I OSK 1410/07

I OSK 1410/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 78/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-05-08
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 1,2,3
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 78/07 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił potwierdzenia prawa W. D. do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. D. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedłożonych w sprawie oświadczeń dwóch świadków: W. D. złożonego dnia 4 kwietnia 2006 r. oraz A. J. złożonego dnia 5 kwietnia 2006 r. nie wynika, aby J. D. został zmuszony do opuszczenia dawnego terenu RP. Jego decyzja o wyjeździe była wynikiem subiektywnego przekonania o ograniczeniu swobody obywateli polskich zamieszkałych wśród obywateli ZSRR. Oboje świadkowie podają, iż wyjazd J. D. z dawnego terenu państwa polskiego nastąpił w wyniku otwarcia granic w związku z tzw. II repatriacją, przeprowadzoną na podstawie postanowień umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222). Z oświadczeń świadków nie wynikają przyczyny, dla których J. D. nie repatriował się do obecnej Polski w wyniku umów repatriacyjnych zawartych przez władze Polski z władzami Republik Radzieckich w latach 1945-1946. Co prawda A. J. zeznała, iż J. D. był prześladowany i wywieziony na Syberię za unikanie wstąpienia do armii radzieckiej w czasie wojny, jednak posłyszenie tej informacji nie daje podstaw do uznania, iż informacje te są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. A. J. nie była naocznym świadkiem przymusowego wywiezienia J. D., nie pozyskała tej informacji również od samego J. D. Świadek W. D. w swym oświadczeniu podał również, iż po wojnie, w latach 50-tych zabrano wszystkim gospodarzom ziemię i zabudowania na rzecz kołchozu. Zatem wyjazd w 1959 r. - niezależnie czy przymusowy, czy dobrowolny, nie wiązał się z przymusowym pozostawieniem znacznej części nieruchomości, za którą w chwili obecnej rekompensaty domaga się W. D. Nieruchomość ta bowiem - w części przekraczającej działkę siedliskową wraz z zabudowaniami, została przejęta wcześniej na rzecz państwa (ZSRR). Ponieważ jak konkludowano fakt pobytu J. D. na Syberii w wyniku przymusowego wywiezienia nie został udowodniony, brak jest zatem dowodów, które wskazywałyby, iż pozostanie - mimo repatriacji osób narodowości polskiej - J. D. na terenach, które nie weszły po zakończeniu II Wojny Światowej w skład państwa polskiego było wynikiem pozbawienia go możliwości wyjazdu w wyniku przyczyn związanych z wybuchem tej wojny w 1939 r. Nie może tu zatem być mowy o przymusie, w wyniku którego J. D. nie repatriował się w latach 1944-1946, jak i o przymusie opuszczenia dawnego terenu państwa polskiego w roku 1959.
Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania W. D. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ, powołując się na decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że fakt pobytu J. D. na Syberii w wyniku przymusowego wywiezienia nie został udowodniony. Zdaniem Ministra brak jest dowodów, które wskazywałyby, iż pozostanie mimo repatriacji osób narodowości polskiej J. D. na terenach, które nie weszły po zakończeniu II wojny światowej w skład państwa polskiego było wynikiem pozbawienia go możliwości wyjazdu w wyniku przyczyn związanych z wybuchem wojny w 1939 r. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawca nie udowodnił przesłanki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. że istniały okoliczności, w związku z którymi J. D. nie mógł opuścić byłego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, aż do 1959 r., w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., bowiem wnioskodawca nie przedstawił dowodów na okoliczność pozbawienia wolności J. D. przez władze radzieckie.
Na powyższą decyzję W. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że oświadczenie A. J. z dnia 5 kwietnia 2006 r. jest prawdziwe na tyle, na ile było to możliwe w tamtych czasach. Świadek nie mógł przecież być przy fakcie zabierania J. D. z domu mieszkalnego. Nawet najbliższa rodzina nie wiedziała dokąd go zabierają, a potem kiedy już nie wiedzieli gdzie jest, pod karą sądową nie wolno było mówić nic na temat zesłanego członka rodziny. Fakt zesłania i powrotu J. D. może potwierdzić jego żona M. D., której organy o to nie pytały. Skarżący zakwestionował postępowanie organów , które odmówiły przyznania prawa do rekompensaty , przedstawiając jednocześnie wieloletnie starania czynione w tym zakresie. Podkreślił , iż nie można dzielić ludzi na lepszych i gorszych repatriantów przypominając , iż jego ojciec J. D. został pozbawiony ziemi a był szykanowany za przeszłość i nieposłuszeństwo wobec tamtej władzy .
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uznał , że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 6 listopada 2006 r. nie narusza prawa .
Podkreślono , że z przepisów art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) wynika, że prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej może zrealizować będący obywatelem polskim spadkobierca właściciela tychże nieruchomości tylko wówczas, gdy właściciel pozostawionej nieruchomości był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je w związku z jedną z poniższych przyczyn: 1) w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie umów ewakuacyjnych z lat 1944 -1945 (art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy); 2) w wyniku przymusowego opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 tej ustawy).
Spadkobierca aby spełnić powyższe wymogi obowiązany jest do ich udokumentowania w oparciu o dowody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Dowodami świadczącymi o pozostawieniu nieruchomości z uwagi na wystąpienie jednej z dwóch przedstawionych wyżej przyczyn opuszczenia byłego terytorium RP mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego (art. 6 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1-3 tej ustawy).
W przypadku braku dokumentów, o których mowa wyżej, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy).
Wszystkie powołane wyżej dowody spadkobierca obowiązany jest złożyć wraz z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty lub na wezwanie organu (art. 6 ust. 1 i 6 tej ustawy).
Za trafne uznał Sąd zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie W. D. nie udowodnił, iż jego ojciec J. D. opuścił byłe terytorium RP na skutek wypędzenia lub opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie umów, o których mowa w art. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Nie wykazał również, że J. D. był zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.
Przedłożone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dowody w postaci zeznań dwóch świadków A. J. i W. D. potwierdzają jedynie, że J. D. wraz z rodziną transportem kolejowym w ramach II repatriacji opuścił byłe terytorium RP w marcu 1959 r., a okoliczności jego wyjazdu nie były związane z II wojną światową, lecz z dyskryminacją jego i jego rodziny jako osób narodowości polskiej zamieszkałych na terytorium ZSRR. Potwierdza to zresztą sam skarżący twierdząc w odwołaniu i w skardze, że powodem przymusowego wyjazdu ojca z ZSRR było pozbawienie go własności ziemi, szykanowanie za przeszłość i nieposłuszeństwo, ograniczenie wolności własnej i wolności rodziny. Wprawdzie z zeznań świadków wynika, że J. D. powrócił do Polski w ramach dalszej repatriacji przewidzianej w umowie międzyrządowej z dnia 25 marca 1957 r., jednak w sprawie nie doszło do zmuszenia J. D. do opuszczenia byłych terenów RP, które dodatkowo byłoby skutkiem tej repatriacji (jako okoliczności wskazanej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.).
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił ,iż ze złożonych w sprawie oświadczeń wynika, że przed wyjazdem w 1959 r. nieruchomość J. D. została znacjonalizowana przez władze radzieckie. W tej sytuacji jak wyjaśniono nie można więc mówić o spełnieniu się podstawowej przesłanki -pozostawienia mienia, o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Podkreślił to wyraźnie Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że naturalnym warunkiem dla powstania (-) uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (-) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia". W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za "nieruchomości pozostawione" (-). Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich "pomocowy" (-) charakter- (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, OTK-A 2004/11/117).
Odnosząc się natomiast do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd stwierdził że powoływana przez skarżącego potrzeba równego i sprawiedliwego traktowania wszystkich repatriantów, którzy z niezależnych od siebie przyczyn znaleźli się poza granicami Polski nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wyjaśniono, że akt ten nie uzależnia przyznania prawa do rekompensaty li tylko od ogólnego wymogu pozostawienia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. majątku nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i wymienienia w umowach międzynarodowych zawartych przez Państwo tych osób jako uprawnionych do tego prawa. Przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uszczegółowiły przesłanki przyznania prawa do rekompensaty w kierunku ograniczenia kręgu osób uprawnionych w porównaniu z uregulowaniami zawartymi w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W związku z tym nie można ustalać przesłanek z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. kierując się wyłącznie wykładnią zaprezentowaną w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129 i uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97, które dotyczyły art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w jej pierwotnym brzmieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1442/05, LEX nr 208909) .
Za bezzasadny uznał Sąd również podnoszony przez skarżącego zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z przesłuchania żyjącej jeszcze żony J. D., skoro z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wyraźnie wynika, że M. D. jako osoba bliska W. D. (matka) nie może być źródłem dowodu na potwierdzenie przyczyn i okoliczności opuszczenia przez J. D. byłego terytorium RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. D. zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : naruszenie przepisów prawa materialnego: przez zastosowanie art. 1, 2, 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418 ze zm.), w zw. z art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji, które to naruszenie polegało na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych jako podstawę materialnoprawą zaskarżonego orzeczenia, oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego prawo do poszanowania własności, polegającą na ustawowym wywłaszczeniu skarżącego z prawa do rekompensaty za pozostawione mienie, bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Powołując się na powyższy zarzut wniesiono o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 1, 2, 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169. poz. 1418 ze zm.), jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego prawo do poszanowania własności, w zakresie jakim przedmiotowe przepisy ograniczają prawo do rekompensaty za pozostawione mienie, bez jakiegokolwiek odszkodowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono , iż naruszenie art. 1, 2, 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169 poz. 1418 ze zm.) polega na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. Natomiast ograniczenia dotyczące przyznania prawa do rekompensaty, dokonane w powołanych przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. są niezgodne z art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiającymi nakaz ochrony słusznie nabytych praw majątkowych.
Nadto jak podkreślono w skardze kasacyjnej regulacje obowiązujące przed wejściem w życie powołanych przepisów nie wymagały od skarżącego spełnienia przesłanek wynikających z przedmiotowych przepisów. Charakter prawa do zaliczenia (prawa do rekompensaty w formie zaliczenia) jest przedmiotem kontrowersji. Na tle regulacji obowiązujących przed wejściem w życie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej przekonuje stanowisko wyrażone w nawiązaniu do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - zasady prawnej - z dnia 22 czerwca 1989 r., III CZP 32/89 (OSNCP 1989/12 poz. 187), ujmujące to prawo jako wynikające ze stosunku administracyjnego prawo majątkowe o charakterze publicznym. Pogląd kwalifikujący prawo do zaliczenia jako prawo majątkowe publiczne o swoistej funkcji umarzania określonych zobowiązań pieniężnych uzyskał też szeroką akceptację w najnowszym orzecznictwie dotyczącym art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., zbieżnej w istotnych punktach z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. .
Skarżący wskazał, że publiczne majątkowe prawo do zaliczenia (prawo do rekompensaty w formie zaliczenia) nie jest jednak jedynym elementem wyznaczającym sytuację prawną podmiotu tego prawa. Z prawem tym. związane są ponadto, ze względu na sposób jego realizacji, określone uprawnienia o charakterze cywilnym. Spełnienie przez to prawo swej funkcji, polegającej na możliwości umorzenia określonych zobowiązań pieniężnych, wymaga zawarcia przez uprawnionego, legitymującego się stosowną decyzją (zaświadczeniem), odpowiedniej umowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.).
Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., K. 2/2004 (OTK ZU 2004/11A poz. 117), w którym podkreślono socjalny, "pomocowy" charakter prawa do zaliczenia, nie dotyczył aspektów ograniczenia prawa do rekompensaty. W szczególności nie rozstrzygał on o zgodności z Konstytucją ograniczeń zawartych w art. 1-3 ustawy z dnia 8 lipca 2005r.
Działania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia przedmiotowego prawa, w szczególności oddziaływujące na sferę jego uprawnień o charakterze cywilnym w ocenie skarżącego należy uznać za niezgodne z Konstytucją. Powyższe stwierdzenie skarżący opiera także na treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Wielka Izba z dnia 22 czerwca 2004 r., sprawa 31443/96, Lex Polonica Nr 385364, www.echr.coe.int w sprawie skargi Broniowski przeciwko Polsce. W wyroku tym Trybunał wskazał na konieczność wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających zaspokojenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na terenach, które po II wojnie światowej nie weszły w skład obecnego obszaru Polski. Trybunał stwierdził, że brak wspomnianych możliwości stanowi o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującego prawo do poszanowania własności. Trybunał wskazał, że naruszenie polegało na ustawowym wywłaszczeniu skarżącego z prawa do rekompensaty za pozostawione mienie, bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Konkludując skarżący podniósł, że skala ograniczeń prawa do rekompensaty jest nie tylko sprzeczna z koncepcją praw nabytych (art. 2 Konstytucji) ale jest także nieuzasadniona w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Co prawda Trybunał zgodził się, że głęboka reforma polityczna i ekonomiczna Polski w poprzednich latach, a także stan finansów publicznych mogą uzasadniać ograniczenia wymiaru odszkodowań za mienie zabużańskie. Jednakże, skala tych ograniczeń nie może prowadzić do zupełnego pozbawienia praw osób uprawnionych.
Konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zdaniem skarżącego pozwoli na ustalenie, czy działania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia prawa do rekompensaty za pozostawione mienie, bez jakiegokolwiek odszkodowania, sposobu realizacji ograniczenia są zgodne z Konstytucją czy też nie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw bowiem przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną.
Przede wszystkim zaskarżonemu wyrokowi pierwszej instancji w skardze kasacyjnej zrzucono naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 169 , poz. 1418 ze zm. ) , które sprzeczne są z art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji R.P. jak i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności . Wniesiono również o to by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 i art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności , przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 maja 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Niewątpliwie jedną z postaci naruszenia prawa materialnego jest jego błędne zastosowanie. Uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Zatem powoływanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie bez jednoczesnego czynienia zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych tak jak w tej sprawie powoduje , że tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za bezskuteczny.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy , iż sformułowany w tej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono do zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej .
Jednakże wyraźnie podkreślić należy , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie badał, bo nie jest do tego powołany ,by oceniać konstytucyjność kwestionowanych przepisów cytowanej ustawy i w tej kwestii się nie wypowiadał.
Niespornym bowiem pozostaje ,iż Sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do oceny czy przepis rozporządzenia a więc podustawowy jest zgodny z ustawą i Konstytucją R.P. i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu , że w ocenie Sądu jest on niezgodny z ustawą i Konstytucją R.P. Kompetencja sądu do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów , które usytuowane są poniżej ustawy wynika z treści przepisów Konstytucji R.P. w tym art. 184 , który stanowi , że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej , co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania ale także kontrole stanowienia prawa , art. 178 ust. 1 , który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom ( a nie wszystkim innym aktom prawnym ), art. 8 , który stanowi , że Konstytucja jest najwyższym prawem i , że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio . Tym samym Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawi nie mógł poddawać ocenie konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej .
Zarzuty skargi kasacyjnej wywodzone zatem z zarzutu niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustawy nie są w istocie zarzutami skierowanymi przeciwko prawu błędnie zastosowanemu przez sąd i przeciwko postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Natomiast sąd administracyjny rozpoznając sprawę tylko po powzięciu uzasadnionych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Nie oznacza to, że brak pytania prawnego skierowanego przez skład sądzący w konkretnej sprawie do Trybunału zamyka skarżącemu drogę do zbadania konstytucyjności określonych przepisów z uwagi na przepis art. 79, art. 188 i art. 191 Konstytucji RP.
Natomiast wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) ocena czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy czy zachodzi taka konieczność.
W sprawie zakończonej zaskarżonej wyrokiem Sąd takiej potrzeby nie dostrzegł a zarzutu sprzeczności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą zaskarżonych decyzji nie był podnoszony w skardze , a w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko takie może być uznane za uzasadnione. Takiej potrzeby nie widzi również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną aby wystąpić z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 1 , 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej , czego domaga się skarżący.
Wskazana ustawa z dnia 8 lipca 2005 r., jest kolejnym "poprawionym" aktem prawnym regulującym uprawnienie do ubiegania się o zadośćuczynienie za mienie nieruchome pozostawione za granicą ( mienie zabużańskie) , i jest konsekwencją zakwestionowania niektórych rozwiązań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 ( OTK-A2004/11/117 w poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami pastwa polskiego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6 , poz. 39). Trybunał Konstytucyjny co wynika wprost w treści w/w wyroku nie zakwestionował konstytucyjności podstawowych założeń ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., lecz niektóre jej rozwiązania , a te już zmienione w uwzględnieniu stanowiska Trybunału znalazły się w ustawie , stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji .
Dodatkowo zauważyć należy , iż własność w kontekście ochrony tego prawa , pojawia się także w Protokole Nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności . Zgodnie z art. 1 tego Protokołu ( sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., Dz. U. Nr 36 z 1995 r. poz. 175) , każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności , chyba , że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych w ustawie oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dopuszcza się jednak stosowanie przez państwa takich ustaw , które są konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków lub innych należności lub kar pieniężnych. Zgodnie z niekwestionowaną wykładnią wskazanego wyżej Protokołu Nr 1 do Konwencji jego postanowienia stwarzają możliwość wprowadzenia przez przepisy ustawowe krajowych ograniczeń prawa własności. Takim ograniczeniem prawa własności (choć prawo rekompensaty nie jest równoważne prawu własności) w zakresie w jakim regulują sposób korzystania z tego prawa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są rozwiązania ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedmiotowa ustawa przewidująca realizację prawa zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywatela Polski pozostawionego poza jego obecnym terytorium , jest prawem , które niewątpliwie korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych. Przepisy te gwarantują ochronę możliwości realizacji tego prawa . Jednakże w ustawie tej przewidziano określone przesłanki realizacji tego prawa. Natomiast ochrona praw majątkowych nie oznacza zupełnej niemożliwości ingerencji państwa w ich treść , ich absolutnej nienaruszalności. Ingerencja taka może być uznana za dopuszczalną , a nawet celową ze względu na publicznoprawną i socjalną naturę prawa zaliczenia . Konieczne jest jednakże zachowanie ram konstytucyjnych , wyznaczających granice ochrony prawa majątkowego, a te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzą takich wątpliwości w kwestionowanej ustawie by uzasadniały potrzebę zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem o zbadanie konstytucyjności przepisów art. 1,2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegała oddaleniu.