I OSK 140/23

I OSK 140/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1587/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-05-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 112, art. 113 ust. 3, art. 115 ust. 1, art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1587/21 w sprawie ze skargi B. M. i Z. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 listopada 2021 r. nr WSPN/DW.7581.19.2021.WJ w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r. sygn. II SA/Bd 1587/21 oddalił skargę B. M. i Z. M. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 listopada 2021 r., nr WSPN/DW.7581.19.2021.WJ w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi pierwszej instancji: naruszenie art. 112 u.g.n poprzez przyjęcie iż właściciel nieruchomości nie jest legitymowany do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oraz naruszenie art. 61 a § 1 KPA poprzez przyjęcie iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały inne uzasadnione sytuacje polegające na konieczności wszczęcia postępowania wywłaszczającego, jak również iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczającego z urzędu.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zmianę zaskarżonego wyroku i nakazanie Wojewodzie wszczęcia postępowania wywłaszczającego dotyczącego nieruchomości powodów, ewentualnie uchylenie przedmiotowego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zwolnienie skarżących od kosztów sądowych, w tym obowiązku uiszczenia wpisu sądowego. Jednocześnie pełnomocnik skarżących oświadczył, że swoją pracę ze względu na sytuację osobistą mocodawców wykonuje bez wynagrodzenia, przez wszystkie lata i we wszystkich sprawach, które dla skarżących prowadził.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Na wstępie należy zaakcentować, że choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "KPA" oraz "u.g.n." to jednocześnie nie definiuje używanych skrótów, ani nie zawiera wskazań dziennika promulgacyjnego, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływane wzorce kontroli wskazano. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 poz. 1990; dalej "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Dalej należy podkreślić, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zarzutami skargi kasacyjnej, a jednocześnie ustalenia faktyczne organów, zaaprobowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, nie są w ramach niniejszej skargi kwestionowane, Sąd kasacyjny przyjmuje ten stan faktyczny za wiążący. Dalsze rozważania będą się zatem koncentrować wyłącznie na ocenie prawnej zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w zarzutach.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa właściciel nieruchomości jest podmiotem legitymowanym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia jego nieruchomości. Kwestią powiązaną z powyższym, a podniesioną w skardze kasacyjnej, była ocena, czy opisana przez skarżących sytuacja życiowa, związana z uciążliwościami wywołanymi przez realizowane i planowane w sąsiedztwie inwestycje celu publicznego, kreowała po stronie organów administracji publicznej obowiązek wszczęcia takiego postępowania z urzędu.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 112 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest legitymowany do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów regulujących tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Kwestię tę normuje nie art. 112 u.g.n., który zawiera legalną definicję wywłaszczenia oraz określa jego przedmiot i przesłanki, lecz art. 115 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Ustawodawca dopuścił nadto wszczęcie postępowania z urzędu na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Jest to wyczerpujący katalog podmiotów uprawnionych do inicjowania procedury wywłaszczeniowej. W katalogu tym nie mieści się właściciel nieruchomości, którego prawo ma być przedmiotem wywłaszczenia. Właściciel nieruchomości nie posiada zatem ustawowej legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o wywłaszczenie jego gruntu. Instytucja wywłaszczenia jest instrumentem prawa publicznego, stanowiącym wkroczenie organów władzy publicznej w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności, dopuszczalne jedynie dla realizacji publicznego celu, który nie może być zrealizowany w inny sposób. Nie jest ona natomiast środkiem ochrony interesów właściciela, sposobem rekompensaty uciążliwości związanych z sąsiedztwem inwestycji publicznych ani nie kreuje po stronie właściciela roszczenia o przymusowe przeniesienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Tymczasem, analiza argumentacji wniosku wywłaszczeniowego, jak również zażalenia, skargi skierowanej do Sądu pierwszej instancji oraz skargi kasacyjnej wskazuje jasno, że skarżący stoją na stanowisku, że ich gospodarstwo w całości powinno zostać wywłaszczone na realizowane inwestycje, ponieważ nieobjęty dotąd wywłaszczeniem teren "utracił swoje pierwotne funkcje". Skarga kasacyjna nie dostrzega jednak, że ustawodawca przyznał dotychczasowemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości roszczenie o nabycie od niego pozostałej części terenu jego nieruchomości, nieobjętej granicami obszaru poddanego wywłaszczeniu (art. 113 ust. 3 u.g.n.). Roszczenie to ma jednak charakter cywilnoprawny (por. M. Wolanin, J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025).
Należy zatem fundamentalnie rozróżnić te dwie ścieżki. Wspomniane roszczenie cywilne (art. 113 ust. 3 u.g.n.) służy ochronie interesu właściciela po dokonanym częściowym wywłaszczeniu i ma charakter cywilnoprawny, inicjowany przez właściciela. Czym innym jest natomiast sama instytucja wywłaszczenia. Istotą wywłaszczenia, uregulowaną w art. 112 u.g.n., a wywodzoną wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jest jednostronne, władcze wkroczenie organu państwa w sferę prawa własności. Jest to środek dopuszczalny wyłącznie wtedy, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, w szczególności poprzez dobrowolną umowę. Wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, za słusznym odszkodowaniem. Z samej tej definicji wynika, że jest to procedura nakierowana na realizację celu publicznego przez podmiot publiczny i w jego interesie, a nie instrument, który służyłby właścicielowi w celu ochrony jego prywatnych interesów, nawet jeśli są one obiektywnie naruszone przez działania publiczne.
Konsekwencją powyższego jest bezzasadność zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wnosząc o wywłaszczenie, złożyli wniosek w sprawie, w której nie posiadali legitymacji do jej inicjowania. Wniosek ten pochodził zatem od podmiotu nieuprawnionego. Taka sytuacja stanowi klasyczny przykład "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Organy administracji obu instancji, stwierdzając brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżących w trybie wnioskowym, były zobligowane do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji, aprobując to stanowisko, nie naruszył prawa. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, jakoby trudna sytuacja życiowa skarżących stanowiła "inną uzasadnioną przyczynę" obligującą do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest wynikiem całkowicie błędnej interpretacji art. 61a k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut, iż w sprawie winno dojść do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu, a wniosek skarżących powinien być potraktowany jako impuls do podjęcia takich działań. Wszczęcie postępowania z urzędu w trybie art. 115 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od istnienia przesłanek materialnoprawnych, tj. istnienia konkretnego celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., który ma być realizowany na danej nieruchomości przez Skarb Państwa, oraz braku możliwości pozyskania nieruchomości w drodze umowy. Ze stanu faktycznego
sprawy, prawidłowo ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd, nie wynika, aby jakikolwiek podmiot publiczny zamierzał realizować na nieruchomości skarżących cel publiczny wymagający jej wywłaszczenia (pozbawienia prawa własności). Część inwestycji została już zrealizowana, a część gruntów pod te inwestycje została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej. Z kolei planowane inwestycje co do zasady realizowane są w trybie art. 124 u.g.n. (lub przepisów specustaw), poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a nie poprzez jej całkowite wywłaszczenie. Podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące uciążliwości związanych z sąsiedztwem inwestycji i utraty przez nieruchomość dotychczasowych funkcji, choć niewątpliwie dotkliwe, nie stanowią samodzielnej przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego, jeśli brak jest ku temu podstawy w postaci zamiaru realizacji celu publicznego przez podmiot uprawniony. W sytuacji, w której brak było ustawowych podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, jak i do wszczęcia postępowania z urzędu, organy administracji nie miały obowiązku prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności faktycznych niemających znaczenia prawnego dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.