I OSK 141/23

I OSK 141/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
III SA/Gd 76/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-10-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 76/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 lipca 2021 r. nr SKO.442.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 76/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 26 lipca 2021 r. nr SKO.442.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy X. decyzją z 17 czerwca 2021 r. nr RIG.6830.24.2020.KT umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [A] i nr [B] z działkami nr [C] i [D], obręb ewidencyjny [...], gmina X. z wniosku A. A.
Jak wskazał organ I instancji, wniosek z 17 lipca 2020 r. dotyczył rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [A] i nr [B], stanowiących własność A. A., z działką nr [D], stanowiącą własność B. B. i działką nr [C], stanowiącą własność C. i D. D. Wnioskodawczyni zakwestionowała czynności geodety dotyczące ustalenia przedmiotowych granic w 2018 r., w tym pominięcie danych wynikających z dokumentu – zarysu pomiarowego przedwojennego o nr 20/6/9/63.
Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy ww. działkami zostało zakończone prawomocną decyzją Wójta Gminy X. z 22 czerwca 2018 r. Jak wynika z protokołu granicznego z 15 maja 2018 r., strony zgodnie oświadczyły, że przyjmują ostatni spokojny stan posiadania za najbardziej prawdopodobny przebieg granic i nie wnoszą żadnych roszczeń i żądań.
Organ I instancji przyjął za wyczerpujące wyjaśnienia uprawnionego geodety S. S., że szkic katastralny przedwojenny nie jest dokumentem, który odzwierciedla powojenny przebieg granic nieruchomości i który można przyjmować w sposób jednoznaczny. Główne prace związane z regulacją granic odbyły się po wojnie w latach 1954-1970 i to one były podstawą założenia ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że geodeta, wykonujący czynności ustalenia przedmiotowych granic, był w posiadaniu wszystkich dokumentów znajdujących się w PODGiK w Starostwie Powiatowym w Y. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, aby dokument, na który powołuje się wnioskodawczyni, został pominięty.
Zatem, w ocenie organu I instancji, postępowanie administracyjne rozgraniczeniowe w zakresie działek wskazanych we wniosku jest bezprzedmiotowe, ponieważ kwestia ustalenia spornych granic została rozstrzygnięta prawomocną decyzją o rozgraniczeniu z 22 czerwca 2018 r.
Odwołanie od decyzji wniosła A. A. wskazując, że jak wynika z uzyskanej po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z 22 czerwca 2018 r. opinii geodety T. K., istnieje dokument – zarys pomiarowy przedwojenny nr 20/6/9/83, który umożliwia ustalenie granic w inny sposób. Dokument ten nie był brany pod uwagę przez geodetę S. S. przy sporządzaniu protokołu granicznego z 15 maja 2018 r. Zdaniem wnoszącej odwołanie, jest to wystarczające do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 26 lipca 2021 r. nr SKO.442.9.2021 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, uzyskanie opinii geodety T. K., dotyczącej przedwojennego zarysu pomiarowego nr 20/6/9/63, nie stanowi nowej okoliczności powstałej po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej wydanej w 2018 r., która mogłaby wskazywać, że ustalony tą decyzją stan prawny różni się od stanu władania. Przeciwnie, opinia ta odnosi się do wcześniejszych zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem ww. decyzji rozgraniczeniowej. Skoro decyzją rozgraniczeniową z 22 czerwca 2018 r. nastąpiło ostateczne ustalenie przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami, to niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie ustalenia granic.
Tym samym, postępowanie administracyjne wszczęte w tej samej sprawie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. A. podnosiła w szczególności, że na podstawie zarysu pomiarowego przedwojennego o nr 20/6/9/63, geodeta T. K. odszukał część znaków granicznych w terenie, które umożliwiają odtworzenie innego przebiegu granicy między działkami określonymi we wniosku skarżącej. To właśnie te nowe zdarzenia o charakterze faktycznym stanowią przesłankę do przeprowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego tych nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. A. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku.
Jak wskazał Sąd I instancji, z twierdzeń skarżącej wynika, że dąży ona do ponownego określenia granic wskazanych przez siebie działek uznając, że dokonane rozgraniczenie zostało wadliwie przeprowadzone.
Sąd I instancji zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona w istocie próbuje zakwestionować ostateczną decyzję o rozgraniczeniu, składając kolejny wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i wskazując, że odkryte zostały dokumenty i znaki graniczne, świadczące o całkowicie innym przebiegu granic.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, choć skarżąca twierdzi w skardze, że "głównym przedmiotem sporu" jest granica między działką nr [B] a działką nr [D], to jej wniosek o rozgraniczenie dotyczy działki nr [C], działki nr [D] oraz działek nr [A] i nr [B]. We wniosku o rozgraniczenie skarżąca wskazywała, że na skutek nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic, granica między działką nr [B] a nr [C] została ustalona na jej niekorzyść o 5,42 m, co w konsekwencji powoduje przesunięcie granicy między działką nr [D] a nr [B]. Tak więc, celem złożonego wniosku jest ustalenie innego przebiegu granic, niż ustalone ostateczną decyzją Wójta Gminy X. z 22 czerwca 2018 r.
Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca wadliwie uznaje, że podnoszone przez nią okoliczności pozwalają na przeprowadzenie nowego postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie bowiem wskazało, że uzyskanie opinii geodety T. K., dotyczącej przedwojennego zarysu pomiarowego, nie stanowi nowej okoliczności, powstałej po wydaniu w 2018 r. decyzji rozgraniczeniowej, mogącej wskazywać na to, że ustalony tą decyzją stan prawny różni się od stanu władania. Skarżąca nie wskazuje tymczasem na żadne okoliczności, z których wynikałoby, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu zmienił się stan "dotychczasowego władania" nieruchomościami. Sąd I instancji podkreślił, że przeciwnie – skarżąca twierdzi, że utraciła 5,42 m na skutek wadliwego rozgraniczenia w przeszłości i ustaleniu na jej niekorzyść granicy między działkami nr [B] a nr [C]. Mając na uwadze, że w rzeczywistości skarżąca powołuje się nie na zmiany stanu władania nieruchomościami, do których doszło po rozgraniczeniu, a na okoliczności dotyczące prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i samego rozgraniczenia, Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na:
a. podzieleniu przez Sąd I instancji argumentacji zawartej w decyzji organu II instancji opartej na przeświadczeniu, że opinia geodety T. K. odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce przed wydaniem decyzji rozgraniczeniowej z 22 czerwca 2018 r., a tym samym wnioski w niej przedstawione nie implikują nowych zdarzeń o charakterze faktycznym, co doprowadziło do uznania przez ten Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenia skargi;
b. niewłaściwym uznaniu przez Sąd I instancji, że ostateczna decyzja rozgraniczeniowa z 22 czerwca 2018 r. obejmowała swoim zakresem granicę nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [B], z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka o nr [D], co doprowadziło do uznania przez ten Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, do czego doszło w wyniku niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny, w wyniku czego Sąd I instancji nie uznał okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w opinii oraz piśmie geodety T. K., z których wynika, że na podstawie zarysu pomiarowego przedwojennego o nr 20/6/9/63 wskazany geodeta odszukał część znaków granicznych w terenie, które umożliwiają odtworzenie innego przebiegu granicy między działkami określonymi we wniosku, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego stanowiska o braku możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. przez bezrefleksyjne zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu I i II instancji co do podstaw i przesłanek umorzenia postępowania w całości, podczas gdy wniosek wnoszącej skargę kasacyjną obejmował swoim zakresem również granicę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [B], z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną w ewidencji jako działka o nr [D], która to nie była objęta zakresem decyzji rozgraniczeniowej z 22 czerwca 2018 r., co uzasadniało konieczność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym uchylenia decyzji organu II instancji.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", w związku z art. 105 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ostateczna decyzja rozgraniczeniowa z 22 czerwca 2018 r. wiąże organy na tyle, że wyklucza to możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, pomimo tego, że zostały odnalezione dokumenty i inne znaki graniczne wpływające na zmianę stanu faktycznego, nie brane pod uwagę w trakcie ww. postępowania rozgraniczeniowego, a poprawne ustalenie granicy pomiędzy działkami o nr [B] i nr [D] z całą pewnością doprowadzi do powstania nowego zdarzenia faktycznego, które sprawi, że stan władania gruntami o nr [C] i nr [B] będzie różnić się od tytułu prawnego do jego władania.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jednocześnie, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków nr 1 i nr 2 z portalu geoportal.gov.pl załączonych do skargi z oznaczonymi w kolorze żółtym granicami, będącymi przedmiotem tych postępowań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Wydane wcześniej decyzje o rozgraniczeniu, będące decyzjami ustalającymi, przesądzają tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie ich wydania. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie, przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tych decyzji, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że możliwość prowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie, nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania (tak SN w post. z 14 marca 2002 r. sygn. akt IV CKN 809/00). Sąd I instancji, podzielając w pełni powyższy pogląd, nie zakwalifikował jednak okoliczności podniesionych i udowodnionych przez wnoszącą skargę kasacyjną, jako nowego zdarzenia o charakterze faktycznym, które powoduje, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, aby doszło do ponownego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego tych samych nieruchomości, wnioskodawca musi wskazać na zmiany stanu faktycznego lub prawnego, skutkujące obiektywnym stanem sporu granicznego (tak WSA w Lublinie w wyroku z 23 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 920/12).
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przedmiotem wniosku było ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami o numerach: [B] i [D], [B] i [C] oraz [A] i [C]. Ustalenie przebiegu granicy między działką o nr [B] (stanowiącą własność wnoszącej skargę kasacyjną) a działką nr [D] (należącą do B. B.), wobec okoliczności stwierdzonych przez geodetę T. K., mogło w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wpłynąć na inny przebieg granicy działek nr [B] i nr [C] i to m.in. na tej okoliczności faktycznej wnosząca skargę kasacyjną opierała swoje stanowisko co do zasadności ponownego rozgraniczenia tych działek.
Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, geodeta T. K. podkreślił w swoich pismach, że zarys pomiarowy przedwojenny jest jak najbardziej przydatny do ustalenia przebiegu granicy między działką nr [D] a nr [B] i że na podstawie tego zarysu pomiarowego odszukał część znaków granicznych w terenie. Geodeta podniósł również, że położenie punktu granicznego między działką nr [B] i nr [D] a działką nr [C] może ulec przesunięciu wzdłuż granicy biegnącej między działką nr [C] a działką nr [A], nr [B] i nr [D] do działki nr [B]. Wszystkie te argumenty dotyczą możliwego wpływu ustalenia prawidłowego przebiegu granicy między działkami nr [B] i nr [D] na granicę działki nr [C] z działkami nr [A] i nr [B].
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, przedstawiony został szereg okoliczności, z których wynikałoby, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu zmienił się stan dotychczasowego władania nieruchomościami. Przedstawiony został szereg okoliczności, które nie były znane organowi w trakcie postępowania rozgraniczeniowego, a które po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego granic działek nr [B] i nr [D], będą tworzyć razem nową okoliczność prowadzącą do nowej "sporności granic".
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że jeżeli przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr [B] i nr [D] (przeprowadzone na wniosek) ustali inne umiejscowienie punktu granicznego leżącego na styku działek nr [C], nr [B] i nr [D] niż zatwierdzone w decyzji z 22 czerwca 2018 r., to zdarzenie to wywoła nowy stan niepewności co do prawidłowego przebiegu granic, a tym samym doprowadzi do ponownego stanu "sporności granic". Przeciwne rozumowanie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, prowadziłoby do uprzywilejowania postępowania rozgraniczeniowego, które odbyło się jako pierwsze, kosztem późniejszego. W takim przypadku, przebieg granicy stwierdzony w późniejszym postępowaniu nie mógłby wpłynąć na zmianę przebiegu granicy ustalonej w pierwszym postępowaniu.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji przyjął niesłusznie, że intencją wnioskodawczyni nie było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działek nr [B] i nr [D]. Tymczasem, wniosek obejmował swoim zakresem również granicę nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [B] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [D], która nie była objęta decyzją rozgraniczeniową z 22 czerwca 2018 r. W toku postępowania wnosząca skargę kasacyjną nie została wezwana do wyjaśnienia, jakie granice konkretnych działek są objęte jej wnioskiem. Oznacza to, że wniosek był zrozumiały dla organów, jak i dla Sądu.
Działki o nr [B] i nr [D] mają jedynie jedną wspólną granicę, która nie była przedmiotem decyzji z 22 czerwca 2018 r. Sąd I instancji zaakceptował więc stanowisko organów, że należało umorzyć postępowanie rozgraniczeniowe także co do ww. działek, pozbawiając tym samym wnoszącą skargę kasacyjną możliwości przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego działek nieobjętych zakresem decyzji z 22 czerwca 2018 r. Ustalenie prawidłowego przebiegu tej granicy doprowadzi do powstania nowego sporu o przebieg granicy działki nr [A] i nr [B] z działką nr [C], co uzasadni przeprowadzenie ponownego rozgraniczenia w tym zakresie.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, nowym zdarzeniem o charakterze faktycznym w niniejszej sprawie jest to, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 czerwca 2018 r. pominięto zarys pomiarowy przedwojenny o nr 20/6/9/63 przy sporządzeniu protokołu granicznego z 15 maja 2018 r. O wskazanym dokumencie wnosząca skargę kasacyjną oraz biegły S. S. dowiedzieli się dopiero z opinii geodety T. K. po wydaniu decyzji. Na podstawie zarysu pomiarowego geodeta T. K. odszukał część znaków granicznych w terenie, które umożliwiają odtworzenie innego przebiegu granicy między wszystkimi działkami określonymi we wniosku wnoszącej skargę kasacyjną. To właśnie te nowe zdarzenia o charakterze faktycznym stanowią przesłankę do przeprowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, z uwagi na powstanie nowego sporu o przebieg granicy działki nr [A] i nr [B] z działką nr [C], wynikającego z innego przebiegu granic działek nr [B] i nr [D]. Na tej właśnie przesłance wnosząca skargę kasacyjną cały czas opierała swój wniosek.
W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie, że granice raz ustalone w ugodzie granicznej, decyzji rozgraniczeniowej lub postanowieniu rozgraniczeniowym sądu powszechnego mogą ponownie stać się sporne, generując nową sprawę rozgraniczeniową (tak SN w postanowieniu z 10 września 1997 r. sygn. akt II CKN 309/97). "Sporność" przebiegu granic między gruntami, wynikająca ze zmian w stanie faktycznym dotyczącym władania tymi nieruchomościami, jest podstawą do powstania nowej sprawy rozgraniczeniowej oraz wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nawet jeżeli granice te zostały ustalone wcześniej prawomocnym postanowieniem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną.
Zatem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nowe zdarzenie o charakterze faktycznym, to jest ustalenie w toku postępowania rozgraniczeniowego działek nr [B] i nr [D] innego umiejscowienia punktu granicznego na styku z działką nr [C], wskazuje na zaistnienie nowego stanu sporu granicznego. W związku z tym, pierwotnie rozstrzygnięta sprawa rozgraniczeniowa dotycząca tej samej nieruchomości oraz tych samych właścicieli (lub ich następców prawnych) utraci swoją tożsamość, a nowy spór powinien stać się podstawą nowej sprawy rozgraniczeniowej.
W odpowiedzi, B. B. wskazał, że podtrzymuje "swoje wcześniejsze stanowisko". Jak zaznaczył, uznaje decyzję z 22 czerwca 2018 r. za ostateczną i nie wyraża zgody "na wzruszenie tej decyzji na podstawie dowodów, które nie są istotne w sprawie, podczas gdy sama skarżąca wyraziła zgodę na przeprowadzone wcześniej rozgraniczenie i jego wynik".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni przepisów art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 2 P.g.k. w związku z art. 105 K.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędna wykładnia polegała na uznaniu przez Sąd I instancji, że ostateczna decyzja rozgraniczeniowa z 22 czerwca 2018 r. wiąże organy na tyle, że wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, pomimo tego, że zostały odnalezione dokumenty i inne znaki graniczne wpływające na zmianę stanu faktycznego, nie brane pod uwagę w trakcie ww. postępowania rozgraniczeniowego. Kolejno wskazała, że poprawne ustalenie granicy pomiędzy działkami oznaczonymi geodezyjnie nr [B] i nr [D] doprowadzi do powstania nowego zdarzenia faktycznego, które sprawi, że stan władania gruntami o nr [C] i nr [B] będzie różnić się od tytułu prawnego do jego władania.
Sposób sformułowania zarzutu błędnej wykładni wskazuje, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle sposób rozumienia wskazanych przepisów prawa materialnego, ile ocenę dokumentów służących za podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżąca odnosi się bowiem do oceny decyzji rozgraniczeniowej z 22 czerwca 2018 r. oraz odnalezionych przez geodetę dokumentów i znaków granicznych w kontekście możliwości potraktowania ich jako nowe zdarzenia o charakterze faktycznym.
W związku z tym podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Nie można również skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).
W skardze kasacyjne zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do ustaloncyh przez organy administracyjne okoliczności faktycznych sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe. Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do kontroli zarzutów naruszenia przepisów postępowania, warto wskazać, że jeśli chodzi o wykładnię przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych, w zasadzie nie ma sporu co do ich wykładni między skarżącą kasacyjnie z jednej strony a organami i Sądem I instancji z drugiej strony. Obie strony sporu przyjmują, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Zgodnie akcentują też, odsyłając do orzecznictwa i utrwalonego w nim stanowiska, że prowadzenie ponownego postępowania rozgraniczeniowego możliwe jest jedynie wówczas, gdy po ustaleniu stanu prawnego granicy (czyli po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego) nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Innymi słowy – gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, dotyczące stanu władania gruntami, mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Stanowisko to aprobuje również Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę.
Zauważyć przy tym trzeba, że w sprawie bezsporne jest, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy X. z 22 czerwca 2018 r. nr RIG.6830.20.2017.KT o rozgraniczeniu działki nr [C] położonej w obrębie [...], gmina X., z nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [E], [F], [A], [B], [D] i [G]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przebieg granicy został ustalony na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i opisany w protokole granicznym z 15 maja 2018 r. Strony, w tym skarżąca, nie zgłosiły zastrzeżeń do przebiegu granicy.
Kolejno, ze zleconej przez skarżącą w 2019 r. opinii geodety T. K. wynika, że istnieje rozbieżności między przedwojennym zarysem pomiarowym nr 20/6/63 a szkicem rozgraniczenia działki nr [C] o nr ID [...]. W opinii tej stwierdzono, że zarys pomiarowy przedwojenny o nr 20/6/9/63 nie był brany przez geodetę S. S. pod uwagę przy sporządzaniu protokołu granicznego z 15 maja 2018 r., gdy tymczasem ten zarys pomiarowy umożliwia ustalenie granic między działkami nr [A] i nr [B] a działką nr [C], obręb [...], gmina X., w inny sposób niż w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z 22 czerwca 2018 r.
W takich okolicznościach skarżąca w piśmie z 17 lipca 2020 r., skierowanym do Wójta Gminy X., wniosła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr [A] i nr [B], stanowiących jej własność, z nieruchomościami stanowiącymi własność C. i D. D. – działką nr [C] oraz własność B. B. – działką nr [D]. Wniosek swój skarżąca oparła na ww. opinii geodety T. K.
Istota sporu, który powstał, sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałabym stanie prawnym organ administracji może prowadzić ponowne postępowanie rozgraniczeniowe, czy też przepisy art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 P.g.k. stoją temu na przeszkodzie. Różnica stanowisk między skarżącą a organami administracyjnymi i Sądem I instancji sprowadza się więc do oceny okoliczności podniesionych i udokumentowanych przez wnoszącą skargę kasacyjną oraz możliwości ich zakwalifikowania jako nowego zdarzenia o charakterze faktycznym, które powoduje, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. W tym zakresie obie strony spory odwołują się do postanowienia Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 r. IV CKN 809/00, w którym został sformułowany pogląd, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu, wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. W kolejnym postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem rozgraniczenia nie jest więc stan rzeczy leżący u podstaw tego postanowienia, ale stan istniejący w dacie kolejnego orzekania o przebiegu granicy.
Z tym poglądem Sądu Najwyższego co do zasady należy się zgodzić, ale równocześnie należy podkreślić i zwrócić uwagę na jego istotne elementy. Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Jednym słowem ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczące stanu władania gruntami mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego co do tych samych nieruchomości, nie jest i nie może być traktowana jako środek do kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu. Jednym słowem niedopuszczalna jest taka sytuacja, w której strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem o rozgraniczeniu, próbuje wzruszyć prawomocne orzeczenie w trybie wszczęcia i ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 707/12).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie akceptuje rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu dokonanego decyzją z 22 czerwca 2018 r., mimo że złożyła podpis w protokole granicznym z 15 maja 2018 r. o braku zastrzeżeń do przebiegu granic działki nr [C] i między innymi działek nr [A] i nr [B] oraz nr [D]. Zarówno z wniosku z 17 lipca 2020 r., odwołania od decyzji organu I instancji, jak i ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2021 r., którą została utrzymana w mocy decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia, jednoznacznie wynika, że skarżąca kwestionuje decyzję o rozgraniczeniu z 22 czerwca 2018 r. Skarżąca odwołuje się do możliwości ustalenia granicy na podstawie przedwojennego zarysu pomiarowego nr 20/6/63, a zatem do okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem decyzji z 22 czerwca 2018 r. o rozgraniczeniu. We wniosku o rozgraniczenie skarżąca wprost wskazała, że na skutek nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic, granica między działką nr [B] a nr [C] została ustalona na jej niekorzyść o 5,42 m, co w konsekwencji powoduje przesunięcie granicy między działką nr [D] a nr [B].
Nie zasługuje na aprobatę również stanowisko skarżącej, która próbuje wykazać, że jej wniosek z 17 lipca 2020 r. o rozgraniczenie dotyczył działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [B] oraz nieruchomości sąsiedniej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [D], natomiast ta ostatnia działka nie była objęta zakresem decyzji rozgraniczeniowej z 22 czerwca 2018 r. Przede wszystkim przeczy temu twierdzeniu treść decyzji z 22 czerwca 2018 r. Ponadto nie można uznać za skuteczne wywodzenie przez skarżącą braku tożsamości przedmiotowej między postępowaniem w niniejszej sprawie a postępowaniem zakończonym decyzją z 22 czerwca 2018 r. z twierdzenia, że niniejsze postępowanie miało na celu rozgraniczenie nieruchomości skarżącej nr [B] z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów nr [D] wzdłuż całej ich wspólnej granicy, co mają obrazować załączone do skargi kasacyjnej wydruki z portalu geoportal.gov.pl. Twierdzeniu temu przeczy bowiem zarówno treść wniosku z 17 lipca 2020 r, pisma skarżącej wcześniej powołane oraz sama opinia geodety T. K., w której stwierdzono, że rozbieżności między dokumentami wskazują, że "suma czołówek dz. [A] i [B] z dz. [C] wynosi 40,54 m a odpowiednią czołówką na zarysie pomiarowym wynosi 45,10 m. Szerokość działek w sumie od strony dz. [C] po rozgraniczeniu zmniejszyła się o 0,4,56 m w stosunku do zarysu pomiarowego.". W istocie zatem nie chodzi o rozgraniczenie między działkami nr [B] a nr [D] wzdłuż całej ich granicy, a wyłącznie o ewentualne przesunięcie punktu granicznego [1] stanowiącego styk granic działek nr [C], nr [B] i nr [D], wzdłuż granicy biegnącej między działką nr [C] a działkami nr [A], nr [B], nr [D] do działki nr [...], o czym również pisała skarżąca. W tym zakresie nie ma jednak wątpliwości, że decyzja z 22 czerwca 2018 r. dotyczyła rozgraniczenie w tym przedmiocie.
Z punktu widzenia formalnego zaś zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruków nr 1 i nr 2 z portalu geoportal.gov.pl załączonych do skargi kasacyjnej z oznaczonymi w kolorze żółtym granicami, będącymi przedmiotem tych postępowań, został zgłoszony bez wskazania podstawy prawnej. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Podstawą prawną uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest przepis art. 106 § 3 P.p.s.a.. Przy czym przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1517/17), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). Wnioskowany przez skarżącą kasacyjnie dowód z wydruków nr 1 i nr 2 z portalu geoportal.gov.pl zmierza w istocie do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym i zaaprobowanych przez Sąd I instancji, należało więc uznać go za nieprzydatny.
Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że rozpoznawanej sprawie skarżąca usiłuje doprowadzić do zmiany stanu prawnego polegającego na ustaleniu innego przebiegu granic, niż w ostatecznej decyzji Wójta Gminy X. z 22 czerwca 2018 r., ale nie dlatego, że po dacie jego wydania pojawiły się nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które powodują, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania, ale dlatego że nie akceptuje tego rozstrzygnięcia wskazując na zdarzenia, które miały miejsce przed jego wydaniem. Jednym słowem to nie jest nowy spór między właścicielami sąsiednich nieruchomości co do przebiegu granicy, ale spór, który istnieje od wielu lat i który był już przedmiotem decyzji o rozgraniczeniu. W takich okolicznościach sprawy nie można powoływać się na przytaczane wcześniej postanowienie Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 r., gdyż okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie spełniają tych przesłanek, o których mowa w postanowieniu Sądu Najwyższego. Granice nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego ustala się bowiem na gruncie jedynie "raz". Zainteresowane strony są związane zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem dopóty, dopóki nie zostanie ono wycofane z obiegu prawnego. W przypadkach natomiast, w których zaistnieją przesłanki do zmiany stanu prawnego rozgraniczonych uprzednio nieruchomości, np. w wyniku zasiedzenia przygranicznych pasów gruntu, sprawy tego rodzaju powinny być traktowane jako sprawy o własność, a nie procedowane jako rozgraniczenie (D.Felcenloben w glosie do postanowienia SN z 14 marca 2002 r., IV CKN 809/00; S.T. 2013/3/84-90, wyrok NSA z 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1457/09).
W rozpoznawanej sprawie więc, skarżąca nie tylko nie wskazuje na żadne nowe okoliczności powstałe po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego, które miałyby uzasadniać, że ustalony decyzją o rozgraniczeniu stan prawny różni się od stanu władania, a wręcz cały czas powołuje się i odnosi do wcześniejszych zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce przed wydaniem przez Wójta Gminy X. decyzji z 22 czerwca 2018 r.
W takich okolicznościach sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Podobnie niezasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 105 § 1 K.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., należy wskazać, że jest on całkowicie chybiony. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że orzeczenia organów administracyjnych są prawidłowe, a tym samym oddalił skargę, nie oznacza, że naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 41/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).
Co do zaś zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.