I OSK 1403/16

I OSK 1403/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
II SA/Wr 855/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2016-03-16
I OSK 1004/16 - Wyrok NSA z 2016-08-24
II SAB/Op 91/15 - Wyrok WSA w Opolu z 2015-12-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 707
art. 35
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 520
art. 40 b ust. 2 pkt. 4 lit. a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 855/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 855/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty geodezyjnej za sporządzenie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2014 r. pracownik Urzędu Miejskiego W. wystąpił do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wskazując jako podstawę żądania art. 40 b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520, dalej jako: "p.g.k."). Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty. Pełnomocnik Gminy W. wniósł o wyjaśnienie zasadności wymierzenia opłaty. W związku z tym, Prezydent W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wysokości opłaty, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. określił wysokość opłaty na kwotę 150 zł.
W odwołaniu Gmina W. wskazała, że wypis i wyrys był niezbędny do wyłączenia określonej działki gruntu z dotychczasowej księgi wieczystej w celu założenia dla niej nowej księgi wieczystej, a tym samym ujawnienia w nowej księdze wieczystej prawa własności Gminy, co wyklucza pobieranie opłaty (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k.).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], rozstrzygając sprawę po raz pierwszy, uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wskutek uznania, że wnioskodawca nie udokumentował uprawnienia do otrzymania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 ust. 5 p.g.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi Gminy W., wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 351/15, uchylił decyzję organu odwoławczego, jako naruszającą art. 40f ust. 1 p.g.k.
Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. Omówił brzmienie przepisów art. 24 ust. 3 i 5, art. 40b, art. 40d, art. 40e i art. 40f p.g.k. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła podstawa do niepobierania opłaty. Z treści wniosku Gminy wynikało, że prawo własności działki, dla której wypis i wyrys chce uzyskać, jest już ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie z treścią art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. opłaty nie pobiera się za wypisy i wyrysy żądane w związku z działaniem jednostek samorządu terytorialnego, mającym na celu ujawnienie przysługującego jej prawa. Wyjątek od zasady pobierania opłaty nie może być interpretowany rozszerzająco. Wnioskodawca podjął działanie związane z gospodarką nieruchomościami, nie zaś zamiarem ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Pobranie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego w celu odłączenia działki z księgi wieczystej, podlega opłacie. Wysokość opłaty jest zgodna z zapisem tabeli nr 11 poz. 6 załącznika do ustawy.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina W. zakwestionowała pogląd prawny organu. Skarżąca podniosła, że ma obowiązek ujawnienia prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych. Zgodnie z intencją ustawodawcy każda nieruchomość ma posiadać księgę wieczystą. Wyłączenie działki gruntu z księgi wieczystej skutkuje założeniem dla niej nowej księgi wieczystej i ujawnieniem w niej prawa własności albo dołączeniem jej do innej księgi wieczystej, w której prawo zostało już ujawnione. Ustawodawca w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. nie określił, czy zwolnienie z opłaty dotyczy jednokrotnego (pierwotnego) ujawnienia prawa własności, czy obejmuje również przypadki wyłączenia działki geodezyjnej z księgi wieczystej
i założenia dla niej nowej księgi wieczystej. Zaznaczyła, że wypis i wyrys był niezbędny do ujawnienia prawa własności Gminy w nowej księdze wieczystej założonej dla odłączonej działki. Zdaniem skarżącej, wskazany sposób wykorzystania żądanego dokumentu wprost odpowiada treści przepisu zawierającego zwolnienie z opłaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podkreślił, że zawarty w ustawie wyjątek od zasady odpłatności dotyczy działania jednostki samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, czyli nieruchomości niemających założonej takiej księgi. Prawo własności działki było wpisane do księgi wieczystej i jej odłączenie w celu założenia nowej księgi nie stanowi ujawnienia prawa w rozumieniu powołanego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę, podzielił w całości stanowisko organów orzekających. Wyjaśnił, że dominujący jest pogląd o jednolitości definicji nieruchomości. Przyjmuje się, że działki gruntu o odrębnych numerach, objęte jedną księgą wieczystą, składają się na jedną nieruchomość (uchwała II CZP 8/2013). Podkreśla się, że zwarty obszar gruntu należący do jednego właściciela może stanowić kilka nieruchomości, jeżeli dla poszczególnych fragmentów tego obszaru urządzono oddzielne księgi wieczyste. O liczbie nieruchomości decyduje więc wola właściciela. Przy omawianiu tego zagadnienia autorzy posługują się pojęciem tzw. manipulacji wieczystoksięgowych (M. Bednarek s. 98-99) i zwracają uwagę na ich aspekt przedmiotowy, skoro podmiot prawa własności nie ulega zmianie (patrz również § 103-104 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym - Dz.U. z 2013 r., poz. 1411). Sąd I instancji wskazał, że rozważania powyższe podbudowują intuicyjne przeświadczenie organu, iż utworzenie kilku nieruchomości w miejsce większej nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, nie wywołuje ujawnienia prawa własności do tych nieruchomości, gdyż prawo zostało już uprzednio ujawnione przy zakładaniu pierwotnej księgi wieczystej. Oczywiście założenie nowych ksiąg wieczystych musi być połączone z ujawnieniem prawa własności do powstałych nieruchomości, jednak stanowi ono przejaw woli właściciela zmiany przedmiotu prawa już mu przysługującego. W ocenie Sądu I instancji, czym innym jest ujawnienie prawa własności w rozumieniu przepisów ustawowych, tworzących powinność właściciela założenia księgi wieczystej dla nieruchomości nieposiadającej dotychczas księgi wieczystej, a czym innym ujawnienie prawa będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. W tym drugim przypadku wpis prawa własności nie tyle ujawnia prawo do tej pory nieujawnione, lecz stanowi konieczny element wyodrębnienia przedmiotu już ujawnionego prawa. Nie zakłada się ksiąg wieczystych bez wpisania prawa własności. Gdy jednak ustawodawca przynagla jednostkę samorządu terytorialnego do zakładania ksiąg wieczystych i ułatwia im to działanie poprzez zwolnienie od opłat geodezyjnych, to po osiągnięciu zamierzonego celu ustawowego nie ma już podstaw do stosowania tych mechanizmów ustawowych. Sąd zgodził się z organem orzekającym, że późniejsze działania wieczystoksięgowe ujawnionego już właściciela nieruchomości, podejmowane są w jego własnym interesie. Nie są to działania konieczne i nie zmierzają do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Ujawnienie to stanowi jedynie pośredni element działania podjętego w innym celu. O ile zatem ustawa (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k.) posługuje się pojęciem "ujawnienia prawa" bez zróżnicowania, czy chodzi o ujawnienie prawa dotychczas niewpisanego do księgi wieczystej, czy też ujawnienie będące pochodną działań wieczystoksięgowych, to niewątpliwie niepobieranie opłaty geodezyjnej będzie usprawiedliwione jedynie w tym pierwszym przypadku. Ujawnienie prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej, dotyczącej prawa już ujawnionego w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania ustawowego zwolnienia od opłaty. Sąd I instancji powtórzył za organem, że prawo to ujawnia wówczas nie gmina, lecz sąd wieczystoksięgowy przy zakładaniu nowej księgi wieczystej dla odłączonej działki. Prawo to również nie powstało w wyniku odłączenia działki z dotychczasowego przedmiotu prawa i w rzeczywistości nie zostaje ujawnione, lecz podzielone w ramach prawa przysługującego nadal temu samemu podmiotowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż niepobieranie opłaty za wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków, żądanych przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ujawnienia prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, odnosi się wyłącznie do działania tej jednostki dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej i nie obejmuje przypadku założenia księgi wieczystej dla działki odłączanej z dotychczasowej księgi wieczystej, z czym również związane jest ujawnienie prawa jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł te same argumenty, jak dotychczas. Podkreślił, że wobec brzmienia art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k., kwestie dotyczące tego, czy jednostka samorządu terytorialnego ujawnia swe prawo po raz pierwszy w księdze wieczystej, czy też ujawnia je w związku z wyodrębnieniem działki geodezyjnej i koniecznością ujawnienia wówczas prawa w nowo założonej księdze wieczystej, są bez znaczenia, bowiem we wszystkich przypadkach jednostka samorządu terytorialnego prowadzi działania mające na celu ujawnienie prawa do nieruchomości i korzysta ze zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia ujawniania praw w księdze wieczystej. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece także tego pojęcia nie definiuje. Posługuje się również wymiennie kilkoma pojęciami, w tym "ujawnienia prawa" czy "wpisu". Przy czym, skoro art. 35 ust. 1 tej ustawy wprowadza obowiązek dla właściciela nieruchomości ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej, a w ust. 2 wprowadza regulację dotyczącą odpowiedzialności z tytułu szkody poniesionej wskutek nieujawnienia prawa własności, to oczywistym staje się, że pojęcie "ujawnienia prawa własności" dotyczy pierwszego wpisu prawa własności nowego właściciela danej nieruchomości. Wykładnia gramatyczna art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. wcale nie uzasadnia twierdzenia, że ustawodawca nie dokonał zróżnicowania zwolnienia z opłaty geodezyjnej dla każdego przypadku "ujawnienia", gdyż pojęcie to nie jest jednoznacznie przypisane każdej operacji na księgach wieczystych w zakresie wpisów prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na pierwszej z wymienionych podstaw. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dopatruje się w błędnej wykładni art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1396/16 rozpoznał tożsamą z wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną tej samej strony, odnoszącą się także do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, oddalającego skargę Gminy W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie określenia wysokości opłaty geodezyjnej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., oddalającego skargę kasacyjną we wskazanej wyżej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. W ocenie Gminy W. przepis ten odnosi się nie tylko do działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej, ale także obejmuje przypadek założenia księgi wieczystej dla działki odłączonej z dotychczasowej księgi wieczystej. Z poglądem tym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się i podkreślił, że analizowana norma nie odpowiada wprost na pytanie jak należy rozumieć pojęcie "ujawnienie prawa do nieruchomości". W omawianym przepisie nie doprecyzowano bowiem, czy użyty termin odnosi się wyłącznie do działania jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego nieruchomości niemającej urządzonej księgi wieczystej, czy też norma ta ma odnosić się do sytuacji ujawnienia prawa będącego pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólną nieruchomość do oddzielnej księgi wieczystej. Językowa treść art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. nie przesądza, czy chodzi o szerokie rozumienie pojęcia "ujawnienie prawa do nieruchomości" jako ujawnienie każdego prawa do nieruchomości. W ramach wykładni językowej mieści się także przyjęcie, że przepis ten dotyczy ścisłego rozumienia pojęcia "ujawnienie prawa do nieruchomości", jako wykazania prawa do nieruchomości po raz pierwszy. W znaczeniu językowym ujawnić to odkryć coś, stwierdzić istnienie czegoś oraz podać do wiadomości coś, co było trzymane w tajemnicy. Ujawnienie prawa do nieruchomości to również pokazanie czegoś, co dotychczas było ukryte (sjp.pwn.pl/ujawnić). Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. i zaakceptował wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji, wskazując dodatkowe argumenty. Podniósł, że w art.40 ust. 2 p.g.k. zawarto katalog zwolnień od pobierania opłaty, a zgodnie z powołanym przepisem nie pobiera się opłat na żądanie prokuratury (pkt 1); sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa (pkt 2); organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań ( pkt 3). Natomiast w art.40b ust. 2 pkt 4 przewidziane są trzy przypadki, w których nie pobiera się opłaty są to: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej ; b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. Ustawodawca rozróżnia ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej ( pkt 4 lit.a ) od przeniesienia praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa i jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ( pkt 4 lit. b i li.c ). Tylko w stosunku do przeniesienia praw pomiędzy Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego i odwrotnie ustawodawca zastosował zwolnienie od opłat, w sytuacji zaś gdy przeniesienie praw następuje pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu trzeciego, zwolnienie z opłat nie przysługuje. Stąd też utworzenie kilku nieruchomości w miejsce większej nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą, nie stanowi ujawnienia prawa w rozumieniu art.40 b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. O tym, że użyty w art.40. ust.2 pkt 4 lit a) p.g.k. termin ujawnienia prawa w księdze wieczystej może mieć inny zakres niż termin ten funkcjonujący na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece świadczy powoływana przez Sąd I instancji ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. z 2012 r., poz.1460 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na tytuł ustawy tj. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, że użyty w tytule ustawy termin "ujawnienia w księgach wieczystych" w sposób bezsporny dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela określonej nieruchomości. O takim zakresie znaczeniowym terminu ujawnienia w księdze wieczystej świadczy treść ustawy z dnia 7 września 2007 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że ustawodawca posługuje się w poszczególnych ustawach pojęciem ujawnienia w księgach wieczystych w różny sposób, nadając mu zróżnicowany zakres znaczeniowy. Oznacza to, że pojęcie "ujawnienia", występujące w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, nie może być automatycznie przenoszone na pojęcie "ujawnienia", uregulowane w innej ustawie, dotyczącej innej problematyki. Powyższe wskazuje, że sporne pojęcie, o którym mowa w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. należy odczytywać ściśle. Przepis ten nie przewiduje zatem zwolnienia jednostki samorządu terytorialnego z opłat za udostępnienie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w sytuacji, gdy celem uzyskania tych danych jest wyłączenie działki z założonej już księgi wieczystej i założenie dla niej nowej księgi wieczystej. Czynności zmierzające do ujawnienia prawa w znaczeniu czynności wieczystoksięgowej w sytuacji, gdy prawo to zostało już ujawnione w księdze wieczystej, nie uprawnia gminy do powtórnego wykorzystania zwolnienia od opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że w przypadku wątpliwości, czy wykładnia językowa jest wystarczająca, uzasadnione jest sięgnięcie do wykładni systemowej. Zauważył, że czym innym jest powinność właściciela założenia księgi wieczystej dla nieruchomości, która nie posiada księgi wieczystej, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 719 ze zm.), a czym innym ujawnienie prawa, będące pochodną wpisania jednej z działek tworzących wspólnie nieruchomość, do oddzielnej księgi wieczystej. Nie można pominąć, że obowiązek zakładania ksiąg wieczystych i ujawniania w nich praw właścicielskich przysługujących Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego wynika nie tylko z powołanego art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale również z ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1460 ze zm.). Ustawa ta, która weszła w życie z dniem 19 listopada 2007 r., zobowiązuje, głównie starostów oraz inne podmioty reprezentujące Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, do dokonania określonych czynności w wyznaczonych terminach. Podstawowym jej celem miało być ujawnienie (a zatem wykazanie po raz pierwszy) w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta, wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych.
W uzasadnieniu projektu do ww. ustawy z dnia 7 września 2007 r. wskazano m.in., że celem ustawy jest zapewnienie skutecznych możliwości realizacji zasadniczej funkcji ksiąg wieczystych poprzez: 1) uporządkowanie i usprawnienie bazy danych ksiąg wieczystych; 2) uporządkowanie systemu ksiąg wieczystych, tak aby w jak największym stopniu odzwierciedlał rzeczywisty stan prawny nieruchomości; 3) usunięcie istotnych zaniedbań w ujawnianiu rzeczywistego stanu własności nieruchomości w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa oraz nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; a także 4) aktualizację wpisów prawa własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i organów innych niż starosta wykonujących prawo własności Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych, wynikających z aktów prawnych wydawanych po 1945 r., w szczególności do własności "poniemieckiej".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dążenie przez ustawodawcę do uregulowania powyższą ustawą rzeczywistego stanu prawnego własności nieruchomości poprzez ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego przemawia również za tezą, że pojęcie "ujawnienie prawa do nieruchomości", użyte w treści art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) p.g.k. należy rozumieć ściśle, a zatem, na podstawie powołanego przepisu, jednostka samorządu terytorialnego nie może domagać ponownego zwolnienia z opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. Ułatwienie jednostkom samorządu terytorialnego zakładania ksiąg wieczystych przez zwolnienie od opłat geodezyjnych miało na celu osiągnięcie zamierzonego celu ustawowego. Po jego realizacji brak jest podstaw do stosowania tych zwolnień.
W tej sytuacji zastosowanie wykładni systemowej, potwierdziło zasadność dokonanej wykładni językowej , a rezultaty obu wykładni są zgodne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe poglądy i przedstawioną argumentację w całości podziela i uznaje je za mające pełne zastosowanie do rozpatrywanej skargi kasacyjnej, z uwagi na tożsamość zagadnień prawnych występujących w obu tych sprawach.
W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego należało ocenić jako nietrafny, a skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.