I OSK 1404/06

I OSK 1404/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Ol 181/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-06-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Irena Kamińska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 181/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr PN.0911/250/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 21 kwietnia 2005r. nr OR.0154/37/2005 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/OI 181/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr PN.0911/250/05 w przedmiocie wysokości i sposobu ustalenia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 sierpnia 2005r. Nr PN.0911/250/05, stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005r. nr OR.0154/7/05 w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podał, iż jako podstawę prawną tego aktu wskazano art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (D.z U. z 1997r. Nr 9, poz. 43, ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący gminy jest upoważniony do określania wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a także za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. Wprawdzie ust. 2 tego artykułu przewiduje możliwość scedowania tego uprawnienia na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego lecz z przeprowadzonych ustaleń w tej sprawie wynika, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim nie upoważniła Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego do ustalania cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a także za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...]. Wobec tego zarządzenie Burmistrza wydane zostało bez podstawy prawnej.
Na powyższe rozstrzygniecie pełnomocnik Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, iż pismem z 14 lipca 2005r. organ nadzoru, działając w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zażądał od Burmistrza Miasta Lidzbarka Warmińskiego doręczenia zarządzenia z dnia 1 lutego 2005r. w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, które wraz z zarządzeniem Burmistrza z dnia 21 kwietnia 2005r. zmieniającym ww. zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie w dniu 21 lipca 2005r.
Kolejnymi pismami z dnia 29 lipca 2005r. i 18 sierpnia 2005 r. Wojewoda wzywał Burmistrza do poinformowania czy kontrolowane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz czy Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim upoważniła Burmistrza do ustalenia opłat w trybie tego przepisu. Pełnomocnik argumentował, że organ nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązany był wszcząć postępowanie w tej sprawie, do którego obowiązany był stosować przepisy Kpa zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru nie wszczął formalnie postępowania nadzorczego i takim działaniem naruszył przepisy Kpa uniemożliwiając Burmistrzowi Lidzbarka Warmińskiego wypowiedzenie się w tej sprawie, jak też nie zapoznano go z treścią stawianych mu zarzutów, co mogło ewentualnie naruszać art. 10 Kpa.
Pełnomocnik skarżącego przywołał również uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002r. Nr OPS 9/02, w której Sąd wszechstronnie wyjaśnił zasady postępowania organu nadzoru w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, że w uchwale tej Sąd wyraźnie wskazał na brak możliwości przywrócenia terminu do orzekania o nieważności uchwały po upływie 30 dni. W przypadku uchybienia temu terminowi organ nadzoru może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego na zasadzie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym i tak winien w tej sprawie postąpić Wojewoda Warmińsko-Mazurski.
Pełnomocnik podniósł również, iż problematyka uregulowana przez Burmistrza w zarządzeniach z 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. była pierwotnie regulowana uchwałą Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z 11 lutego 2004r. Nr XV/104/05, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Organ nadzoru stwierdził wówczas, że materia tej uchwały winna być uregulowana w indywidualnych umowach z korzystającymi z Ośrodka Wypoczynkowego w [...]. Wyjaśniono, iż tylko "niechlujstwem" można wytłumaczyć fakt, iż zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r. zostało "napisane" komputerowo na treści nieobowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim powielając jej błędy. Podano, że usługi użyteczności publicznej to usługi, z których korzysta cała społeczność Gminy zaś takie usługi nie były i nie są udostępniane na terenie Ośrodka właścicielom domków rekreacyjnych. Stwierdzono, iż zakwestionowane zarządzenie Burmistrza faktycznie reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym i nie musiało być wydawane. Burmistrz wydał je jednak w celu wskazania kryteriów jakimi kierował się organ ustalając opłaty jakie właściciel domku rekreacyjnego ma uiścić na rzecz administratora Ośrodka. Wojewoda wydając zaskarżone zarządzenie nie zwrócił uwagi, że podstawę prawną zarządzeń z dnia 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. stanowił art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę na okoliczność, że nie zawsze organ nadzoru posiada uprawnienie do badania zarządzeń wydawanych przez Burmistrza. Brak jest takiego uprawnienia w sytuacji gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego określi nazwą "zarządzenie" oświadczenie woli w innych sprawach niż wymienione w ustawie. Sama nazwa aktu jako "zarządzenie" nie oznacza , że jest to zarządzenie w sensie "materialnym", a wobec tego takiego aktu nie będącego zarządzeniem w sensie materialnym nie może organ nadzoru kontrolować w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym stanie rzeczy skarżący kwestionuje dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z rozstrzygnięciu nadzorczym.
Dodatkowo wyjaśnił, iż wpłynęła do niego skarga S. w Lidzbarku Warmińskim, w której został powiadomiony, że Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego od wielu lat pobiera od nich bez podstawy prawnej opłaty administracyjne, pomimo uiszczania czynszu dzierżawnego i opłat za korzystanie z wszelkich urządzeń Ośrodka. Po zbadaniu tej sprawy i zażądaniu wskazanego zarządzenia Wojewoda w dniu 22 sierpnia 2005r. wydał kwestionowane skargą rozstrzygnięcie. Wyjaśniono, iż termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został ustalony prawidłowo stosownie do art. 91 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ostatni dzień 30-dniowego terminu przypadał wprawdzie 20 sierpnia 2005r. lecz była to wolna sobota w związku z czym ostatni dzień terminu uległ przesunięciu na następny najbliższy dzień powszechny, zgodnie z art. 57 § 4 Kpa. Co do uznania soboty za dzień ustawowo wolny od pracy to w tej kwestii wypowiedział się aprobująco NSA w uchwale z dnia 25.06.2001 r. FPS 7/00, ONSA 2001/4/149 i Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22.02.2001 r. III RN 78/00, OSNP 2001/14/457.
Nie jest zasadny w ocenie organu zarzut dotyczący braku zawiadomienia o prowadzonych czynnościach w zakresie przysługujących Wojewodzie uprawnień nadzorczych w stosunku do zarządzenie Burmistrza z 1 lutego 2005r., co wynika z pisma organu z 18 sierpnia 2005r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że zarządzenie badane jest w trybie nadzoru przysługującego Wojewodzie. Nie jest zasadny także zarzut, iż organ nadzoru nie posiadał upoważnienia do badania w tym trybie zarządzenia, gdyż akt ten spełnia kryteria które są wymagane dla władczego rozstrzygnięcia tj. posiada podstawę prawną, wskazuje adresata oraz określa dla niego obligatoryjne obowiązki.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2005r. skarga Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005r. została odrzucona, z uwagi na podjęcie zarządzenia o zaskarżeniu aktu nadzoru Wojewody do sądu administracyjnego po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 marca 2006r. (sygn. akt I OSK 204/06) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2005r. (sygn. akt II SA/Ol 824/05) i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż celem art. 98 ust. 3 ustawy o s.g. jest zapewnienie takiego stanu rzeczy aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Cel tego przepisu nie wyklucza więc sytuacji, gdy taka uchwała lub zarządzenie zostanie podjęte po wniesieniu skargi do sądu.
Pismem z 20 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podał, iż podstawę prawną wydanego zarządzenia Burmistrza z dnia 1 lutego 2005r. i 21 kwietnia 2005r. stanowi także art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Podniósł również, iż zasadniczym kryterium kontroli w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest sprzeczność z prawem, zaś Burmistrz wydając zakwestionowane zarządzenie nie działał sprzecznie z prawem. Nadto kontroli Wojewody we wskazanym trybie podlegają tylko sprawy z zakresu administracji publicznej. Zakwestionowane zarządzenie wywoływało skutki w sferze prawa cywilnego, gdyż stanowiło załącznik do umów najmu z najemcami gruntów pod domkami rekreacyjnymi na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...].
Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącego złożył plik dokumentów zawierających informacje przekazane S. w zakresie rozliczeń opłaty wnoszonej z tytułu korzystania z urządzeń użyteczności publicznej na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...] za 2004 rok.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/OI 181/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił złożoną skargę. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego błędnie oparto na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g. Zgodnie z tym przepisem do zadań wójta (burmistrza) należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że tak sformułowane uprawnienie organu wykonawczego oznacza prawo rozporządzania mieniem przez prowadzenie działalności polegającej na tym, że z zasobu gminnego "wychodzą" bądź też do tego zasoby "wchodzą" pewne składniki majątkowe (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2004r. sygn. II SA/Op 351/04, OSS 2005/5/97). W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym nie mieści się określanie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Okoliczność, iż przepis, na podstawie którego wydano sporny akt, nie mógł stanowić podstawy prawnej ustalenia wspomnianych opłat nie oznacza jeszcze, że takich opłat burmistrz nie mógł ustalić. Uprawnienie burmistrza w tym zakresie mogło bowiem wynikać z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g.k. Przepis ten upoważnia rady gmin do określania m.in. opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym kompetencja ta mogła być w drodze subdelegacji, określonej w ust. 2, przekazana do kompetencji organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie jednakże Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego takiej delegacji nie posiadał, co potwierdził w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę. Zatem kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie z 1 lutego 2005r., wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości organów uprawnionych do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g.k.
Sąd zaznaczył również, iż przedmiot rozstrzygnięcia, który dotyczy ustalenia opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznym oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w wysokości uzależnionej od powierzchni oddanej w najem właścicieli domków rekreacyjno-wypoczynkowych położonych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...] w żadnym razie nie dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej czy też korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto grunt pod domkami nie stanowi ani obiektu czy też urządzenia użyteczności publicznej.
W opinii Sądu nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, iż po zmianie zakwestionowanych zapisów zarządzenie nie dotyczy już obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż w takim wypadku zarządzenie nadal regulowałoby ustalanie opłaty za usługi komunalne oraz obiekty i urządzenia w Ośrodku Wypoczynkowym w [...], przy czym nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że grunt oddany w najem pod domkami rekreacyjnymi stanowił usługę komunalną czy też obiekt lub urządzenie, o których mowa w zarządzeniu zmieniającym. Teren pod domkami letników oddany im w najem nie stanowi ani obiektu, ani urządzenia komunalnego. Zarządzenie powyższe nie stanowi jednak przedmiotu kontroli Sądu w niniejszej sprawie, skoro nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody.
W piśmie procesowym strona skarżąca wskazała jeszcze inną podstawę prawną podjętego zarządzenia z dnia 1 lutego 2005r. -. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy regulują jednak zupełnie odmienną problematykę Z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o g.n. wynika, ze zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują , z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności, zaś na mocy art. 25 ust. 1 tej ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Okoliczność, iż organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości które polega m. in. na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnienie z zasobu jednoznacznie wskazuje na uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności określanych umowami cywilnoprawnymi dotyczącymi korzystania z nieruchomości gminnych, nie jest to zatem upoważnienie do wydania generalnego władczego aktu, który obligatoryjnie nakładałby określone opłaty za korzystanie z gminnego zasobu nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza chociażby dołączona przez skarżącego umowa najmu mocą której oddano w najem właścicielowi domku rekreacyjnego część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8ha 26a 65m2 położonej nad jeziorem [...] koło miejscowości [...] gm. Lidzbark Warmiński. W umowie tej określono czynsz roczny z zastrzeżeniem, iż o wysokości czynszu na następny rok wynajmujący zostanie powiadomiony w terminie do 15 lutego każdego roku.
W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 sierpnia 2005r. nie narusza prawa, prawidłowo bowiem organ nadzoru stwierdził, iż zawarcie w ocenianym zarządzeniu postanowień w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji Rady stanowi o podjęciu aktu przez organ niewłaściwy, co z kolei należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność zarządzenia.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił złożoną skargę na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego – reprezentowanego przez radcę prawnego, W. Ż. – zarzuca:
1. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie przez Sąd, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005 r. Nr OR.0154/7/05 było aktem prawnym podjętym przez Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego w sprawach z zakresu administracji publicznej, gdy tymczasem zarządzenie to jako załącznik do indywidualnych umów najmu regulowało problematykę o charakterze cywilnoprawnym, która nie podlega kontroli sądów administracyjnych;
2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),
- art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.),
- art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),
polegające na przyjęciu, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005 r. Nr OR.0154/7/05 było sprzeczne z prawem, gdy tymczasem zarządzenie to regulujące faktycznie problematykę o charakterze cywilnoprawnym do ustalenia tam opłat, znajdowało swoje oparcie w unormowaniach art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2006 r. (Sygn. akt [I S.A./Ol 181/06) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, bądź ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2006 r. (Sygn. akt II S.A./Ol 181/06) i poprzedzającego go rozstrzygnięcia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr PB.0911/250/05.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005 r. Nr OR.0154/7/05 w przedmiocie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulowało problematykę z zakresu administracji publicznej. Skarżący zarzucił, iż Sąd do treści zarządzenia podszedł w sposób formalistyczny analizując tylko jego tytuł oraz podstawę prawną. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że w przedmiotowym zarządzeniu błędnie wskazano art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) jako podstawę jego podjęcia oraz tytuł zarządzenia "w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zarządzenie to jako załącznik do indywidualnych umów najmu (§ 8 umowy) regulowało problematykę o charakterze cywilnoprawnym i – zdaniem Skarżącego – polegało na ustalaniu przez Burmistrza zryczałtowanych opłat, jakie najemca winien uiszczać na rzecz administratora Ośrodka Wypoczynkowego w [...].
Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, iż uprawnienie do indywidualnego naliczania należności za nieruchomości udostępnienie z zasobu nie stanowi upoważnienia do wydania generalnego władczego aktu, który obligatoryjnie nakładałby określone opłaty za korzystanie z gminnego zasobu nieruchomości. Regulacja problematyki zarządzenia przez Burmistrza powoduje, że zarządzenie to jako załącznik do umowy jest jawne dla ponad 150 posiadaczy domków rekreacyjnych. Ustalanie tego indywidualnie z najemcami (bez tego zarządzenia) mogłoby spowodować podejrzenia najemców o ich nierówne traktowanie. Sama regulacja tego problemu zarządzeniem nie jest najszczęśliwsza, ale w stanie faktycznym Ośrodka jedynie możliwa.
Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem Sądu, iż "zakwestionowane zarządzenie w okresie jego obowiązywania stanowiło podstawę do pobierania określonych w nim opłat od osób fizycznych, co przesądziło sprawę konieczności poddania nadzorowi zarządzenia pierwotnego dając osobom zainteresowanym prawo ubiegania się o zwrot pobranych opłat". Sąd nie wskazał w jakim trybie (cywilnym, czy administracyjnym) mają być zwracane opłaty. Zdaniem skarżącego jedynym możliwym trybem jest postępowanie przed sądem cywilnym, co przemawia za tym, że zarządzenie Burmistrza regulowało problematykę o charakterze cywilnoprawnym (nie przesądzając o zasadności zwrotu pobranych opłat). W wyroku z dnia 13 maja 2003 r. I ACa 204/03 Sąd Apelacyjny w Poznaniu podniósł, że czynsz może składać się z czynszu właściwego i innych opłat - OSA 2004/8/22. Tak w umowach z najemcami ustalił skarżący (§ 3 i 8 umowy). Odmiennie niż Sąd, skarżący uważa, że w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) materia będąca przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie należała zarówno do właściwości sądu administracyjnego, jak i organu nadzoru. Znajduje to także potwierdzenie w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2004 r. OSK 439/04.
Pełnomocnik Skarżącego zaznaczył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że "przedmiot rozstrzygnięcia, który dotyczy ustalenia opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w wysokości uzależnionej od powierzchni oddanej w najem właścicieli domków rekreacyjno-wypoczynkowych położonych na terenie Ośrodka Wypoczynkowego w [...] w żadnym razie nie dotyczy usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej czy też korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto grunt pod domkami nie stanowi ani obiektu, czy też urządzenia użyteczności publicznej".
W opinii Skarżącego stwierdzenie powyższe potwierdza, że zarządzenie Burmistrza reguluje problematykę cywilnoprawną, a tym samym nie jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podstawą naliczenia opłat były: art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). w pojęciach "gospodarowanie mieniem komunalnym" i "naliczaniem należności za nieruchomości udostępnianie z zasobu" mieści się zdaniem skarżącego (odmiennie niż przyjął Sąd) ustalenie przez Burmistrza opłat w zarządzeniu z dnia 1 lutego 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005 r. Nr OR.0154/7/05 było aktem prawnym podjętym przez Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego w sprawach z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze cywilnoprawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki nie zasługuje na uznanie. Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego, bądź też jednostkowo-konkretnego, przy czym zarządzenia podlegające kontroli organu nadzoru to nie tylko zarządzenia wydawane w wyszczególnionych przez skarżącego czterech kategoriach spraw. W powołanej w uzasadnieniu wyroku uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93, OTK 1994, cz. II poz. 46) wskazano, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Trybunał zaznaczył również, że jeżeli akt organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.
W badanej sprawie wydane zarządzenie ma charakter władczy i nie ulega wątpliwości, iż związane jest z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie gospodarki komunalnej, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny, zatem akt ten podlega kontroli, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Należy również wskazać, iż Sąd I instancji nie był zobowiązany – wbrew twierdzeniom Skarżącego – do wskazania trybu w jakim mają być zwrócone pobrane do tej pory opłaty, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem postępowania.
W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (s.g.) oraz art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (g.n.), poprzez przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego z dnia 1 lutego 2005 r. Nr OR.0154/7/05 było sprzeczne z prawem – należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął (powołując stanowisko na NSA zwarte w uchwale 7 sędziów z 21 października 2002r. sygn. akt OPS 9/02), iż ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje wprost kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego. Wskazać należy, iż poruszona w zaskarżonym wyroku kwestia braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może być wyłączną przyczyną wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego. Ocena, czy brak takiego zawiadomienia organu gminy pozbawił go możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia należy wyłącznie do sądu administracyjnego. W powyższej sprawie organ gminy nie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej i wyrażania stanowiska w tej sprawie. Jakkolwiek Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego nie został poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego, to kolejnymi pismami Wojewody był wzywany do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz nadesłanie, w trybie art. 88 ustawy o s.g., kwestionowanego zarządzenia oraz innych dowodów potwierdzających posiadanie uprawnienia do wydania badanego w trybie nadzoru aktu. Poza żądanymi dokumentami organ wykonawczy gminy przesyłał także inne dowody, które w jego ocenie potwierdzać miały zgodność z prawem podjętego zarządzenia. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi nadzoru, iż działanie jego zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego spowodowało pozbawienie Burmistrza możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie, że brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego miał wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Podobnie niezasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zarządzenie Burmistrza Lidzbarka Warmińskiego błędnie oparto na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o s.g., który, jako jedno z zadań wójta (burmistrza) wskazuje gospodarowanie mieniem komunalnym. Sąd I instancji, powołując się na wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2004r. sygn. II SA/Op 351/04, OSS 2005/5/97, trafnie wykazał, iż zarządzenie z 1 lutego 2005r. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości organów uprawnionych do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g.k. Przepis ten upoważnia rady gmin do określania m.in. opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym kompetencja ta mogła być w drodze subdelegacji, określonej w ust. 2, przekazana do kompetencji organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie jednakże Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego takiej delegacji nie posiadał, co potwierdził w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę, zatem nie posiadał uprawnienia do wydania ww. zarządzenia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że tak sformułowane uprawnienie organu wykonawczego oznacza prawo rozporządzania mieniem przez prowadzenie działalności polegającej na tym, że z zasobu gminnego "wychodzą" bądź też do tego zasoby "wchodzą" pewne składniki majątkowe (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2004r. sygn. II SA/Op 351/04, OSS 2005/5/97). W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym nie mieści się określanie wysokości i sposobu ustalania opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Okoliczność, iż przepis, na podstawie którego wydano sporny akt, nie mógł stanowić podstawy prawnej ustalenia wspomnianych opłat nie oznacza jeszcze, że takich opłat burmistrz nie mógł ustalić. Uprawnienie burmistrza w tym zakresie mogło bowiem wynikać z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g.k. Przepis ten upoważnia rady gmin do określania m.in. opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym kompetencja ta mogła być w drodze subdelegacji, określonej w ust. 2, przekazana do kompetencji organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie jednakże Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego takiej delegacji nie posiadał, co potwierdził w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę. Zatem kwestionowane przez Wojewodę zarządzenie z 1 lutego 2005r., wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości organów uprawnionych do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o g.k.
Nie można również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o g.n. Przepis art. 25 ustawy o g.n. zawiera istotne uzupełnienie czynności składających się na pojęcie gospodarowania, wymienionych w art. 23 tejże ustawy.
Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o g.n. nie przewiduje w swojej treści żadnej szczególnej formy dla naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu. Należy zatem uznać za trafne stwierdzenie Sądu I instancji, iż wykonywanie przez organ wykonawczy gminy czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnienie z zasobu jednoznacznie wskazuje na uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności określanych umowami cywilnoprawnymi dotyczącymi korzystania z nieruchomości gminnych. Nie istnieje zatem uprawnienie do wydania generalnego władczego aktu, który obligatoryjnie nakładałby określone opłaty za korzystanie z gminnego zasobu nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji, powołał się na załączoną do akt sprawy umowę najmu mocą której oddano w najem właścicielowi domku rekreacyjnego część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 8ha 26a 65m2 położonej nad jeziorem [...] koło miejscowości [...] gm. Lidzbark Warmiński, gdzie określono czynsz roczny z zastrzeżeniem, iż o jego wysokości na następny rok wynajmujący zostanie powiadomiony w terminie do 15 lutego każdego roku.
Mając na uwadze powyższe względy skargę kasacyjną – jako niezasadną – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).