I OSK 1413/21

I OSK 1413/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1101/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-03
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1101/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 marca 2020 r. nr DLI.VI.4615.199.2019.AS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 1101/20 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 marca 2020 r. nr DLI.VI.4615.199.2019.AS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Minister Rozwoju decyzją z dnia 20 marca 2020 r. nr DLI.VI.4615.199.2019.AS, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2018 r. nr 4969 orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość (działka nr [...] o powierzchni [...] ha) przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki [...] na działki: nr [...], nr [...], nr [...]) decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2008 r. znak: WI.II-7047-D/430/07 została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 10 października 2014 r. nr 1830/14 odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz "C." Sp. z o.o. oraz F. Sp. z o.o. - obecnie A. Sp. z o.o. za przedmiotową nieruchomość (działkę [...]). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. sp. z o. o.(obecnie A1 sp. z o.o. [...] sp. k.) oraz C. sp. z o.o. wniosły odwołanie. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 1830/14 narusza art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz ww. stron postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 12 października 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda w decyzji z dnia 10 października 2014 r. błędnie wywiódł, iż przejście nieruchomości z mocy prawa w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane jest jedynie z uostatecznieniem decyzji podziałowej oraz zgodności tej decyzji z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza ww. art. 98, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do przekonania, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz tego podmiotu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 15 grudnia 2018 r. nr 4969 orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (działka nr [...]) przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...] na rzecz "C." Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. - obecnie A1 Sp. z o.o. [...] sp. k. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent m.st. Warszawy wniósł odwołanie. Minister Rozwoju zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze, a Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie to zaaprobował.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawy, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 65 i 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i doręczenie Skarżącemu stanowiska strony przeciwnej wraz z odpisem wyroku, co w konsekwencji uniemożliwiło ustosunkowanie się Skarżącego na twierdzenia strony przeciwnej i pozbawiło Skarżącego możliwości obrony jego praw, co skutkowało nieważnością postępowania;
art. 66 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie pełnomocnikowi Uczestników C. sp. z o.o. i A1 sp. z o.o. stanowiska z dnia 28 października 2020 r., mimo że profesjonalny pełnomocnik Uczestnika nie doręczył swojego stanowiska pełnomocnikowi Skarżącego;
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie było istotne, gdyż dokument, na który powołuje się skarżący znajduje się w aktach sprawy, podczas gdy skarżący dowodził, że uniemożliwiono mu w ten sposób wykazania w postępowaniu, że przedmiotowa decyzja podlegała ocenie sądu cywilnego i nie budziła wątpliwości, a więc naruszenie to uniemożliwiło Skarżącemu złożenie dodatkowych dokumentów, który mogły mieć wpływ na wynik postępowania;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) dokonanie nieprawidłowych, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń, iż Miasto nie wykazało, że przed uostatecznieniem się decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2008 r., znak: WI.II-7047-D/430/07 (dalej również jako "decyzja ZRID"), przysługiwało mu prawo własności objętej nią nieruchomości drogowej, stanowiącej działkę ew. nr [...], jako wydzielonej z dawnej działki ew. nr [...], tj,
b) niedostrzeżenie, że odwołujące się m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st Warszawy miało interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym, mimo iż interes ten wprost wynika z datowanej sprzed decyzji ZRID ostatecznej decyzji nr 10/2005 z dnia 8 grudnia 2005 r., znak: GK-D-X-7430-20/05/AW (dalej również jako "decyzja podziałowa"), wydanej na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n., której sąd odmówił mocy dowodowej;
c) kwestionowanie, wbrew treści ostateczne] decyzji ZRID, że z podziału dawnej działki ew. nr 31/41 powstały działki ew. [...], [...] i [...], widoczne we wskazaniu, że to skarżące Miasto tak twierdzi legitymując się decyzją podziałową dotyczącą działki ew. nr [...], która to decyzja w ocenie sądu nie dotyczy bezpośrednio przedmiotowej działki [...];
d) akceptację dla ograniczenia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym do wezwania strony do wykazania interesu w postępowaniu w miejsce prowadzenia przez organ postępowania dowodowego mającego na celu własne ustalenia w tym zakresie;
e) akceptację dla pominięcia przez organ w związku z powyższym, że na postawie powołanej wyżej decyzji podziałowej m.st. Warszawa ujawnione zostało jako właściciel pozostałych działek ewidencyjnych, które podobnie jak działka [...] powstały z podziału działki ew. nr [...], tj. działek ew. [...] i [...], do którego doszło wskutek decyzji ZRID, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...];
f) akceptację dla sporządzenia przez organ wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, iż wpis w księdze wieczystej ma deklaratywny charakter, a skutek przejścia własności na publiczny podmiot nie jest uzależniony od jego dokonania, z drugiej zaś strony, że ujawnienie przejścia w księdze jest konieczne do powoływania się na przysługujące prawo własności i wykazania interesu prawnego w postępowaniu, jak również, że z jednej strony że Miasto nie wykazało, że przysługiwał mu tytuł prawny (prawo własności) do przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony, że nieujawnienie tego tytułu w księdze wieczystej było rzekomym zaniechaniem, co świadczy przecież o dostrzeganiu przez organ istnienia podstaw do ujawnienia prawa Miasta w księdze;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z
art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zarówno twierdzenia Sądu, jak też i przyjęte za prawidłowe twierdzenia organu świadczą, że przeszkodą w uznaniu legitymacji skarżącego jest brak podjęcia przez niego działań regulacyjnych, co w istocie oznacza, że zachodziła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego bowiem wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego zależała możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wobec ujawnienia w toku postępowania rozbieżności między wpisem w księdze wieczystej, a ostateczną decyzją administracyjną, wymagająca w ocenie sądu przeprowadzenia postępowania cywilnego w celu jej wyjaśnienia;
art. 133 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się bezzasadnym pominięciem znajdujących się w aktach sprawy:
a) ostatecznej decyzji nr 10/2005 z dnia 8 grudnia 2005r. znak: GK-D-X- 7430-20/05/AW, zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej m.in. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
b) zawartych w dniu 6 lipca 2007r. porozumień w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania;
c) pisma z dnia 28 grudnia 2005r. znak: WIR/TU/70421-23.1097/99 zawierającego dyspozycję wypłaty odszkodowania za przejętą, dla potrzeb realizacji zadania inwestycyjnego "budowa ul. N. II etap wraz z mostem" działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy dokumenty te dobitnie świadczą, że m.st. Warszawa, jako uprawnione do odszkodowania za nieruchomość ma legitymację w postępowaniu odszkodowawczym i że legitymacja ta wobec powyższego nie przysługuje uczestnikom postępowania, tj. C. sp. z o.o. i A1 sp. z .o.o. [...] sp.k.;
art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne pominięcie i zaniechanie oceny przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania przed sądem dowodu w postaci wydruku księgi wieczystej nr [...] na okoliczność, iż sąd powszechny ocenił, w postępowaniu o wpis, skutki ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji podziałowej i na tej podstawie ujawnił jako właściciela pozostałych działek wydzielonych z działki [...] (tj. działek [...] i *[...]) m.st. Warszawę, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa i rzetelna analiza kompletnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja powyższa nie budziła wątpliwości co do skutku w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na m.st. Warszawę, a w rezultacie, prawo m.st. Warszawy nie jest sporne;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie odszkodowawcze w II instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co tamuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy podczas gdy wnoszący odwołanie podmiot posiadał interes prawny w jej rozstrzygnięciu;
art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez:
a) wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że Sąd uznaje za nieudowodnione przysługiwanie Miastu prawa własności nieruchomości, gdyż domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U.2018r., poz. 1916, zwanej dalej "u.k.w.i.h.") nie można obalić w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale z drugiej strony zarzuca Miastu zaniechanie w kwestii ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej co zakłada dostrzeganie istnienia uprawnień skarżącego, a więc obalenie domniemania;
b) wadliwość i sprzeczność uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, że Sąd zauważa że jedyną drogą kwestionowania historycznego wpisu w księdze jest powództwo z art. 189 k.p.c., a z drugiej strony Sąd wskazuje, że aby Miasto mogło powołać się na okoliczność przejścia własności z mocy prawa konieczne jest uprzednie ujawnienie tych praw w księdze wieczystej i dziwi się nieujawnieniu w księdze wieczystej praw Miasta "przez ponad 14 lat", podczas gdy oczywistym jest, że po dacie uostatecznienia się decyzji, ZRID ujawnienie Miasta w księdze jest niemożliwe, a wobec braku uchybienia terminowi ujawnienia się w księdze wieczystej skarżący nie był w zwłoce;
c) nie wskazania dlaczego w sprawach, gdzie "zarówno uprawnienie do odszkodowania jak i samo przejście własności były konsekwencją tej samej decyzji podziałowej' organ, wbrew treści księgi wieczystej może czynić odmienne ustalenia co do stanu własności nieruchomości, a w innych sytuacjach (związanych z oceną ostatecznych decyzji administracyjnych) już nie;
d) zaniechaniem wskazania, na czym polegać miałaby sporność istnienia prawa Miasta, w sytuacji w której wynika ono z ostatecznej decyzji administracyjnej, a Skarżący zadośćuczynił wcześniejszym roszczeniom swoich poprzedników;
e) brak odniesienia się w uzasadnieniu do argumentacji zawartej w dodatkowym stanowisku skarżącego, w szczególności zaś do naruszenia przez organ przepisów art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
1. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie nieważności decyzji Ministra Rozwoju, jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, co przejawiało się dokonaniem przez Ministra oceny legitymacji Prezydenta m.st. Warszawy, to jest organu administracji publicznej, w miejsce oceny legitymacji m.st. Warszawy jako jednostki samorządu terytorialnego reprezentowanej przez organ wykonawczy - Prezydenta m.st. Warszawy, która będąc właścicielem nieruchomości dochodziła ochrony prawnej;
2. art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że brak ujawnienia w księdze wieczystej przysługującego m.st. Warszawie prawa własności nieruchomości wyłącza konstytucyjną ochronę własności, prawo skarżącego do sądowej ochrony prawnej, jak również uzasadnia dokonanie wywłaszczenia bez odszkodowania na rzecz prawowitego na dzień wydania decyzji ZRID właściciela, na którego prawo własności przeszło z mocy prawa w wyniku wydania decyzji podziałowej;
3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4 f specustawy w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżące m.st. Warszawa nie ma interesu prawnego w postępowaniu odszkodowawczym, pomimo iż było ono, w dniu wydania decyzji ZRID, właścicielem nieruchomości i legitymowało się ostateczną i chronioną zasadą trwałości decyzją podziałową, której skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości zaistniał z mocy prawa, co w rezultacie doprowadziło do pozbawienia m.st. Warszawy legitymacji w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie dotyka bezpośrednio uprawnień majątkowych skarżącego, bowiem odszkodowanie zostało ustalone na rzecz osób trzecich, a nie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, który poniósł rzeczywistą szkodę;
4. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020r. poz. 65), zw. dalej u.g.n, poprzez pominięcie, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] (powstała w wyniku podziału działki ew. nr [...]) przeszła przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, na własność m.st. Warszawy na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 8 grudnia 2005r., zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku której doszło do wydzielenia działki ew. nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie ulicy o roboczej nazwie: ul. N., położonej w ciągu ul. G., która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały nr XLVIII/568/02 Rady Powiatu Warszawskiego z dnia 28 sierpnia 2002r., w związku z czym Miasto winno być stroną postępowania i jest uprawnione do otrzymania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ZRID;
5. art. 98 ust. 2 u.g.n w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2012r. poz. 1460), zarówno w aktualnym, jak też i w pierwotnym brzmieniu tego przepisu, poprzez błąd w wykładni i bezpodstawne przyjęcie, że:
a. skarżący dopuścił się "wieloletniego zaniechania" (ponad 14 lat) w ujawnieniu prawa własności w księdze wieczystej, podczas gdy w trakcie obowiązywania przewidzianego na ten cel ustawowego terminu (kiedy starosta nie był w zwłoce), a dokładniej w dacie 14.11.2008r. kiedy termin ujawnienia nie ekspirował, decyzja ZRID stała się ostateczna, a nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, co spowodowało, że ujawnienie prawa m.st. Warszawy do nieruchomości w księdze wieczystej stało się niemożliwe, bowiem w księgach wieczystych nie ujawnia się wpisów historycznych;
b. brak podjęcia natychmiastowych działań w kierunku ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej stanowi o rzekomej zwłoce i może uzasadniać pozbawienie tej własności bez odszkodowania, w sytuacji, gdy przewidziany na ujawnienie w KW termin upłynął dopiero po uostatecznieniu się decyzji ZRID, na skutek czego ujawnienie prawa m.st. Warszawy do nieruchomości w księdze wieczystej stało się obiektywnie niemożliwe.
6. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U.2019r., poz. 2204, zwanej dalej "u.k.w.i h.") poprzez błąd w wykładni, a w konsekwencji:
przyjęcie, że wpis historyczny nie oddający stanu prawnego nieruchomości i nieaktualny w chwili orzekania, może być w jakikolwiek sposób wiążący dla organów orzekających w sprawie;
przyjęcie, że wynikającego z tego przepisu domniemania nie można obalić ani w postępowaniu sądowym, ani w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy z treści ostatecznej i chronionej zasadą trwałości decyzji podziałowej wynika nieprawidłowość wpisu, a skoro Sąd wyciąga wniosek o "wieloletnim zaniechaniu skarżącego Miasta w ujawnieniu prawa w księdze wieczystej", to w istocie dostrzega wynikające z tej decyzji uprawnienia, co świadczy, że dokonano obalenia domniemania.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zmianę przedmiotowego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej nią decyzji, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są trafne.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się na ocenie interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy w postępowaniu odszkodowawczym za działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...] na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...]. Minister Rozwoju odmawia Miastu statusu strony postępowania, argumentując brakiem interesu prawnego. Stanowisko to oparto na przekonaniu, że decyzja wydana w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) nie ma charakteru konstytutywnego i nie rodzi samodzielnie skutku w postaci przejścia prawa własności, ponieważ "przejście działek pod drogi publiczne na mocy art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności". Co więcej, Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w rozpoznawanej sprawie procedura z art. 98 u.g.n. "nie została w całości przeprowadzona", bowiem Miasto Stołeczne Warszawa nie wystąpiło o ujawnienie swojego prawa wynikającego z decyzji podziałowej w księdze wieczystej, co miało świadczyć o jego "wieloletnim zaniechaniu".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że tak przedstawione rozumowanie jest wadliwe. Przede wszystkim, błędne było założenie organu i Sądu pierwszej instancji, że skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., jest uzależniony od ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu publicznego z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2005 r. (nr 10/2005) zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] (przeznaczoną pod poszerzenie ulicy N., zaliczonej do dróg powiatowych) stała się ostateczna z dniem 24 grudnia 2005 r. Jak literalnie wskazano w treści tej decyzji, podziału dokonano - na wniosek ówczesnych właścicieli - tej nieruchomości. Nie powinno budzić zatem uzasadnionych wątpliwości, że z tą też datą nastąpił z mocy prawa skutek prawnorzeczowy w postaci przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Zauważyć trzeba, że skutek wynikający z art. 98 ust. 1 u.g.n. ma charakter prawnorzeczowy – oznacza bezpośrednią zmianę stanu własności nieruchomości, dochodzącą do skutku z mocy samego prawa, niezależnie od woli organu czy stron. Decyzja zatwierdzająca podział nie kreuje tego skutku mocą swojego rozstrzygnięcia, lecz stanowi jedynie zdarzenie, z zaistnieniem którego ustawa wiąże przejście prawa własności. Ustawodawca sam przesądził w tym przepisie, że określone działki “przechodzą z mocy prawa" na własność podmiotu publicznego. Rolą decyzji administracyjnej jest zatem wyłącznie doprowadzenie do stanu faktycznego (zatwierdzenie projektu podziału), od którego prawo uzależnia wystąpienie skutku prawnorzeczowego (por. M. Wolanin, Nacjonalizacja działek drogowych przy podziale nieruchomości, cz. I, "Nieruchomości" 2008, nr 10, Legalis, wyd/el 2024). Powstawanie skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy samego prawa już w chwili, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stała się ostateczna, oznacza, że ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, służący utrzymaniu stanu zapisów w księdze wieczystej w stałej aktualności wobec rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ukształtowanego skutkami prawnorzeczowymi wynikającymi z art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legali, wyd/el 2023). Konsekwentnie zatem, dla oceny przejścia nieruchomości z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej na podmiot publicznoprawny nie jest zastrzeżona droga przed sądem powszechnym. Skoro skutek ten jest warunkiem (przesłanką) ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, to ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. I OSK 159/18).
W rezultacie, trafnie skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej również jako: specustawa drogowa) w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Choć nietrafnie podnosi iż doszło do naruszenia rat. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. Samo pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane w k.p.a. W każdym postępowaniu administracyjnym organ ma zatem obowiązek samodzielnie ustalić, komu przysługuje status strony, tj. kto posiada interes prawny w tym, aby brać udział w danym postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. I OSK 724/23). Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że podmiot utrzymujący, że jest stroną postępowania może wykazywać swój interes prawny za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Nie oznacza to, że organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania sporów o prawo własności nieruchomości. Zadaniem organu jest wyłącznie ocena, czy dowody przedłożone przez stronę uzasadniają przyznanie danemu podmiotowi interesu prawnego niezbędnego do uzyskania statusu strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. I OSK 292/24). Sam fakt uznania interesu prawnego na podstawie przedstawionych dokumentów nie skutkuje zmianą wpisów w księdze wieczystej, gdyż taka zmiana pozostaje wyłączną kompetencją sądu powszechnego. Tym samym przedstawienie przez stronę dokumentów potwierdzających jej interes prawny nie jest równoznaczne z obaleniem istniejących wpisów w księgach wieczystych. W rozpoznawanej sprawie nie ma klasycznego sporu co do stanu prawnego nieruchomości. Stąd odwoływanie się do uniwersalnych stanowisk, na podstawie ocen wyrażanych w judykaturze, na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych innych spraw nie jest w pełni adekwatne. Żadna ze stron sporu w niniejszej sprawie nie kwestionuje faktu, przejścia działki nr [...] z mocy prawa na rzecz Miasta Warszawy. Spór dotyczy wyłącznie tego czy skutek decyzji z 2005 r. należy wiązać z uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności, czy też dla jego powstania konieczne było ujawnienie praw w księdze wieczystej. W tej specyficznej sytuacji rzeczą organu było rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, w tym decyzji z 2005 r. potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności dz. nr [...] przez Miasto Stołecznego Warszawy. Wziąwszy pod uwagę szczególne okoliczności rozpatrywanej sprawy niesłusznie przyjęto, że decyzja z 2005 r. dla wywołania skutku prawnorzeczowego wymagała ujawnienia w księdze wieczystej. Rację mają organ i Sąd pierwszej instancji zarzucając Miastu brak należytej dbałości o swoje sprawy. Nie zwalnia to jednak organów z obowiązku rozpoznania sprawy w oparciu o pełen materiał dowodowy, a on wskazuje na istnienie interesu prawnego Miasta w niniejszej sprawie. Pozbawienie Miasta Stołecznego Warszawy legitymacji procesowej w postępowaniu odszkodowawczym, pomimo że było ono prawowitym właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania. W niniejszej sprawie interes prawny w uzyskaniu odszkodowania ma faktyczny właściciel wywłaszczonej nieruchomości (Miasto). Organy administracji w postępowaniu odszkodowawczym mają obowiązek ustalić krąg stron postępowania zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ ustalający odszkodowanie nie może automatycznie uznawać za uprawnionego podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej, jeśli istnieją dokumenty urzędowe wykazujące odmienny stan prawny (np. decyzja administracyjna przenosząca własność z mocy prawa). W takiej sytuacji organ jest władny i zobowiązany oprzeć się na rzeczywistym stanie prawnym. Interes prawny Miasta wynikał wprost z ostatecznej i chronionej zasadą trwałości decyzji podziałowej z 2005 r., która to decyzja wywołała skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia własności z mocy prawa. Należy też zaakcentować, że odszkodowanie ma charakter kompensacyjny i jego celem jest zrekompensowanie rzeczywistej szkody poniesionej przez podmiot, który utracił prawo własności. Celem przepisu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej jest zapewnienie, że odszkodowanie za wywłaszczenie drogi trafi do podmiotu, który poniósł rzeczywistą stratę w wyniku przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. Wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że ustawodawcy chodzi o naprawienie szkody wywłaszczeniowej temu podmiotowi, który tę szkodę poniósł, tracąc prawo do nieruchomości. Gdyby odszkodowanie otrzymał podmiot, który w istocie nie był już właścicielem w chwili wywłaszczenia (choć figurował w księdze wieczystej), doszłoby do wypaczenia celu przepisu. Przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej posługuje się określeniem “dotychczasowy właściciel" i należy przyjąć, że chodzi o stan faktyczny istniejący tuż przed wywłaszczeniem. Nie można tego sformułowania utożsamiać z osobą wpisaną w księdze wieczystej, jeżeli wpis ten jest nieaktualny. Odszkodowanie przysługuje właścicielowi wywłaszczonemu wskutek decyzji o realizacji inwestycji drogowej. W omawianym przypadku jest nim Miasto, które w 2008 r. utraciło własność działki na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Spółka figurująca w księdze wieczystej nie straciła w 2008 r. żadnego prawa (jej prawo ustało w 2005 r.), zatem przyznanie jej odszkodowania byłoby sprzeczne z celem przepisu. Fakt, że Miasto nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie oznacza, że nie nabyło własności. Jak wyjaśniano powyżej, wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny dla nabycia prawa własności w tym trybie (tj. własność przeszła z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej jedynie potwierdza stan prawny). W niniejszej sprawie, to Miasto Stołeczne Warszawa poniosło rzeczywistą szkodę, a nie spółki na rzecz których ustalono odszkodowanie. Odmowa uznania statusu strony Miasta, skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego, uniemożliwiła merytoryczne zbadanie sprawy i doprowadziła do niesłusznego rozstrzygnięcia, pozostawiającego prawowitego właściciela bez rekompensaty, a jednocześnie prowadzącego do podwójnego zaspokojenia roszczeń innych podmiotów z publicznych środków.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu, w istocie pominął, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...]) przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia 8 grudnia 2005 r. Sąd pierwszej instancji błędnie też przyjął, że domniemania wynikającego z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie można obalić ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a wpis historyczny, nieoddający aktualnego stanu prawnego, może być w jakikolwiek sposób wiążący dla organów orzekających w sprawie. Jak słusznie wskazuje skarżący, domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, choć prawnie wiążące, ma charakter wzruszalny. Organ administracji publicznej jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu przeciwko temu domniemaniu w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, strona przedstawia ostateczną decyzję administracyjną, która z mocy prawa wywołała skutek prawnorzeczowy. Uznanie interesu prawnego Miasta na podstawie przedstawionej decyzji podziałowej nie jest równoznaczne z obaleniem wpisów w księgach wieczystych, a jedynie z wzięciem pod uwagę pełnego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia komu przysługiwał status strony.
Zważywszy na powyższe zasadnie w sprawie podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także art. 7 k.p.a, art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania:, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., oraz art. 65, art. 66 § 2 i 67 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że pomimo pewnych wad postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponoszone naruszenia nie są tego rodzaju, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oceniać je jako mające realny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek, stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie braku podjęcia przez Miasto działań regulacyjnych, w istocie można odczytywać jako przyjęcie za istniejące zagadnienia wstępnego, które zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., powinno skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania, to zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest zasadny. Ocena statusu Miasta w toczącym się postępowania stała się możliwa w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy.
Pomimo, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Polemika z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zatem, uwzględniając wszystkie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz poprzedzająca go decyzja Ministra Rozwoju zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.