M. S. w 1/24 cz., E. J. w 1/36 cz., M. S. w 1/36 cz., D. D. w 1/24 cz., M.D.w 1/24 cz., Z.D. w 5/24 cz., B. S. w 5/24 cz. i J. T.w 1/36 cz. (pkt 1) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
II. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w 5/24 cz., M. S. w 1/24 cz., E. J. w 1/36 cz., M. S.w 1/36 cz., D. D.w 1/24 cz., M. D.w 1/24 cz., Z. D. w 5/24 cz., B. S. w 5/24 cz. i J. T.w 1/36 cz. (pkt 2) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz: M.S. w 5/24 cz., M. S. w 1/24 cz., E. J. w 1/36 cz., M. S. w 1/36 cz., D. D.w 1/24 cz., M.D.w 1/24 cz., Z.D. w 5/24 cz., B. S.w 5/24 cz. i J. T. w 1/36 cz.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że z niekwestionowanych przez strony ustaleń organu I instancji, mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel określony w umowie sprzedaży z [...] lutego 1964 r. Rep. [...], w której wskazano, iż nabywane parcele przeznaczone są zgodnie z zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [...] lutego 1964 r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej pod budowę obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
Pozyskana przez organ I instancji dokumentacja archiwalna oraz dowody na okoliczność sposobu zagospodarowania nabytych parcel potwierdzają, że do realizacji ww. obiektu telekomunikacyjnego nigdy nie doszło, lecz została ona przekazana do realizacji przez inne przedsiębiorstwo państwowe osiedla mieszkaniowego. W tej sytuacji brak podstaw do twierdzenia, aby ww. zmiana przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości uznana być mogła za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnych założeń inicjatora wywłaszczenia (nabycia), niezmieniającą charakteru inwestycji wskazanej w umowie z [...] lutego 1964 r. Oczywistym jest także, iż osiedle mieszkaniowe nie mogło być częścią inwestycji określonej jako budowa obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
W świetle ww. ustaleń organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wskazany w umowie stanowiącej podstawę ich nabycia przez Skarb Państwa. Wobec braku stwierdzenia przeszkód prawnych, oczywistą zdaniem Wojewody konsekwencją powyższych ustaleń jest konieczność orzeczenia o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. Ś., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., wskazanych w punkcie 1 sentencji decyzji I instancji.
W ocenie Wojewody nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie wskazanych powyżej nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest zrealizowanie na jej terenie obiektów niestanowiących celu wywłaszczenia ani w jakikolwiek sposób niepowiązanych z tym celem - nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny - na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Organ odwoławczy zauważył, że w przeszłości - zwłaszcza na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której przepis art. 74 ust. 1 stanowił, iż "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie" – w praktyce aprobowane było stanowisko, iż możliwe było orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy na jej terenie zrealizowana została jakakolwiek inwestycja uzasadniająca wywłaszczenie.
Natomiast przepisy aktualnie obowiązującej ustawy mają odmienne brzmienie, bowiem za bezwzględnie wiążący przyjmują w pierwszej kolejności cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Wojewoda wyjaśnił, że "odpowiednikiem" art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. był art. 229a u.g.n., który stanowił, iż "przepis art. 229 (wyłączający możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomość z uwagi na prawa osób trzecich) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia".
Powołana regulacja została jednak uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. sygn.: K 6/05 za niezgodną z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, iż: "Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Art. 229a u.g.n. tworzy sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki".
Organ II instancji zwrócił także uwagę na poglądy orzecznictwa sądów powszechnych, w którym wskazuje się, iż: "Co prawda na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, ale w art. 34 ust. 1 i 2 wprowadzały obowiązek zwrotu mu w takiej sytuacji tej nieruchomości za jego zgodą. Wykładnia celowościowa tego przepisu, podobnie jak art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości na cel niezwiązany z celem wywłaszczenia, wymaga przyjęcia, że i wówczas wywłaszczony właściciel musiał być powiadomiony o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości lub o dokonaniu tego faktu, chociażby po to aby umożliwić możliwość zwrotu takiej nieruchomości" (teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 8 lutego 2013 r. sygn.: I ACa 1404/12).
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie ujęte w punkcie 1 decyzji I instancji było błędne, jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.
Jednocześnie zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 140 ust. 1-4 u.g.n. Wskazał, że konieczność poczynienia ustaleń w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości - zgodnie z ww. przepisami stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (por. np. wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn.: I OSK 955/12), o czym orzeczono w punkcie I sentencji niniejszej decyzji.
Odnośnie rozstrzygnięcia ujętego w punkcie II sentencji swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], właścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. G. [...], znajdującego się na działce nr [...] , poł. w obr. [...] , jedn. ewid. Ś., wraz z udziałem wynoszącym [...] części w przedmiotowej nieruchomości, jest osoba fizyczna, A. W. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu pozostaje we władaniu innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa co stanowi przeszkodę do wydania orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości.
Zgodnie z uchwałą NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej wart. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.".
W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko należy odnieść do niniejszej sprawy, w której rozdysponowano udziałem prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Udział ten bowiem dotyczy całej nieruchomości gruntowej i nie został "przyporządkowany do jakiegoś fragmentu lub części działki.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie ujęte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji organu wymagało korekty z uwagi na nieprawidłowe (nieprecyzyjne) oznaczenia jednej z wnioskodawczyń – D.D., która od 2001 roku posługuje się nazwiskiem "D. – N.", wobec czego orzeczono jak w punkcie II sentencji niniejszej decyzji.
Decyzja Wojewody M. z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] – w zakresie jej pkt I - została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wieloma skargami.
Sprawy z ww. skarg zostały zarejestrowane do sygnatur II SA/Kr 939/19, [...] [...] i [...]).
Skargę na pkt Idecyzji Wojewody wniosła m.in. Gmina podnosząc zarzut :
1. naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,
2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o uchyleniu w części decyzji Starosty K. z [...] listopada 2018 r. w pkt 1,
3. nieprawidłowe uznanie, że obecne, trwałe zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości w postaci trzech budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości, co miało wpływ na wydanie przez Wojewodę błędnej decyzji.
W związku z powyższym ta Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części, tj. w pkt I oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Skarżący: G. J., L. K., M.A., M. P., B. T., A. N., J. W., S. P., W. M., J. M., K. S., M.R., J. C., S. H., B. H., M. G., L.M., J. P., C. T., M.F., A. Ż., S. K., A.S., J. K., D.L., M. P., J. J., A. A., A. A., M. J., J. M., U. G., H. B., T. S., S. Z., K.W., B. B., M. F., A. O., J. S. i R. S., K. S., K. F., E. P., K. K., U. R., I. B., A. K. i J. K., J. T., H. K., J.I., M. K., F. K., E.B., H. S., E. K., W. Z., D.D., J.B., K. B. oraz I. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednobrzmiące co do zasady skargi na ww. decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2019 r. w części dotyczącej zawartego w pkt I orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty K.
Zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uznaniem, iż zrealizowanie na terenie nieruchomości - stanowiącego cel publiczny i mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia - osiedla mieszkaniowego, nie będącego obiektem telekomunikacyjnym, nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
Wnieśli o uchylenie pkt I zaskarżonej decyzji Wojewody M. oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu zarzutów podnieśli m.in., że w zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, iż w jego ocenie nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest zrealizowanie na jej terenie między innymi trzech 10-piętrowych budynków wielomieszkaniowych, niestanowiących celu wywłaszczenia, nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny.
Zdaniem skarżących organ II instancji zdaje się nie dostrzegać problemu, jakim jest z jednej strony wydanie decyzji o zwrocie w naturze nieruchomości, która w latach 70-tych, po jej wywłaszczeniu, zabudowana została blokami mieszkalnymi, w których w sumie zamieszkuje ponad 100 rodzin, a więc zabudową stanowiącą cel publiczny, zaś z drugiej nie dostrzega, iż taki zwrot w naturze (wywłaszczonej jako niezabudowana) nieruchomości, która obecnie zawiera pełną zabudowę i infrastrukturę osiedlową, jawi się jako skrajny i wręcz kuriozalny przykład bezpodstawnego wzbogacenia byłych właścicieli i spadkobierców, którzy otrzymali odszkodowanie na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego, w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy sprzedaży z [...] lutego 1964 r. Rep. A [...].
Skarżący wskazali, że zdają sobie sprawę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 kodeksu cywilnego (korzystanie z prawa w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem), nie ma bezpośredniego zastosowania do przepisów prawa administracyjnego. Jednak nie sposób nie zauważyć, że również przy wykładni norm prawa administracyjnego nie można wyprowadzać takich treści, które naruszałyby przyjęte zasady współżycia społecznego, jak przykładowo normy moralne obowiązujące w społeczeństwie. Stąd wydaje się możliwe poddanie wykładni norm materialnego prawa administracyjnego przez pryzmat klauzuli ogólnej z art. 5 kodeksu cywilnego.
Jednocześnie skarżący zauważyli, że jako najemcy lokali mieszkalnych w budynkach przy ulicy G. w K., wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, mieszkający w tym lokalu od ponad 40 lat, przez kilkadziesiąt lat czynili nakłady na zamieszkiwany wraz z rodziną lokal mieszkalny, legitymują się interesem prawnym we wniesieniu przedmiotowej skargi, będąc jednocześnie adresatami skarżonej decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniami z 19 grudnia 2019 r. WSA w Krakowie połączył sprawy ze wszystkich ww. skarg, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 939/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając punkt I zaskarżonej decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest zaistnienie wszystkich trzech przesłanek zwrotu, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Istota sporu w sprawie polegała natomiast na rozstrzygnięciu, czy trwałe zagospodarowanie przedmiotowych działek na inny cel publiczny, niż cel wywłaszczenia, stanowi mimo zaistnienia przesłanek zwrotu negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej/przejętej nieruchomości.
Zdaniem Sądu rację w powyższym sporze miał organ I instancji i skarżący. Stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu pkt I zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe.
Wyjaśnił, że jak trafnie wskazał organ I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym regulacji zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przeszkodą do zwrotu może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości, nawet na inny cel aniżeli wywłaszczenie, pod warunkiem, że zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny, za publiczne fundusze i na określony cel publiczny (wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 170/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 127/13 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że zaniechanie realizacji celu wywłaszczenia będącego przesłanką nabycia nieruchomości otwiera drogę do ubiegania się o jej zwrot, niezależnie od tego, czy została ona przeznaczona pod inny cel publiczny. Może jednak okazać się, że odmienne od pierwotnie planowanego zagospodarowanie nieruchomości uniemożliwi jej zwrot, strona może się wówczas ubiegać o zaspokojenie swojego roszczenia w innej postaci.
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na mocy której przejęto przedmiotową nieruchomość, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
Postanowienie Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] kwietnia 1968 r., wyrażające zgodę na propozycję lokalizacyjną inwestora Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K., dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku ul. G., zostało wydane na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu.
Dyrekcja Inwestycji Miejskich w 1974 r., w związku z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] lipca 1973 r. nr [...], była inwestorem powierniczym dla Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K. odnośnie inwestycji budowy budynków mieszkalnych nr [...], [...] i [...] oraz Pawilonu Handlowo-Usługowego nr [...] przy ul. G. i B.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że trafnie stwierdził organ I instancji, iż wybudowanie osiedla mieszkaniowego dla pracowników Polskich Kolei Państwowych było celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Zdaniem Sądu nie powinno nasuwać również zastrzeżeń ustalenie, że Polskie Koleje Państwowe, stanowiące obecnie jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, w okresie wywłaszczenia stanowiły przedsiębiorstwo państwowe, którego wyłącznym właścicielem było Państwo i które za publiczne fundusze realizowało przedmiotową inwestycję, poprzez Dyrekcję Okręgowych Kolei Państwowych w K., przy pomocy Prezydium Rady Narodowej m. K. i jego odpowiednich jednostek.
Powyższe, wbrew stanowisku Wojewody, nie jest sprzeczne z prawdziwym skądinąd stwierdzeniem, że art. 229a u.g.n., który stanowił, iż "przepis art. 229 (wyłączający możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomość z uwagi na prawa osób trzecich) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia", został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. sygn.: K 6/05 za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji i przestał obowiązywać.
Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia również w okolicznościach niniejszej sprawy przywołane przez organ II instancji orzecznictwo sądów powszechnych.
Sąd zgodził się ze skarżącą Gminą, że okolicznością decydującą o uznaniu za niezgodny z Konstytucją RP art. 229a u.g.n. było nie kategoryczne i bezwzględne odrzucenie możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji ograniczającej zwrot nieruchomości w sytuacji realizacji innego celu publicznego, a arbitralność regulacji zawartej w kwestionowanym przepisie. Ustawodawca wprowadzając bowiem tego rodzaju wyjątek od konstytucyjnej zasady, iż nieruchomość może być wykorzystana wyłącznie na cel publiczny, na jaki została ona przeznaczona w decyzji o wywłaszczeniu, nie wskazał na żadne szczególne okoliczności lub kryteria decydujące o tego rodzaju zróżnicowaniu sytuacji różnych właścicieli pozbawionych własności przed wejściem w życie u.g.n. Co więcej Trybunał podkreślił, iż ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością wywłaszczoną polegające na tym, że może ona być użyta tylko na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, uzyskało rangę konstytucyjną dopiero w aktualnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
Przywołując za skarżącą fragment uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że bezwzględnie sformułowany obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, odnosi się tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową.
Co więcej, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżących, celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, nie musiał być w realiach lat 60-tych i 70-tych XX w. cel pierwotny (zawarty w akcie notarialnym), ponieważ władze miały możliwość zmiany celu na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów.
Jak więc wynika z powyższego, w pewnych szczególnych i wyjątkowych wypadkach, tak jak w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie - realizacja innego celu publicznego, niż wskazana w decyzji o wywłaszczeniu, może uzasadniać odmowę zwrotu nieruchomości. Te szczególne i wyjątkowe warunki zostały właściwie ustalone i ocenione przez organ I instancji Starostę, którego decyzja zasługuje na aprobatę i odpowiada prawu.
Trafnie również zwróciła uwagę w ocenie Sądu strona skarżąca na odmienność standardów związanych z używaniem w czasach PRL instytucji wywłaszczenia, również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. W przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy, w okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda jeśli chodzi o planowanie i realizację inwestycji na wywłaszczanych terenach.
Podzielając stanowisko Wojewody o wadze, potrzebie i zasadności opartej o Konstytucję ochrony własności, a co za tym idzie dążeniu do ścieśniającej wykładni możliwości wywłaszczeń Sąd podkreślił, że nie można abstrahować od występującej w okolicznościach niniejszej sprawy wyjątkowej sytuacji mieszkańców/lokatorów osiedla mieszkaniowego, którego budowa, jako także celu publicznego i istnienie przez już ponad 40 lat, również zasługuje na ochronę.
Na marginesie Sąd wskazał, że konsekwencją stanowiska Wojewody byłby zwrot ponad stu zamieszkałych od kilkudziesięciu lat lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych – blokach - przy ul. G. [...] oraz [...]. Takiego skutku nie sposób określić jako mieszczącego się w standardach demokratycznego państwa prawnego.
Wobec powyższego za niezasadne Sąd uznał kategoryczne stanowisko Wojewody, że nie może stanowić przeszkody do orzeczenia o zwrocie wskazanych powyżej nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest "zrealizowanie na jej terenie obiektów niestanowiących celu wywłaszczenia ani w jakikolwiek sposób niepowiązanych z tym celem - nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny".
Wyjaśniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że jego podstawą prawną był art. 58 § 1 pkt 3, bądź art. 220 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. – podstawą faktyczną odrzucenia skarg było bowiem nieuzupełnienie przez tych skarżących braków formalnych bądź fiskalnych (nieuiszczenie wpisu sądowego) ich skarg, mimo stosownego wezwania ze strony Sądu.
M. S., M.S., M. S., E. J., D. D.(Skarżący kasacyjnie) wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w punkcie II i zarzucając mu :
1. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędna wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 136, art. 137 i art. 140 ust. 4 a także art. 229 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż umożliwiają odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz art 21 ust. 2 i art. 64 ust. 4 Konstytucji, poprzez ograniczenie prawa własności nieprzewidziane w ustawie a polegające na odmowie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i zagospodarowanej niezgodnie z celem wywłaszczenia i to bez wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie przepisów postępowania, w taki sposób że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w niniejszej sprawie bez wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
Na zasadzie art. 185 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżanej części i oddalenie skarg, które nie zostały odrzucone (tj. jest zgodnie z treścią zaskarżanego orzeczenia "pozostałych skarg").
W uzasadnieniu wskazali, że rozważania Sądu w zaskarżanym wyroku, stanowią powtórzenie argumentacji powołanej w decyzji organu I instancji i skargach, bez jakiegokolwiek odniesienia się do przeciwnej argumentacji Wojewody zawartej w zaskarżanej decyzji.
Podkreślili, że powołane orzeczenia wraz z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją art. 229a u.g.n., wydawane były albo w sytuacji, gdy przedmiotem analizy był sam cel wywłaszczenia i fakt jego realizacji albo gdy istniała opisana nie obowiązującym już art. 229a u.g.n. przesłanka wyłączająca roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości. W obecnym stanie prawnym, w którym wydawana była decyzja Wojewody analiza całego rozdziału 6 - Zwrot wywłaszczonych nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że nie zawiera on żadnych podstaw do wyłączenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli tak jak w niniejszej sprawie, co potwierdził Sąd w zaskarżanym wyroku spełnione są przesłanki z art. 136 ust, 3 u.g.n.. Jedyna negatywna przesłanka wyłączająca roszczeni i możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarta jest w art. 229 u.g.n., i w niniejszej sprawie znalazła już zastosowanie co ujęte zostało w pkt. II decyzji Wojewody.
Jeżeli jak potwierdził Sąd w zaskarżanym wyroku, spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n., to nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i należy orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem spadkobierców poprzednich właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przedmiotowym wyroku nie wskazał podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia i tym bardziej jej nie wyjaśnił.
Skarżący kasacyjnie podkreślili, że wskazanie na marginesie rzekomego skutku decyzji Wojewody jako nie mieszczącego się w standardach demokratycznego państwa prawa, nie może stanowić spełnienia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., tym bardziej gdy prowadzi do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 4 Konstytucji, poprzez ograniczenie prawa własności nieprzewidziane w ustawie.
Podnieśli, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r., SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Art. 229a u.g.n. tworzy sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia min. tej przesłanki.
Tym samym zaskarżane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący kasacyjnie podkreślili, że całkowicie poza polem widzenia Sądu w zaskarżanym orzeczeniu pozostał fakt, iż przedmiotowe postępowanie wywołane zostało zawiadomieniem o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wskazali nadto na okoliczności uznane przez Sąd w zaskarżanym wyroku za bezsporne - tj. podział działek w wyniku, którego powstały co najmniej dwie niezabudowane działki oznaczone nr [...] i [...], a także działka nr [...] zabudowana pawilonem handlowym, co do których argumentacja Sądu, co do standardów demokratycznego państwa prawa nie może mieć zastosowania.
Końcowo Skarżący kasacyjnie wskazali że braki w uzasadnieniu wyroku nie pozwalają ani im ani prawdopodobnie nie pozwolą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić na czym polegać miałaby wadliwa wykładnia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., dlaczego Sąd nie może abstrahować od sytuacji lokatorów w odniesieniu do niezabudowanych działek i pawilonu handlowego. Co więcej nie będzie można ustalić jakie przepisy stanowiły podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. skarżący reprezentowani przez adw. A.C. również wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę na sposób ich sformułowania. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 136, art. 137 i art. 140 ust. 4 a także art. 229 u.g.n. Jak już wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżania z uwagi na zakres kontroli sprawowany przez Sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesienia skargi kasacyjnej nie rozpoznaje sprawy ponownie w pełnym zakresie, a jedynie w ramach podniesionych zarzutów. Oznacza to z jednej strony, że Sąd kasacyjny nie ma możliwości domniemywania czy też dopowiadania za skarżącego kasacyjnie jaki jest zakres zarzutów stawianych przez niego Sądowi pierwszej instancji. Z drugiej zaś strony oznacza to, że to na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek precyzyjnego wskazania naruszeń, jakich w jego ocenie dopuścił się sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie musi zatem wskazać, jakie konkretnie przepisy naruszone zostały przez sąd administracyjny. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych skarżący kasacyjnie musi wyjaśnić, jakie konkretnie przepisy (artykuły, paragrafy, ustępy, punkty) zostały w jego ocenie naruszone.
W niniejszej sprawie, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie przywołali art. 136 u.g.n. składający się z dziesięciu ustępów regulujących tak odmienne kwestie jak obowiązki związane z zamiarem użycia nieruchomości na odmienny cel niż określony w wywłaszczeniu (ust. 1-2b), skutki niezgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości w terminie (ust. 5 i ust. 7), prawo byłego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia (ust. 3), problematyka związaną z sytuacją zgłoszenia żądania zwrotu wyłącznie udziału w nieruchomości lub udziału w części nieruchomości (ust. 3a), wielość wniosków o zwrot nieruchomości (ust. 3b), odpowiednie stosowania ust. 3-3b do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n. (ust. 4).
Kolejny z przywołanych jako wzorce kontroli artykułów, to jest art. 137 u.g.n. składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy obejmuje dwa punkty.
Jedynie ostatni z przywołanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów wskazany został precyzyjnie – skarżący kasacyjne zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., to jest przepisu zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że zarzut ten uznać należy za oczywiście nie zasadny, w niniejszej sprawie nie chodziło o ustalenie wartości odszkodowania, sprawa administracyjna dotyczyła istnienia bądź braku istnienia podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano wprost, że skoro jak stwierdził Sąd pierwszej instancji spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n. to nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i należało orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak już wcześniej wskazano, Sąd kasacyjny nie ma możliwości doprecyzowania za skarżącego kasacyjnie treści zarzutów. Jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na wyraźne wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w ocenie jej autora Sąd pierwszej instancji naruszył art. art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 i 64 ust. 4 Konstytucji, możliwe jest rozpoznanie i odniesienie się przez Sąd kasacyjny do tak postawionego zarzutu.
Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę na okoliczności niniejszej sprawy :
Nie jest w niej kwestionowane, że nieruchomości nabyta została na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej, stosownie do lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 7 lutego 1964 r.
Tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na nieruchomości zrealizowano jednak przed 1982 r. osiedle składające się z trzech bloków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego Data zrealizowania osiedla mieszkaniowego wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych pochodzących ze zbiorów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, uznanych przez organ pierwszej instancji za dokument z uwagi na opatrzenie ich datą wykonania i identyfikującymi je danymi. Ustalenie to, podobnie jak pozostałe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie było kwestionowane ani przez Gminę, ani przez skarżących lokatorów mieszkań komunalnych ani też przez skarżących kasacyjnie.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, podstawą prawną jego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że art. 136 ust. 3 u.g.n. pozwala na uznanie, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości nawet w razie spełniania jego przesłanek w sytuacji trwałego zagospodarowania nieruchomości na inny cel publiczny. Niezasadny jest zatem objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powstaje natomiast pytanie, czy wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd administracyjny jest prawidłowa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy obowiązujące w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych ubiegłego wieku dopuszczały zmianę celu wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji zmiana celu wywłaszczenia dokonana została postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] kwietnia 1968 r. o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych – Biura Inwestycji w K., dotyczącą zaplanowania na spornym terenie lokalizacji osiedla mieszkaniowego.
Postanowienie z [...] kwietnia 1968 r. wydane zostało na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowalnych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129, dalej "zarządzenie z 20 maja 1966 r.). Podstawą ustawową dla wydania zarządzenia z 20 maja 1966 r. był art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 z późn. zm.).
Zatem zmiana celu wywłaszczenia dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, kolejny cel, budowa osiedla mieszkaniowego, był również celem publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Cel ten zrealizowany został przed 1982 r. Co istotne, nieruchomość cały czas wykorzystywana jest na ten sam cel publiczny, nadal znajdują się na niej trzy budynki mieszkalne, w których znajduje się przeszło 100 lokali mieszkalnych objętych umowami najmu.
Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przy analizowaniu dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględnić należy przywołane przez skarżących kasacyjnie przepisy Konstytucji, Skarżący kasacyjnie przywołali art. 21 ust. 2 i 64 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast art. 64 Konstytucji ma jedynie 3 ustępy, brak jest w nim ustępu 4 w konsekwencji w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej uchyla się spod kontroli instancyjnej.
Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu przywoływali się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 22/01, podnosząc, że zgodnie z tym stanowiskiem zasada zwrotu winna być traktowana jako oczywista konsekwencja art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd kasacyjny odnosząc się do tego stanowiska przypomina, że zacytowany przez Skarżących kasacyjnie fragment uzasadnienia wyroku rozpoczyna się od słów "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. (...)". Zatem dopiero od dnia wejścia w życie Konstytucji zasadę zwrot wywłaszczonej nieruchomości łączyć można z jej przepisami dotyczącymi ochrony prawa własności.
Następnie zwrócić należy uwagę, że wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym dopuszczalne jest jedynie na celu publiczny i za słusznym odszkodowaniem (por. stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2017 r. SK 39/15). W dalszej części uzasadnienia zacytowanego wyroku wskazywano, że w praktyce ustalenie, czy organy władzy publicznej rzeczywiście dochowały konstytucyjnych warunków wywłaszczenia, możliwe jest wyłącznie a casu ad casum. Tylko na gruncie indywidualnej sprawy można zweryfikować, czy faktycznie zaistniał rzeczywisty cel publiczny, a także czy wystąpiła "konieczność" sięgnięcia po instrument wywłaszczenia. Jeśli zatem po przejściu własności na podmiot publiczny wywłaszczenie utraciłoby konstytucyjną legitymację (ponieważ cel publiczny albo okazałby się fikcyjny, albo stałby się nieaktualny przed jego realizacją na wywłaszczonej nieruchomości), aktywować powinny się mechanizmy proceduralne prowadzące do "odwrócenia" skutków takiego wywłaszczenia i restytucji stanu zgodnego z wymaganiami Konstytucji. Podsumowując Sąd konstytucyjny wskazywał, że podstawowym środkiem odwrócenia skutków niekonstytucyjnego wywłaszczenia, mającym zapobiegać wywłaszczeniom pozornym, jest mechanizm zwrotu nieruchomości.
Jak już wyżej wskazywano, w niniejszej sprawie wywłaszczenie dokonane zostało na cel publiczny, który nie został zrealizowany. Jednak już po odstąpieniu od realizacji tego celu na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów dokonano jego zmiany i zrealizowano inny cel publiczny, polegający na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego. Nie można zatem w realiach faktycznych tej sprawy mówić o wywłaszczeniu pozornym, mającym charakter niekonstytucyjny.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Konstytucja w rozdziale dotyczącym ochrony wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych przewiduje ochronę zarówno własności jak i innych praw majątkowych oraz prawa ich dziedziczenia (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Jednocześnie w zawartym w tym samym rozdziale art. 75 ust. 1 Konstytucji nałożony został na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli zaś w ustępie 2 cytowanego artykułu wskazano, że zasady ochrony praw lokatorów określa ustawa.
Sąd kasacyjny dostrzega odmienność prawa własności od prawa obligacyjnego jakim jest najem, dostrzega również, że ochrona prawa lokatorów nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa i wolności innych osób, w tym właścicieli mieszkań (por. stanowisko wyrażone w : "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz", red. Piotr Tuleja, Warszawa 2019, str. 251). Jednak w niniejszej sprawie ważone muszą być interesy z jednej strony – lokatorów a z drugiej strony osób wnoszących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponownie podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia nie można traktować jako pozornego, gdyż doprowadziło ono do zrealizowania celu publicznego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego zaś stronami postępowania nie są właściciele, ale osoby wywodzące swe prawa od osób wywłaszczonych w drodze art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., które w zamian za sprzedaż nieruchomości uzyskały rekompensatę pieniężną.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na zachodzącą na przestrzeni ostatnich lat zmianę w zakresie rozumienia i wykładni wynikającego z art. 75 ust. 2 Konstytucji obowiązku ochrony praw lokatorów. Za taką zmianę uznać należy wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowego art. 214a wyłączającego możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, w razie zajmowania lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611).
Zmiana ta wprowadzona została art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1709).
Sąd kasacyjny dostrzega, że zmiana ta dotyczy wyłącznie pewnej grupy najemców to jest najemców lokali znajdujących się w budynkach położonych na terenie objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z dnia [...] października 1945 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i jak wskazuje się w doktrynie, nie odnosi się do innych przypadków zwrotu nieruchomości uregulowanych w ustawie (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 214a). Tym niemniej, jej wprowadzenie należy oceniać dążenie do zwiększenia ustawowej ochrony praw lokatorów, przewidzianej w art. 75 ust. 2 Konstytucji.
Zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Innymi słowy, w przypadku uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonania jej zwrotu, wygasają ciążące na niej prawa osób trzecich takiej jak najem, dzierżawa lub użyczenie. Zastosowanie tego przepisu do umów najmu zawartych pomiędzy Gminą a lokatorami oznaczałoby, że pomimo zrealizowania na nieruchomości celu publicznego w postaci osiedla mieszkaniowego i pomimo dalszego wykorzystywania tej nieruchomości na ten sam cel, który co istotne opowiada zadaniom ustawowym Gminy, najemcy zobowiązani są do opuszczenia lokali. Przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy zobowiązanego z mocy art. 75 ust. 2 Konstytucji do ochrony praw najemców, uznać należy, że przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. zgodnie z którą wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości osiedla mieszkaniowego w sytuacji dokonania zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami zmiany pierwotnie przewidzianego celu wywłaszczenia stoi na przeszkodzie uznaniu nieruchomości za podlegającą zwrotowi.
Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za bezsporne dokonanie podziału działek w wyniku którego powstały co najmniej dwie niezabudowane działki oznaczone nr [...] i [...] a także działka nr [...] zabudowana pawilonem handlowym. Podkreślono również, że braki w uzasadnieniu Sądu nie pozwalają na dokonanie oceny, na czym polegać by miała wadliwa wykładnia art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. i dlaczego Sąd nie może abstrahować od sytuacji lokatorów w odniesieniu do niezabudowanych działek i pawilonu handlowego.
Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji ani z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji nie wynika, by działki nr [...] i [...] były działkami niezabudowanym, nie wynika z nich również by na działce nr [...] znajdował się wyłącznie pawilon handlowy. W części historycznej uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji przywołał ustalenia zawarte w decyzji Starosty z których wynika, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta K. z [...] czerwca 2017 r nieruchomości oznaczone jako działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zabudowane są budynkami przy ul. G. nr [...], [...], [...] i [...]. Jeżeli w ocenie Skarżących kasacyjnie, część działek mogła podlegać zwrotu z uwagi na fakt, że nie były one zabudowane lub też były zabudowane wyłącznie pawilonem handlowym, winno to znaleźć odzwierciedlenie w zarzutach zmierzających do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy był art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).