I OSK 1412/18

I OSK 1412/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1918/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-08-17
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1918/16 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1918/16 oddalił skargę Z. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia z tego przepisu mają charakter wyjątkowy i finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy emerytalnej). Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądu. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.).
Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W tej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podzielił stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Obiektywne kryteria oceny nie dają zaś podstaw do przyjęcia, że działalność Z. D. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Powołał się on na swoją działalność opozycyjną oraz na dyskryminację, która była wynikiem tej działalności, jak również na organizację strajków i manifestacji politycznych.
Prezes Rady Ministrów orzekając w tej sprawie, wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego, w tym jego działalność społeczną, uwzględnił i poddał wnikliwej ocenie, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Z pewnością, w ocenie skarżącego, jego dokonania są szczególne i wybitne, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Niemniej, ocena w tym zakresie nie może być poprowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Działalność opozycyjna, do której się on odwołuje, była w latach 70. i 80. udziałem wielu Polaków. Nie można zatem mówić, że działalność ta miała cechy wybitności. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które były zaangażowane w działalność opozycyjną tak jak skarżący, czy też podejmującym działalność społeczną, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym. Również postawa skarżącego, obrazująca jego sprzeciw dla systemu panującego w Polsce oraz jego poglądy polityczne są nieistotne z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Zamieszczenie tych przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego.
Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Ma niewątpliwie problemy zdrowotne do których Sąd odnosi się z pełnym zrozumieniem, jednakże, świadczenie z art. 82 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. D., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu działań mających na celu walkę z władzą komunistyczną przez Z. D.;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane dyskryminacją skarżącego poprzez nieprzyznanie mu emerytury specjalnej na tle innych obywateli, którzy taką emeryturę uzyskali, zasługi i działalność w opozycji antykomunistycznej skarżącego w latach 70. zasługuje na przyznanie mu emerytury specjalnej wedle art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej;
3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, spowodowane dyskryminacją skarżącego wynikającą z faktu nieprzyznania mu emerytury specjalnej na tle innych obywateli, którzy taką emeryturę uzyskali, zasługi i działalność w opozycji antykomunistycznej skarżącego w latach 70. zasługuje na przyznanie mu emerytury specjalnej wedle art. 82 ust 1 ustawy emerytalnej;
4. art. 141 par. 4 p.p.s.a. przez powielenie błędnych ustaleń faktycznych organu, brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 82 ustawy emerytalnej nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z tym każdy wniosek winien być wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji, jak w szczególności "szczególnie uzasadniony przypadek".
Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby jego działalność opozycyjna nie nosiła znamion wyjątkowości. Skarżący nie zważając na grożące mu konsekwencje ze strony ówczesnych organów państwowych dzielnie stawał na czele strajków i manifestów. Wyjątkowy i niepowtarzalny charakter dokonań skarżącego potwierdzają otrzymane przez niego odznaczenia. Organ wyraźnie zdeprecjonował zasługi Z. D., które go wyróżniają spośród innych obywateli. Niesłusznie Sąd uznał, że działalność skarżącego nie jest wyjątkowa i niepowtarzalna. Jak wiele bowiem osób poświęciło nieodpłatnie swój własny czas, by walczyć w opozycji, a także przeznaczyło swoje własne środki pieniężne, by wspomagać infrastrukturę konspiracyjną, która służyła całemu państwu? Wszystkie odznaczenia skarżącego, wywiady z nim w prasie oraz artykuły o działalności skarżącego świadczą, że posiada on szczególne zasługi na niwie politycznej.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezes Urzędu do spraw kombatantów i osób represjonowanych potwierdził status Z. D. jako działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że jego opozycyjna działalność zasługuje na szczególne uhonorowanie na tle innych obywateli. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2014 r. I OSK 2667/13 – "art. 82 ust. 1 u.e.r.f.u.s. ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych." Działania Z. D. nie należały do powszechnych, bo jako jeden z niewielu w latach 70 podjął się heroicznej walki o kraj. Współpracował z Jackiem Kuroniem, którą to współpracą z pewnością nie może pochwalić się wielu obywateli, a świadczy to bez wątpienia o wyjątkowych charakterze zasług skarżącego na skalę szerszą niż lokalna. Nie zasługuje na uznanie stanowisko Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zgodnie z którym "zgromadzone w sprawie dokumenty nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia." W latach 70. każdy z opozycjonistów stanowił część większej machiny działającej przeciwko reżimowi i wobec tego działalność takich obywateli jak Z. D. należy ocenić jako ponad przeciętne zasługi na niwie politycznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym gazet i czasopism wynika, że Z. D. przez wiele lat bezinteresownie prowadził aktywną walkę z władzą komunistyczną.
Z. D. został zwolniony z pracy ponieważ brał czynny udział w proteście przeciwko podwyżkom cen, został zwolniony z zarzutami ubliżania Rządowi i Edwardowi Gierkowi. Skarżący należał do wąskiego grona osób, które odważyły się stawić opór ówczesnemu systemowi. Z powodu działalności opozycyjnej odczuł boleśnie poświęcenie dla kraju, został zwolniony z pracy w Kombinacie Górniczo-Hutniczym "B." w B. i przed okres ponad 1,5 roku nie był z przyczyn politycznych w stanie zdobyć pracy zarobkowej. Represje jakie go dotknęły były rezultatem zaangażowania w działalność związkową i opozycyjną, co znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., I OSK 2350/12. Określenie "szczególnie uzasadniony przypadek" bezsprzecznie mieści w sobie elementy ocenne, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dlatego uzasadnienie powodów przyjęcia takiego, a nie innego rozumienia tego pojęcia w okolicznościach faktycznych danej sprawy musi być pełne i przekonujące."
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego instytucja "emerytury specjalnej" nie budzi wątpliwości. Chodzi o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność i często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione i nie może być traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z orzecznictwem przyznanie emerytury specjalnej należy do uznania organu, natomiast uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w załatwieniu sprawy. Z uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika, według jakiego wzorca oceniono, czy skarżący zasługuje lub nie na świadczenie. Sąd powiela w swoich rozważaniach ustalenia i błędne oceny organu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uznaniowy charakter decyzji organu zwalnia Sąd od dokonywania własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z powyższych względów Sąd I instancji nie dokonał oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji, do czego był zobligowany na podstawie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Należy mieć na uwadze również niezwykle trudną sytuację zdrowotną i bytową Z. D. Skarżący cierpi na poważną chorobę płuc a obecnie uzyskiwane świadczenie nie pokrywa zapotrzebowana na leki i żywność. Nienależycie uwzględniono przesłankę trudnej sytuacji materialnej skarżącego, o której mowa w art. 82 ustawy emerytalnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej, wskazując również na jej braki formalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, strona skarżąca powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, formułuje zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7 i 8 k.p.a. Tymczasem, zarzuty naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – jako przepisów postępowania – powinny być sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w ramach podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Po trzecie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałby polegać wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Po czwarte wreszcie, nie wszystkie podniesione zarzuty są dostatecznie sprecyzowane, autor tej skargi wielokrotnie powołuje jednostki systematyczne przepisu, których nie ma w przywoływanej ustawie, np. "art. 145 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a.". Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej, nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
3. Zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nadaje temu przepisowi taką samą treść, jaką przyjął Sąd I instancji: "art. 82 ustawy emerytalnej nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z tym każdy wniosek winien być wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny.". Nie wyjaśnia natomiast, jaka wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. I nic dziwnego, bo w tym stanie rzeczy nie może być mowy o błędnej wykładni.
Również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej jest chybiony, ponieważ zarówno autor skargi kasacyjnej, jak i Sąd I instancji są zgodne, że to właśnie ten przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej – post. SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 (LexPolonica). Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Tymczasem skarżący kasacyjnie prowadzi jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174" p.p.s.a.
4. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób niezwykle staranny z poszanowaniem uprawnień procesowych skarżącego, zaś przyjęty przez Prezesa Rady Ministrów stan faktyczny i jego ocena znajdują pełne uzasadnienie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera jedynie opis okoliczności odnoszących się do stanu faktycznego, tj. działalności opozycyjnej a także stanu majątkowego i zdrowotnego skarżącego z końcowym stwierdzeniem, że "wydaje się, że odmowa przyznania świadczenia specjalnego byłaby rażącym pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej". Wywody skarżącego, że w jego ocenie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie mu świadczenia specjalnego mają charakter zdecydowanie subiektywny. Jednakże poza subiektywną oceną swojej sytuacji oraz opisem faktycznym działań podejmowanych w ramach działalności opozycyjnej, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera odniesienia do przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.
5. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również nietrafny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.
W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
6. Wreszcie za pozbawiony zasadności należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
7. Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi jest nieuzasadniony. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów prawa, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Z kolei wskazanie naruszonych – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego lub postępowania, jednakże bez wykazania (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), że rzeczywiście doszło do złamania prawa, powoduje, że tak sporządzona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji braku naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był uznać, że nie doszło do uchybienia art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaistniały podstawy do oddalenia skargi Z. D. w całości.
8. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.