I OSK 1406/22

I OSK 1406/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Iwona Bogucka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 308/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 308/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2020 r. nr GZ.gn.625.120.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. I SA/Wa 308/21 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2020 r., która stwierdzała nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2011 r.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazał, aby w dacie wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem postępowania nadzorczego było jedynie ustalenie, czy Wojewoda rażąco naruszył prawo, a nie ponowna merytoryczna ocena sprawy. Zaakcentowano, że Wojewoda Małopolski, wydając decyzję z 1 lipca 2011 r., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 3 grudnia 1955 r. w części dotyczącej S.S., która nie została uchylona decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1968 r. Wojewoda uznał, że orzeczenie z 1955 r. rażąco naruszało prawo, ponieważ nie określono w nim przedmiotu przejęcia (brak konkretnych działek), co czyniło je niewykonalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Minister nie wykazał, iż założenia Wojewody Małopolskiego, co do rażącego naruszenia prawa w orzeczeniu z 1955 r., same w sobie rażąco i oczywiście naruszały konkretne przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister próbował zrekonstruować przedmiot przejęcia z 1955 r., co było niezgodne z zakresem postępowania nadzorczego. Wobec braku innej kwalifikowanej wady prawnej, decyzja Wojewody z 1 lipca 2011 r. nie powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2019, poz.2325 – dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: k.p.a.).
Minister wskazał na błędne ustalenie stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Minister zaakcentował, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968 r. uchyliła orzeczenie z 1955 r. wobec S.S. w całości, a nie tylko w części. Zarzucono błędne uznanie, że Minister badał decyzję merytorycznie, a nie pod kątem rażącego naruszenia prawa. Minister podkreślał, że jego postępowanie miało charakter "nieważnościowy" i dotyczyło oceny, czy Wojewoda orzekał o akcie, który już nie istniał w obrocie prawnym. Uzasadniając zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji Minister stwierdził, że prawidłowo zastosował ten przepis, stwierdzając nieważność decyzji Wojewody, ponieważ dotyczyła ona nieistniejącego przedmiotu postępowania.
Skargę kasacyjną wniósł również Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne zastosowanie.
Uzasadniając skargę kasacyjną zaakcentowano zgodność decyzji Ministra z prawem. Nadleśnictwo argumentowało, że Minister prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody, ponieważ Wojewoda orzekał o nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1955 r. w części dotyczącej S.S. mimo że orzeczenie to zostało już w całości uchylone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968 r. Podkreślono, że skoro orzeczenie z 1955 r. w części dotyczącej S.S. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie istniał przedmiot postępowania o stwierdzenie jego nieważności, a postępowanie Wojewody powinno było zostać umorzone. Nadleśnictwo podkreśliło, że wydanie przez Wojewodę decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1955 r. w "bliżej nieokreślonej części" wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, zwłaszcza że S.S. otrzymał rekompensatę w 1968 r. Wskazano również, że na podstawie decyzji Wojewody z 1 lipca 2011 r. zapadły prawomocne wyroki sądowe, które spowodowały odzyskanie przez spadkobierców S.S. własności nieruchomości leśnych od Skarbu Państwa.
J.S. odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych, uznając je za bezzasadne oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną.
Zważywszy na powyższe, skargi kasacyjne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako niezasadne nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2020 r., którą, działając na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. Skargi kasacyjne zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wiążą z dalszymi przepisami, wskazując, że decyzja Wojewody z 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, zaakcentować trzeba, że spełnienia przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister upatruje w odmiennej od dokonanej przez Wojewodę w 2011 r. ocenie materiału dowodowego i wykładni orzeczenia z 1968 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister zakwestionował stanowisko Wojewody, jakoby decyzja z 1968 r. wskazywała, że orzeczenie z 1955 r. uchyla tylko w części. W ocenie Ministra decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 25 września 1968 r. w całości wyeliminowała orzeczenie orzekające o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego S.S.. Analiza decyzji Wojewody Małopolskiego wskazuje, że organ ten szczegółowo w decyzji z 2011 r. odniósł się do przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R, (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Odwołując się do § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. z 1950, Nr 45, poz. 416) Wojewoda wskazał, że organ orzekający w 1955 r. miał obowiązek w wydawanej decyzji wyszczególnić grunty składające się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. Wojewoda zauważył, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydając orzeczenie z dnia 3 grudnia 1955 r. znak: L.RL.IV/6/12/9/54 nie wyszczególniło przejmowanych gruntów ani na podstawie danych rejestrowych (np. księgi wieczyste, kataster, ewidencja gruntów i budynków) ani w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. Z tej właśnie przyczyny decyzją z 1 lipca 2011 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 grudnia 1955 r. znak: L.RL.IV/6/12/9/54 o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Gładyszów stanowiących własność S.S. zostało wydane z rażącym naruszeniem: art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany oraz art. 75 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że orzeczenie to jest niewykonalne z uwagi na nieokreślenie przedmiotu przejęcia.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra z 2020 r. z tymi ustalenia, stanowiącymi uzasadnienie dla stwierdzenia przez Wojewodę nieważności orzeczenia z 1955 r. nie polemizuje. Bezsporne pozostaje, że część osób, którym przejęto nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 grudnia 1955 r. znak: L.RL.IV/6/12/9/54, w latach 1956 - 1957 powróciła do wsi [...] i na podstawie decyzji tymczasowych objęła w użytkowanie część gruntów oraz zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Wojewoda akcentował, że wśród tych osób znalazł się S.S.. Natomiast decyzją z dnia 25 września 1968 r. uchylono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 grudnia 1955 r. znak: L.RL.IV/6/l2/9/54 w części dotyczącej gruntów i budynków wykazanych w rejestrze po ewidencji gruntów z roku 1967 - objętych w użytkowanie do dnia 5 kwietnia 1958 r. - na podstawie decyzji tymczasowych a stanowiących uprzednio własność wyszczególnionych obywateli. Wojewoda Małopolski podkreślił w decyzji z dnia 1 lipca 2011 r., że jakkolwiek S.S. uzyskał zwrot części gruntów, to nie zwrócono lasu. W tym kontekście Minister odwołuje się do Opinii geodezyjnej sporządzonej w 2013 r. (a więc 2 lata po wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego), wskazując jednocześnie, że z uwagi na brak dokumentów nie mogło dojść do ustaleń, czy grunty otrzymane przez S.S. w latach 1956/1957 o pow. 7,14 ha były gruntem o równej wartości w porównaniu z nieruchomością zapisaną pod lwh71 o pow. 8, 2029 ha.
Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się z argumentacją Ministra co do tego, że przedmiotem zaskarżonej decyzji z 22 grudnia 2020 r. faktycznie była decyzja Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. i ustalenie, czy obarczona ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że Minister, stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego, sam naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja administracyjna jest nieważna, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa materialnego w sposób oczywiście sprzeczny z jego brzmieniem, które nie ulega wątpliwości interpretacyjnych. Do rażącego naruszenia prawa należy zatem zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego, który nie odpowiada - w sposób oczywisty - hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. W postępowaniu tym nie prowadzi się co do zasady postępowania wyjaśniającego, a dokonuje się ustalenia czy nie doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 571/18). Tymczasem, wydając zaskarżoną decyzję Minister opierał się na niepewnych ustaleniach faktycznych, poczynionych w oparciu o dokumenty wytworzone już po wydaniu decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego Ministra, Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prowadząc postępowanie nadzorcze, koncentrował się na rekonstrukcji treści orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 3 grudnia 1955 r. (nr L.RL.I/6/12/9/54), zamiast skoncentrować się na ocenie, czy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2011 r. (nr SN.III.RW.7716-3-58-09) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący Minister i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] błędnie interpretują zakres uchylenia orzeczenia z 1955 r. przez decyzję z 1968 r., co prowadzi ich do błędnych wniosków dotyczących bezprzedmiotowości postępowania. Argumentacja oparta na "nieokreślonej części" nieruchomości w kontekście decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. jest nieprzekonująca, gdyż Wojewoda wyraźnie odniósł się do części dotyczącej S.S. i nieuchylonej decyzją z 1968 r.
Zarzuty Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne zastosowanie również są chybione. Sąd pierwszej instancji nie przyjął bezzasadnie przesłanek do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wręcz przeciwnie, prawidłowo wskazał, że Minister, orzekając w trybie nadzoru nad nadzorem, dokonał oceny merytorycznej poprzedniej decyzji nadzorczej, co wykraczało poza jego kompetencje w postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu jedynie badanie istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazał, aby w dacie wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. zaistniało oczywiste naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.
Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1968 r. uchyliła orzeczenie z 1955 r. wobec S.S. jedynie w części, a także błędne ustalenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swoim postępowaniu badał wydane w sprawie decyzje pod kątem merytorycznym, podejmując "próbę zrekonstruowania przedmiotu przejęcia", zamiast badać decyzję Wojewody Małopolskiego pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa, są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i doszedł do prawidłowej konstatacji, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zasądzając od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pkt 2 wyroku) oraz od Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (pkt 3 wyroku) na rzecz strony wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego.