I OSK 1404/22

I OSK 1404/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 892/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 156 § 1 i 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. i K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022r., sygn. akt I SA/Wa 892/21 w sprawie ze skargi B.S. i K.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2021r. nr 900/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 892/21 w ten sposób, że w miejsce błędnego oznaczenia skarżącej "B.S.1" wpisuje "B.S."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 11 lutego 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 892/21 oddalił skargę B.S. ( błędnie określonej jako S.1) i K.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2021 r. nr 900/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.S. i K.M. (dalej: w skrócie określani jako: "Skarżący") zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo i wyczerpująco ocenił całość materiału dowodowego, podczas gdy należycie dokonana ocena dowodów zebranych w sprawie prowadzi do krańcowo odmiennych rezultatów niż zawarte w rozstrzygnięciu; w szczególności Skarżący zarzucają przyjęcie ustaleń i ocen całkowicie sprzecznych z opiniami biegłych fotogrametrów, co w efekcie doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości objętych postępowaniem;
b. art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) polegające na niedokonaniu pełnej kontroli zaskarżonej decyzji i nierozpatrzeniu całości zarzutów wskazanych w skardze na tę decyzję;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności Skarżący kwestionują skrótowe odniesienie się przez Sąd do kwestii przedstawionych w skardze oraz brak odpowiedniego i wyczerpującego uzasadnienia przez Sąd stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania nie są zbędne na cel będący podstawą ich wywłaszczenia, podczas gdy cel wywłaszczenia w odniesieniu do wspomnianych nieruchomości nie został zrealizowany.
W związku z powyższym Skarżący wnieśli o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi złożonej przez Skarżących na zaskarżony wyrok poprzez jej całkowite uwzględnienie z uwagi na okoliczność, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;
w razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Ponadto Skarżący wnieśli o:
- sprostowanie treści zaskarżonego wyroku poprzez wprowadzenie prawidłowo zapisanych danych Skarżącej w postaci jej imienia i nazwiska, które brzmią: "B.S.";
- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., podniesiono, że w ocenie Skarżących sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, ponieważ organ II instancji m.in. wybiórczo potraktował opinie fotogrametryczne, nie zapoznając się z zupełną ich treścią, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji zupełnie zignorował interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdyż rozpatrzył przeprowadzone dowody mając na uwadze własny interes, a więc również sprzecznie z wspomnianym przepisem prawa. Zdaniem Skarżących opinie biegłych z zakresu fotogrametrii stanowiły wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu okoliczności, czy działka nr [...] powinna zostać zwrócona Skarżącym - był bowiem jedynym, który pozostał do przeprowadzenia w niniejszej sprawie. Wcześniejsze dowody potwierdzały bowiem to, że wspomniana nieruchomość powinna zostać zwrócona Skarżącym, zarówno organ II instancji, jak i później WSA wskazywały na konieczność wykonania opinii biegłego z zakresu fotogrametrii. Opinie biegłych z zakresu fotogrametrii niejako stanowiły brakujące ogniwo w łańcuchu dowodów i jego istotny element niezbędny do potwierdzenia lub zaprzeczenia istnienia bądź nieistnienia podstawowej przesłanki z art. 136 § 3 u.g.n., a tym samym konieczności zwrotu Skarżącym działki nr [...]. Powyższe przemawia za uznaniem omawianych opinii za jeden z najbardziej wiarygodnych dowodów służących stwierdzeniu okoliczności, czy działka nr [...] powinna zostać zwrócona Skarżącym. Wnioski zawarte w dwóch ww. opiniach były jednoznaczne - cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...], więc powinna być ona zwrócona Skarżącym. W sprawie zwrotu działki nr [...] organy administracji powinny być związane opiniami biegłych z zakresu fotogrametrii, a więc również wnioskami o braku realizacji na ww. nieruchomości celu wywłaszczenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wyjaśniono, że powołane wyżej przepisy wskazują na obowiązek pełnej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zadaniem Skarżących WSA weryfikował jedynie treść decyzji organu II instancji, bez zapoznania się z opiniami biegłych z zakresu fotogrametrii, twierdzenia WSA opierają się bowiem wyłącznie na tekście zawartym ww. decyzji. W innym wypadku Sąd ten wskazywałby w treści swojego wyroku na elementy zawarte w samych opiniach, co nie nastąpiło. Sąd I instancji nie wyjaśnił też dlaczego nieuwzględnienie przez organ opinii biegłego B.S.2 nie miało wpływu na wynik sprawy. Opinia ta najprawdopodobniej nie została odpowiednio skontrolowana przez WSA. Sąd I instancji stwierdził, że powstanie zaplecza budowy oczyszczalni ścieków i zagospodarowanie strefy ochronnej nastąpiło w latach 1977-1997, natomiast nie wskazał z czego takie wnioski wynikają. Tymczasem powstanie zaplecza budowy czy brak podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie ustanowienia strefy ochronnej nie są realizacją celu wywłaszczenia. Można więc przyjąć, że wspomniane okoliczności, jak i uznanie realizacji celu wywłaszczenia przez WSA nie mają żadnego uzasadnienia. Według Skarżących Sąd I instancji odniósł się w nieprawidłowy sposób do Wytycznych Urbanistycznych Kompleksowych stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej oczyszczalni ścieków z 3 grudnia 1973 r. W tekście tego dokumentu wielokrotnie pojawia się słowo "zagospodarować" w kontekście opisu planów dotyczących strefy ochronnej. Trudno wyobrazić sobie zagospodarowywanie terenu bez ingerencji człowieka. Wspomniane czynności zawsze wymagają działania ludzkiego, więc bezpodstawne są twierdzenia WSA o braku obowiązku podejmowania świadomych i ukierunkowanych działań w zakresie realizacji strefy ochronnej w Wytycznych Urbanistycznych Kompleksowych. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że postępowanie władz m. st. Warszawy, po dniu wywłaszczenia, całkowicie przeczy temu, aby były podejmowane jakiekolwiek działania zmierzające do realizacji celu w jaki dokonano wywłaszczenia. Ewidentnym dowodem w tym zakresie jest przeznaczenie przez Miasto, części działki nr [...].1, a więc działki bliższej obiektom oczyszczalni, na cele związane z zamieszkaniem. W ocenie Skarżących doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikające bowiem z treści zaskarżonego wyroku niezapoznanie się w pełnym wymiarze przez WSA z dokumentami będącymi podstawą decyzji organu II instancji stanowi niedopuszczalne uchybienie w rozpoznaniu sprawy, która w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że podstawy prawne rozstrzygnięcia zostały potraktowane marginalnie, szczególnie jeśli chodzi o przedstawienie ich powiązania ze stanem faktycznym sprawy. WSA nie wyjaśnił bowiem dokładnie z uwagi na jakie fakty uznał pewne okoliczności za udowodnione i zastosował wskazane przepisy prawa. Można dojść do wniosku, że w zaskarżonym wyroku WSA zasadniczo powielił to, co stwierdził organ II instancji, a przecież nie taka jest rola Sądu administracyjnego I instancji. Należy więc uznać powyższe za naruszenie, które wpłynęło na wynik sprawy.
W zakresie naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. podniesiono, że wbrew spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach, organ II instancji nie wydał decyzji rozstrzygającej o zwrocie działek nr [...] i [...].1 na rzecz Skarżących. Cel wywłaszczenia nie został w niniejszej sprawie zrealizowany, ponieważ do dnia złożenia skargi kasacyjnej ani oczyszczalnia ścieków, ani strefa ochronna nie powstały zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...].1. Brak jakichkolwiek działań ludzkich w celu zagospodarowania strefy ochronnej i pozostawienie przyrody "samej sobie" nie mogą stanowić realizacji celu wywłaszczenia. Wobec tego nie zrealizowano celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...].1, a w sprawie zostały naruszone art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] i działki nr [...].1 wykonania (choćby w części) inwestycji głównej (budowy całej oczyszczalni ścieków "[...]"), czy też infrastruktury inwestycji głównej. Przytoczone przez WSA pismo Stołecznego Zarządu Rozbudowy Miasta z [...] o przekazaniu w dniu [...] r. inwestycji " [...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą do eksploatacji, nie stanowi dowodu realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...].1, gdyż przeczą temu inne dowody precyzyjnie opisujące stan wspomnianych nieruchomości na przestrzeni lat (w tym opinie biegłych w zakresie fotogrametrii). Jako bezpodstawne należy zakwalifikować stosowanie przez organy administracji i WSA rozszerzającej wykładni celu wywłaszczenia działki nr [...].1, prowadzącej do zakwalifikowania zaplecza budowy jako sposobu jego realizacji. Na działce nr [...] i działce nr [...].1 nigdy nie zostały bowiem zainstalowane żadne urządzenia potrzebne do spełniania planowanych funkcji inwestycji objętej celem wywłaszczenia (realizacji strefy ochronnej), a na działce nr [...].1 powstały nawet budynki mieszkalne, które nie mogą znajdować się w strefie ochronnej .
Odpowiedź na skargę złożył uczestnik postępowania – Miasto Warszawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Przechodząc zatem do analizy postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, w wpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego – art. 3 § 2 pkt. 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zarzut ten koncentruje się na pominięciu przez Sąd I instancji złożonych do akt sprawy opinii biegłych oraz na wyprowadzeniu przez WSA wniosku, iż decyzja lokalizacyjna oczyszczali ścieków z 3 grudnia 1973 r. wraz z załącznikiem – Wytyczne Urbanistyczne Kompleksowe - nie przewiduje obowiązku zakrzewiania i zadrzewiania strefy ochronnej.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie rozpoznania żądania Skarżących zwrotu wywłaszczonych, na cele budowy oczyszczalni ścieków wraz ze strefą ochronną, nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako działka ewidencyjna nr [...] i [...].1 z obrębu [...]. Skarżący konstruując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie powiązali go też z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych ( por. wyrok NSA z 25 października 2024 r. o sygn. akt III OSK 3475/23 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (patrz ponownie wyrok NSA z 25 października 2024 r. o sygn. akt III OSK 3475/23 i powołane w nie orzecznictwo).
Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na: rozpoznaniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy ( por. wyrok NSA z 28 maja 2025r. o sygn. I OSK 1412/24 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Powyższe sprowadza się do stwierdzenia, że zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. również nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy ( por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r. o sygn. akt III FSK 173/24 - - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznanej sprawie WSA wyraził odmienną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz innych materiałów dowodowych niż strona Skarżąca, lub uznał te dowody za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w opisanym wyżej zakresie.
Trzeba też odnotować, iż przepis art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem.
Z kolei przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zatem przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Skoro zarzut naruszenia tego przepisu został powiązany z naruszeniem art. 133 §1 i 134 § 1 p.p.s.a., którego to uchybienia nie stwierdzono, to także brak jest podstaw do uznania, iż został on naruszony przez Sąd I instancji.
Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 141 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zdaniem Skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wskazania w oparciu o jakie fakty Sąd I instancji uznał pewne okoliczności za udowodnione i zastosował wskazane przepisy prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia minimum określone wart 141 § 4 p.p.s.a. WSA wskazał na jakiej podstawie uznał, że cel wywłaszczenia został spełniony, podał swoją ocenę sposobu utworzenia strefy ochronnej. Powołał się na dokumentację fotograficzną i wyraził swoje stanowisko co do wyrażonej przez biegłego oceny w zakresie realizacji celu wywłaszczenia.
Kolejny z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa proceduralnego tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. koncentruje się wokół nieuwzględnienia przez Wojewodę i WSA stanowisk biegłych wyrażonych w opiniach z zakresu fotogrametrii, że na działce [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia tzn. nie wykonano strefy ochronnej oczyszczalni ścieków, nie zagospodarowano bowiem tej działki – nie wprowadzono zieleni zgodnie z decyzją lokalizacyjną dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków wraz ze strefą ochronną. Skarżący utrzymują, iż wyrażone w tych opiniach stanowisko co do braku realizacji celu wywłaszczenia winno wiązać organy i stanowić decydujący dowód w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić pogląd Wojewody i WSA, że opinie te, w zakresie wyrażonych w nich ocen co do braku realizacji celu wywłaszczenia, nie były wiążące do organu orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ dokonuje samodzielnej oceny w tym zakresie, natomiast powołana przez organ I instancji biegła B.B. miała wyrazić jedynie opinię (dokonać interpretacji) jaki stan zagospodarowania jest uwidoczniony na fotografiach lotniczych przedmiotowego terenu, sporządzonych na przestrzeni lat, od daty przejęcia nieruchomości pod budowę oczyszczalni ścieków z pasem ochronnym do dnia złożenia wniosku o zwrot tych nieruchomości (pismo Wojewody Mazowieckiego z 3 grudnia 2019 r.). Zaznaczyć należy, iż zgodnie z informacjami zawartymi na stronie Instytutu Geodezji i Kartografii fotogrametria to dziedzina nauki i techniki zajmująca się odtwarzaniem kształtów, rozmiarów i wzajemnego położenia obiektów w terenie na podstawie zdjęć fotogrametrycznych (http://www.igik.edu.pl/pl/informacja-przestrzenna-fotogrametria). Z kolei zgodnie z definicją zwartą w Słowniku Języka Polskiego fotogrametria to "dział geodezji zajmujący się opracowywaniem map i planów geodezyjnych na podstawie zdjęć fotograficznych" (https://sjp.pwn.pl). O ile zatem odtworzenie granic działki na fotografiach oraz interpretacja położonych na niej obiektów leży w zakresie tej dziedziny nauki, to ocena realizacji celu wywłaszczenia już nie. Stąd też poglądy wyrażone w opiniach biegłych z zakresu fotogrametrii, dotyczące realizacji celu wywłaszczenia nie mogą być decydujące, a tym bardziej wiążące dla organów orzekających w przedmiocie zwroty wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji zarzuty Skarżących w tym zakresie nie mogą zostać uznane za zasadne.
Przechodząc do oceny trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, strona może powołać się na: 1. błąd wykładni polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego; 2. błąd subsumcji obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Błąd subsumcji polega na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowanie) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można także skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu (materialnoprawnego) wynika, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego ( patrz. wyrok NSA z 28 maja 2025 r o sygn. akt I OSK 1343/24 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na : orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Formułując zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Skarżący zarzucili ich błędną wykładnię wskazując w odniesieniu do działki nr [...].1, iż organ administracyjny i WSA dokonali bezpodstawnej rozszerzającej wykładni celu wywłaszczenia uznając, że wykonanie na tej działce zaplecza budowy oczyszczalni ścieków stanowi realizację tego celu. Wobec tego argumentu wskazać trzeba, że Starosta Legionowski w swojej decyzji z 28 listopada 2016 r. słusznie zauważył, iż teren działki [...].1 w znacznej mierze miał być przeznaczony pod budowę oczyszczalni etap I , a nie strefy ochronnej. Jak wynika z akt sprawy, w tym z przedłożonego opracowania fotogrametrycznego, ostatecznie na tej działce znajdowała się infrastruktura towarzysząca oczyszczalni – zaplecze budowy. Niewątpliwie zatem teren ten został wykorzystany pod cel jakim była budowa oczyszczalni. Sposób jej zagospodarowania służył realizacji celu głównego jakim było powstanie urządzeń oczyszczalni ścieków, na bezpośrednio sąsiadującym terenie.
Trzeba przy tym też zaznaczyć, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (patrz. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., o sygn. akt I OSK 1584/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też aktualny sposób użytkowania działki [...].1 nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia na tej nieruchomości nie został zrealizowany.
Reszta argumentów Skarżących, przytoczonych na poparcie zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 i i art. 137 u.g.n., zmierza de facto do zakwestionowania oceny ustalonego stanu faktycznego, dokonanej przez organ i WSA, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wskazano wyżej skuteczne wywiedzenie naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) wymaga w tej sytuacji skutecznego podważenia dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez WSA ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – zrekonstruowanie celu wywłaszczenia oraz jego faktycznej realizacji – czego nie zrobiono skutecznie w ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 77 § i 80 k.p.a.
W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną uznając ją za pozbawioną podstaw.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu sprostować zaskarżony wyrok WSA w Warszawie w zakresie odnoszącym się do oczywistej omyłki w jego komparycji, w której Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał nazwisko Skarżącej B.S..
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.