I OSK 1411/07

I OSK 1411/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 218/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-05-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 60 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 218/07 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 218/07, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustanowienie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad trwałego zarządu na nieruchomościach Skarbu Państwa wyszczególnionych w 16 załącznikach do wniosku. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że nieruchomości te znajdują się we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej oznaczanej jako "GDDiKA") i są przeznaczone na potrzeby statutowe tej jednostki, w tym przypadku na potrzeby rejonów stanowiących integralną część terenowych komórek organizacyjnych – oddziałów GDDKiA i służących wykonywaniu zadań zarządcy dróg krajowych. Zadania te określają art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a organizację GDDKiA przepisy art. 18a tej ustawy, przy czym organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych GDDKiA, organizację oddziałów oraz zakres zadań komórek wchodzących w skład oddziałów określa regulamin nadany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który określając zakres działania rejonu, nie przewiduje wyodrębnienia organizacyjnego i odrębnych zadań dla jego poszczególnych komórek terenowych, tj. baz materiałowo - sprzętowych i baz magazynowych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomościach wyszczególnionych w 16 załącznikach dołączonych do wniosku, uznając, że wykorzystywanie nieruchomości przez GDDKiA jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg krajowych, na potrzeby baz materiałowo-sprzętowych, baz magazynowych, placówek magazynowych, punktów ZUD, stacji ważenia pojazdów ciężkich, stacji stałego ważenia pojazdów, laboratoriów drogowych czy Muzeum Drogownictwa wyłącza właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do orzekania w trybie art. 60 powołanej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał swoją decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na złożoną strukturę organizacyjną GDDKiA wynikającą z art. 18 i 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2703 ze zm.), zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dziennik Urzędowy Ministerstwa Infrastruktury Nr 3, poz. 8, ze zm.), jak również zarządzenia nr 33 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego GDDiKA ze zmianą wprowadzoną zarządzeniem nr 22 z dnia 19 września 2005 r., w którym została określona organizacja wewnętrzna i szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych wchodzących w skład oddziałów GDDKiA. Minister stwierdził, że w decyzjach podejmowanych w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami nie jest związany regulaminem organizacyjnym GDDKiA, który podlega ciągłym zmianom. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji gospodaruje nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe wymienionych w nim jednostek organizacyjnych. W przypadku GDDKiA będą to nieruchomości wykorzystywane na potrzeby wymienione w art. 18a ustawy o drogach publicznych i w zarządzeniu nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a także na potrzeby rejonów, zgodnie z porozumieniem zawartym w dniu 5 lipca 2000 r. Minister podkreślił, że nie neguje, iż nieruchomości znajdujące się we władaniu GDDKiA wykorzystywane jako bazy materiałowo - sprzętowe, bazy magazynowe, placówki magazynowe, punkty ZUD, stacje ważenia pojazdów ciężkich, stacje stałego ważenia pojazdów, laboratoria drogowe, a nawet Muzeum Drogownictwa, służą GDDKiA do wykonywania zadań zarządcy dróg krajowych. Korzystanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości Skarbu Państwa na ww. cele nie jest jednak wystarczającym argumentem uzasadniającym właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister podkreślił, że na zasadach określonych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa wykorzystywanymi na potrzeby komórek organizacyjnych centrali GDDKiA oraz jej 16 oddziałów terenowych. Natomiast gospodarkę nieruchomościami na potrzeby GDDKiA, które są związane bezpośrednio z utrzymaniem i obsługą dróg krajowych (bazy materiałowe, bazy magazynowe, punkty ZUD, stacje ważenia pojazdów ciężkich, stacje stałego ważenia pojazdów, laboratoria drogowe itp.) prowadzi starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, iż pojęcie "potrzeby statutowe" użyte w art. 60 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie może być ograniczane do wybranych komórek organizacyjnych, jak to przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Statut GDDKiA określa wchodzące w jej skład komórki organizacyjne oraz jej oddziały stanowiąc równocześnie, że organizację oddziałów i zakres zadań wchodzących w ich skład komórek organizacyjnych określa regulamin nadany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z regulaminem w skład oddziału wchodzą rejony, które bezpośrednio realizują zadania związane z utrzymaniem oraz zarządzaniem drogami krajowymi m. in. poprzez wchodzące w ich skład bazy materiałowo - sprzętowe, bazy magazynowe, placówki magazynowe, punkty ZUD, stacje ważenia pojazdów ciężkich, stacje stałego ważenia pojazdów, laboratoria drogowe. Wszystkie te komórki organizacyjne winny być uznane za służące wykonywaniu zadań statutowych przez GDDKiA.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ administracji orzekający w sprawie naruszył przepisy prawa materialnego ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa na potrzeby statutowe Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, a także ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich - należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Minister oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, ww. jednostkom organizacyjnym, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu ze starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej porozumienia określającego nieruchomości, które mają być oddane w trwały zarząd tym jednostkom z zasobu Skarbu Państwa. Sąd zważył także, iż stosownie do art.18 ust. 1 i 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, który realizuje swoje zadania przy pomocy GDDKiA. W skład zaś GDDKiA wchodzą oddziały w województwach. Zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz GDDKiA określa szczegółowo ustawa o drogach publicznych. Jednym z ustawowych zadań jest utrzymanie dróg. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na oddziałach terenowych GDDKiA realizujących te zadania przy pomocy rejonów, w skład których wchodzą także bazy materiałowe. Sąd zważył również, iż na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18a ust. 6 powołanej ustawy zostało wydane zarządzenie nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury Nr 3, poz. 8, ze zm.), które obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2002 r. i w § 3 ust. 1 określa komórki organizacyjne wchodzące w skład GDDKiA oraz stanowi, że w skład GDDKiA wchodzą ponadto oddziały terenowe w poszczególnych województwach. W świetle powyższych przepisów zasadny jest pogląd strony skarżącej, iż skoro utrzymanie dróg jest zadaniem zarządcy drogi, to wszystkie komórki organizacyjne GDDKiA służące wykonaniu tego zadania, powinny być uznane za wykonujące zadania statutowe GDDKiA. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby, tak jak to uczynił organ, wbrew jednoznacznej treści art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz bez podania uzasadnienia prawnego, różnicować "potrzeby statutowe" w rozumieniu powołanego przepisu, jedne uznając za objęte tym przepisem, a inne nie. Sąd pierwszej instancji prezentuje pogląd, że określenie "potrzeby statutowe" należy rozumieć jako potrzeby związane z działalnością organów i instytucji państwowych prowadzoną w ramach powierzonych im kompetencji. Terenowe komórki organizacyjne GDDKiA, choć nie mają samodzielnego bytu prawnego, prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 18 ustawy o drogach publicznych przez pominięcie wyraźnego określenia przez ustawę konkretnych zadań, jakie należą do centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawie dróg krajowych oraz art. 18a powołanej ustawy, który określa skład i strukturę organizacyjną GDDKiA;
- art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie zbyt szerokiej interpretacji pojęcia potrzeb statutowych dot. GDDKiA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż art. 18 i 18a ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazują, jakie zadania należą do właściwości GDDKiA oraz jakie komórki organizacyjne wchodzą w jej skład (oddziały w województwach). Przepis art. 18a ust. 6 przewiduje, że wewnętrzną organizację GDDKiA określa statut nadany przez ministra właściwego do spraw transportu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opiera się na uregulowaniach zawartych w statutach jednostek organizacyjnych wymienionych w tym przepisie; tylko w przypadkach, w których nie przewiduje się obowiązku nadania statutu, Minister opiera się na regulaminach. GDDKiA posiada statut nadany zarządzeniem nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. Mając na względzie powołany statut, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał swoją właściwość do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa na potrzeby centrali GDDKiA, oddziałów i rejonów. Natomiast potrzeby innych placówek nie wynikają ze statutu GDDKiA, bowiem wymienione są w aktach niższego rzędu, tj. w regulaminach.
Według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji treść art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozpatrywać zgodnie z intencją ustawodawcy. Wykazują to kolejno następujące po sobie regulacje ustawowe, poczynając od art. 2 ust. 1a i art. 4 ust. 4a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyposażony został w kompetencję gospodarowania nieruchomościami "na potrzeby" jednostek wymienionych w art. 2 ust. 1a. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku zawęziła zakres uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do "potrzeb statutowych" jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 60. O tym, że "potrzeby statutowe", o jakich mowa w art. 60 obowiązującej ustawy, należy interpretować zawężająco świadczyć może definicja pojęcia "potrzeby statutowe" w projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1468), według której przez "potrzeby statutowe", należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2.
W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem GDDKiA, prezentowana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji interpretacja art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia faktu, że struktura organizacyjna Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest złożona i nie daje podstaw do różnicowania "potrzeb statutowych". Skoro utrzymanie dróg jest zadaniem zarządcy drogi, to wszystkie komórki organizacyjne GDDKiA służące wykonaniu tego zadania powinny być uznane za wykonujące zadania statutowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ trafny okazał się zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w zakresie potrzeb statutowych, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mieściły się wykazane we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad potrzeby GDDKiA obejmujące tereny zajęte przez bazy materiałowo-sprzętowe, bazy magazynowe, place składowe, stacje ważenia pojazdów, laboratoria drogowe, a zatem - czy szczególna kompetencja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przewidziana w art. 60 ust. 1 obejmowała ustanowienie na rzecz GDDKiA trwałego zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa zajętymi na wymienione w jej wniosku potrzeby.
Sąd I instancji opowiadając się za pozytywną odpowiedzią w tej kwestii przyjął jako kryterium oceny sposób realizacji przez GDDKiA jej zadań określonych w ustawie o drogach publicznych wskazując, że zadania w zakresie utrzymania dróg wykonują jej jednostki terenowe. Zdaniem Sądu I instancji, takimi statutowymi jednostkami GDDKiA są oprócz oddziałów wymienionych w § 3 statutu GDDKiA również rejony grupujące jednostki wykonawcze takie jak bazy materiałowo-sprzętowe, bazy magazynowe, place składowe, stacje ważenia pojazdów oraz laboratoria drogowe, utworzone na mocy regulaminów organizacyjnych określonych zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 grudnia 2004 r. Skoro zadaniem GDDKiA jest m. in. utrzymanie dróg, to zdaniem Sądu I instancji, wszystkie komórki organizacyjne służące wykonaniu tego zadania, powinny być uznane za wykonujące zadania statutowe GDDKiA. Uzasadnia to określoną w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami zajmowanymi w związku z wykonywaniem tych zadań.
Stwierdzić należy, że zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko oparte zostało na błędnym rozumieniu treści art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomijającym ratio legis zawartej w nim normy.
Zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa na potrzeby statutowe: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, Najwyższej Izby Kontroli, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, a także ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich - należy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Określenie "potrzeby statutowe" nie było wówczas zdefiniowane w ustawie; dla ustalenia zatem jego znaczenia niewątpliwie pomocne jest odwołanie się do wykładni historycznej.
Szczególną kompetencję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa ustanowiono przepisem art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 496 ze zm.), jako wyjątek od zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy zmienianej, że gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Wyłączna właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczyła części zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonej na potrzeby taksatywnie wymienionych w tym przepisie państwowych jednostek organizacyjnych. Charakter i ranga tych jednostek wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było wyłączenie z ogólnej właściwości terenowych organów administracji rządowej gospodarki nieruchomościami przeznaczonymi na ww. cele i skoncentrowanie dysponowania częścią tego zasobu w ręku jednego organu naczelnego ze względu na szczególne potrzeby, jakimi jest zabezpieczenie siedzib dla naczelnych i centralnych organów państwa. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że uregulowanie zawarte w art. art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miało charakter wyjątkowy, uzasadniony szczególnymi potrzebami państwa.
Analogiczna szczególna kompetencja ministra właściwego do spraw administracji publicznej zapisana została w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tym że stosownie do zmian ustrojowych w państwie zmianie uległ wykaz jednostek organizacyjnych, na rzecz których minister wykonuje wynikające z niej zadania. Dodatkowo w nowym zapisie wskazano, iż gospodarowanie nieruchomościami przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej następuje na "potrzeby statutowe" tych jednostek.
Analizując pojęcie "potrzeby statutowe" na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji należy zważyć, że zgodnie z art. 18 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych i - stosownie do 18a - wykonuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), w skład której wchodzą oddziały w województwach. Taka struktura organizacyjna określona została także w statucie nadanym zarządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że potrzeby tych jednostek mieszczą się w zakresie potrzeb statutowych, o jakich mowa w art. 60 ust. 1. Pozostałe struktury określone w regulaminach organizacyjnych nadanych zarządzeniami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, tj. bazy materiałowo-sprzętowe, bazy magazynowe, place składowe, tereny zabudowane garażami, stacje ważenia pojazdów gospodarstwa pomocnicze, laboratoria drogowe, służące bezpośrednio eksploatacji i utrzymaniu dróg krajowych, nie stanowią jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 ustawy. Sieć tych struktur, jak wynika z materiału dokumentacyjnego przedstawionego w aktach sprawy, jest rozbudowana (jak podał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] października 2004 r., chodzi o wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ok. 300 decyzji w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu), a także skomplikowana (w grę wchodzą także rezerwy terenów, np. rejon w R.). Ta struktura może ulegać zmianom w zależności od potrzeb związanych z eksploatacją i utrzymaniem dróg krajowych.
Wobec tego, że art. 60 ust. 1 jako przepis szczególny nie może być interpretowany w rozszerzająco, należało przyjąć, że zakres potrzeb statutowych, o jakich mowa w tym przepisie, w odniesieniu do GDDKiA, musi być ograniczony do komórek organizacyjnych i jednostek terenowych określonych wprost w jej statucie. Skutkuje to uznaniem, że wykładnia powołanego przepisu przez Sąd I instancji szeroko ujmująca interpretację pojęcia "potrzeby statutowe", jest sprzeczna z ratio legis tej normy. Nie było zamiarem ustawodawcy, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przejął do swej właściwości sprawy związane z gospodarowaniem całym kompleksem nieruchomości związanych z realizacją przez GDDKiA jej zadań. Wyjaśnia to ostatecznie brzmienie znowelizowanego z dniem 22 października 2007 r. art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym spośród wymienionych w nim państwowych jednostek organizacyjnych expressis verbis wyłączono rejony GDDKiA, a także w dodanym ust. 1a zawarto definicję pojęcia "potrzeby statutowe" zastrzegając powyższe wyłączenie. W uzasadnieniu zaś projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1468), wskazano, że - choć praktyka wypaczyła intencje regulacji zawartej w art. 60 ust. 1 - to celem tego uregulowania było wyłączenie ze sfery działania starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, kompetencji w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe najwyższych organów i instytucji państwowych oraz przekazanie tej kompetencji ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej .
W świetle powyższego nie ma podstaw do przyjęcia, że potrzeby w zakresie wymienionych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad terenów zajmowanych przez rejony w związku z wykonywaniem zadań utrzymania dróg, wymagają zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 60 ust. 1 przez Sąd I instancji jest trafny.
Uwzględnienie tego zarzutu stanowi wystarczającą podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Za zbędne Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sytuacji rozważanie zarzutu błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 18 i art. 18a ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza że do uregulowań w nich zawartych Sąd odpowiednio się odniósł rozpoznając zarzut błędnej wykładni art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wobec tego, że podstawą skargi kasacyjnej był tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia tej skargi z przyczyn wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił.
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 2 P.p.s.a.