I OSK 1401/24

I OSK 1401/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 54/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust 1 pkt 4,
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 54/24 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 1 grudnia 2023 r., znak: SKO.PS/40/1113/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia 30 sierpnia 2023 r. znak: PS.4042.30.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz D. G. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Lu 54/24 oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 1 grudnia 2023 r., odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną E. G.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) uznał za niekonstytucyjne uzależnianie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności, to w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia była zasadna z innej przyczyny, zgodnej z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.). Głównym powodem oddalenia skargi był brak bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją D. G. z pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Sąd pierwszej instancji uznał, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie był na tyle stały i wyłączający możliwość zarobkowania, aby uzasadniał przyznanie świadczenia. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym wywiady środowiskowe, wskazywał, że żona skarżącego, mimo znacznego stopnia niepełnosprawności, zachowuje pewien stopień samodzielności w ciągu dnia (samodzielne poruszanie się na wózku, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków, podstawowa higiena). Dodatkowo, w opiece nad nią pomagają inni członkowie rodziny: matka skarżącego, córki oraz rodzice żony. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, których brak aktywności zawodowej wynika wyłącznie i bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zakres tej opieki musi całkowicie wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pomoc przy czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czy świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej jako element obowiązku moralnego i rodzinnego, nie są wystarczające do spełnienia warunku "stałości" opieki wykluczającej zarobkowanie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że każda sprawa wymaga indywidualnej oceny, a w tym przypadku uznano, że skarżący jako rolnik ma możliwość organizacji pracy w gospodarstwie rolnym w sposób pozwalający na godzenie jej z opieką nad żoną, zwłaszcza przy wsparciu innych członków rodziny.
Sąd pierwszej instancji odrzucił zarzut skarżącego, jakoby wywiad środowiskowy został przeprowadzony nieprawidłowo, a ustalenia dotyczące pomocy innych domowników były błędne. Potwierdzono, że matka żony D. G. aktywnie uczestniczy w opiece. W kwestii faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji Kolegium, że sam wniosek o zwrot podatku akcyzowego za paliwo przesądza o kontynuacji działalności, jednak uznał tę kwestię za nieistotną dla rozstrzygnięcia, ponieważ decydujący był zakres faktycznie sprawowanej opieki i jej kolidowanie z możliwością podjęcia pracy zarobkowej.
Skargę kasacyjną od wyroku złożył D. G. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego, polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji podczas gdy organ II instancji naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.) uznając skarżącego za osobę, która nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą która zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a organ nie ustalił aby Skarżący miał możliwość pracy w gospodarstwie rolnym przy zakresie sprawowanej opieki.
2) przepisów prawa procesowego, polegającego na nieuchyleniu decyzji organu II instancji podczas gdy organ II instancji naruszył przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nie rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcia faktu, iż matka oraz trzy córki skarżącego kasacyjnie (dwie z trzech córek nie mieszkają z rodzicami w związku z podjęciem przez nie nauki poza miejscem zamieszkania), z którymi wspólnie zamieszkują nie są w stanie w pełni opiekować się niepełnosprawną E. G. , a skarżący kasacyjnie jest jedyną osobą na której spoczywa cały obowiązek opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz praca w gospodarstwie domowym nie jest wykonywana tylko przez kilka godzin dzienne lecz nie kiedy przez 16 godzin dzienne, przez co nie sposób aby Skarżący połączył pracę w gospodarstwie rolnym z opieką.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Lu 54/24 oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. o znaku PS.4042.30.2023. Wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzania rozprawy sądowej w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, okazały się zasadne. W efekcie, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz poprzedzające go decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), polegającego na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, podczas gdy organ ten naruszył wskazane przepisy w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucał w szczególności pominięcie faktu, iż matka oraz trzy córki nie są w stanie w pełni opiekować się niepełnosprawną E. G. , a on sam jest jedyną osobą, na której spoczywa cały obowiązek opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zaniedbaniu analizy, czy praca w gospodarstwie domowym, pozwalałaby na połączenie jej z pracą w gospodarstwie rolnym.
Zważywszy na kontekst badanej sprawy, zarzut niepełnego ustalenia stanu faktycznego jest trafny. Należy zwrócić uwagę, że zasadniczą przyczyną odmownego załatwienia wniosku skarżącego kasacyjnie przez Wójta Gminy O. było ustalenie dotyczące daty powstania niepełnosprawności u żony skarżącego. Kolegium utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdziło natomiast, że nie można na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznać, D. G. zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, oraz że istnieje związek przyczynowy pomiędzy deklarowaną przez wnioskodawcę rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym a sprawowaniem przez niego opieki. Sąd pierwszej instancji zakwestionował zasadność odmownego załatwienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na moment w którym powstała niepełnosprawność oraz wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wyłączną przyczyną uzasadniającą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odmowne załatwienie złożonego wniosku, był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa a zakresem pełnionej nad żoną opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak organy, w sposób niewystarczający zbadał i ocenił całość materiału dowodowego, w szczególności w zakresie, w jakim odnosił się on do faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez D. G. nad żoną, E. G. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, przyjęły zbyt daleko idące założenie, że w rodzinie jest duży krąg osób zaangażowanych w pomoc E. G. w jej codziennym funkcjonowaniu. Szczegółowa analiza dokumentacji akt sprawy, wskazuje na konieczność głębszego zbadania możliwości realnego udziału pozostałych członków rodziny w opiece. Skarżący kasacyjnie zarówno w toku postępowania, jak i na etapie skargi podnosił, że z uwagi na wzrost i masę ciała niepełnosprawnej, jest on jedyną osobą, która jest w stanie podnieść żonę. Co więcej, w skardze kasacyjnej uściślono, że matka niepełnosprawnej oraz jej mąż, pomagają w opiece nad córką jedynie poprzez odwiedziny i rozmowy, a nie poprzez wykonywanie czynności pielęgnacyjnych. Podobnie, wiek teściowej skarżącego oraz fakt, że dwie z trzech córek nie zamieszkują na co dzień z rodzicami z powodu nauki w innej miejscowości, winny skłonić organy do weryfikacji, czy osoby te są w stanie w rzeczywistości zapewnić stałą i kompleksową pomoc, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy zwrócić uwagę, że z wywiadu środowiskowego wynikało, że córka K. studiuje w K. K. uczęszcza do szkoły średniej i do domu powracała ok. godz. 17. Natomiast córka E. była uczennicą klasy piątej szkoły podstawowej. Przyjęcie założenia o swobodzie organizacji pracy w gospodarstwie rolnym, bez pogłębionej analizy realnego wymiaru i charakteru obowiązków opiekuńczych, jest nieuprawnione. Sąd pierwszej instancji pominął, że w przypadku osób wymagających podnoszenia czy zmiany pozycji, opieka ta może mieć charakter incydentalny, ale jednocześnie krytyczny i niemożliwy do pogodzenia z regularną pracą poza domem. Organom oraz Sądowi pierwszej instancji, umknęła zatem konieczność wszechstronnego zbadania rzeczywistych, a nie deklaratywnych możliwości wsparcia ze strony pozostałych członków rodziny, w kontekście potrzeb E. G. i specyfiki opieki, jakiej wymaga osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, poruszająca się na wózku inwalidzkim. Niewystarczające zbadanie tych okoliczności naruszyło tym samym zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Drugim zarzutem skargi kasacyjnej, ściśle związanym z powyższym, jest naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, podczas gdy organ ten naruszył wskazany przepis, uznając skarżącego za osobę, która nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący kasacyjnie argumentował, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad żoną, a organ nie ustalił, aby miał on możliwość pracy w gospodarstwie rolnym przy zakresie sprawowanej opieki.
Ten zarzut jest również uzasadniony. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, oparł się na założeniu, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną nie wymagał od niego rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji, że "skarżący wykonuje czynności ściśle związane z opieką nad żoną wyłącznie rano, wieczorem i w nocy" oraz że w ciągu dnia jego żona wymaga jedynie pomocy w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jest niewystarczające do uznania, że opieka ta nie uniemożliwia pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wskazano powyżej, konieczność stałej dyspozycyjności opiekuna, zwłaszcza w przypadku zdarzeń związanych z niepełnosprawnością, takich jak upadek czy przykurcze mięśni, które uniemożliwiają samodzielną zmianę pozycji, może wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek stałej pracy, w tym również pracy w gospodarstwie rolnym, która również wymaga systematyczności i często przemieszczania się. Skarżący kasacyjnie podkreślał, że niepełnosprawność E. G. pozostaje stale w tym samym zakresie i od czasu złożenia wniosku do chwili obecnej niepełnosprawna jest coraz starsza i słabsza, co oznacza zwiększające się zapotrzebowanie na opiekę.
Ponadto, należy odnieść się do kwestii faktu rezygnacji przez skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym. Przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organy regulowały kwestię dokumentowania zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym na potrzeby postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17b ust. 2 u.ś.r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zakwestionował wnioski, jakoby sam fakt złożenia wniosku o zwrot podatku akcyzowego za paliwo zakupione przed datą złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, miało przesądzać o kontynuowaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednakże, Sąd pierwszej instancji, pomimo tej prawidłowej konstatacji, nie dokonał pełnej i prawidłowej oceny, czy skarżący faktycznie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki. Jeśli bowiem skarżący faktycznie zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to należało precyzyjnie ustalić, czy rezygnacja ta była podyktowana koniecznością sprawowania opieki. Fakt długotrwałej pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym, a następnie rezygnacji z niej niedługo po tym, jak jego żona doznała uszkodzenia rdzenia kręgowego w 2016 roku, jest okolicznością, która winna być wnikliwie przeanalizowana w kontekście związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki. Argument skarżącego kasacyjnie, że nie domagał się świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, gdy otrzymywał pomoc od innych osób, natomiast obecnie, z uwagi na ich wiek i wyprowadzkę dzieci, musiał zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, stanowi istotny element stanu faktycznego, który nie został w pełni uwzględniony przez organy i Sąd pierwszej instancji.
W kontekście przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc dla osób, których brak aktywności zawodowej wynika wyłącznie i bezpośrednio z konieczności sprawowania opieki. Nie jest to świadczenie za samą opiekę, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z niego. W niniejszej sprawie, organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadały w sposób wystarczający, czy faktyczny zakres opieki nad niepełnosprawną żoną, z uwzględnieniem wszystkich jej specyficznych potrzeb oraz realnych możliwości wsparcia ze strony pozostałych członków rodziny, w pełni uniemożliwiał skarżącemu kontynuowanie pracy w gospodarstwie rolnym. Wskazanie przez skarżącego kasacyjnie, że jest on jedyną osobą zdolną do podniesienia niepełnosprawnej, co wymaga stałej dyspozycyjności, ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zakres opieki obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i błędnej wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej winny ponownie, w sposób kompleksowy i wszechstronny, zbadać zakres i charakter opieki sprawowanej przez D. G. nad żoną, E. G. , z uwzględnieniem jej indywidualnych potrzeb oraz realnych możliwości wsparcia ze strony pozostałych członków rodziny. Należy także wnikliwie ocenić, czy faktyczna rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego była bezpośrednio i wyłącznie związana z koniecznością sprawowania tejże opieki.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).