I OSK 140/21

I OSK 140/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 808/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-03-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 § 11 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.20 ust 4 pkt 18 i 26 w zw z art 2 ust 1 i2 art 125 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 808/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 1 października 2019 r. nr SKO/41/OG-5/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzenia projektu rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych kopalni oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 808/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 1 października 2019 r. nr SKO/41/OG-5/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzenia projektu rekultywacji oraz terminu zakończenia prac rekultywacyjnych na gruntach poeksploatacyjnych kopalni, oddalił skargę w całości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Starosta [...] decyzją z 26 sierpnia 2013 r. (GŚ.6122.6.2013.4) ustalił na rzecz A S.A. w [...] kierunek rekultywacji gruntów, zatwierdził projekt rekultywacji oraz określił termin zakończenia prac rekultywacyjnych do 31 maja 2017 r. na gruntach poeksploatacyjnych po kopalni [...] "[...] " o powierzchni [...] ha położonych w granicach działki nr [...], obręb [...], gmina [...] – dalej jako "decyzja rekultywacyjna z 2013 r.".
Ostateczną decyzją z 3 sierpnia 2015 r. (GŚ.6122.10.2015.2) Starosta [...] przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. na rzecz następcy prawnego, tj. A Sp. z o.o. w [...].
Następnie, decyzją z 2 sierpnia 2016 r. (GŚ.6122.8.2016.2), Starosta [...] uwzględnił wniosek A Sp. z o.o. w [...] i zmienił decyzję rekultywacyjną z 2013 r. w zakresie terminu wykonania rekultywacji w ten sposób, że termin ten określił "do dnia 31 grudnia 2019 r." – dalej jako "decyzja zmieniająca z 2016 r."
Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r., po uwzględnieniu żądania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO) wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 2016r.
W ocenie SKO decyzja zmieniająca z 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów
rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Powołany przepis stanowi bowiem, że rekultywację kończy się w terminie do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej. Jak zaś wynika z decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. działalność przemysłowa prowadzona w granicach w granicach działki nr [...] została zakończona w maju 2012 r. SKO podkreśliło, że jest związane datą zakończenia działalności przemysłowej wskazaną w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. i nie może dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń. Skoro zaś już w decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. wyznaczono maksymalny 5-letni termin na rekultywację, to wadliwe było dodatkowe wydłużenie tego terminu decyzją zmieniającą z 2016 r. W konkluzji SKO stwierdziło, że decyzja zmieniająca z 2016 r. narusza w sposób rażący art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tak więc należało stwierdzić jej nieważność. SKO zaznaczyło też, że decyzja zmieniająca z 2016 r. narusza również art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem została wydana bez zasięgnięcia wymaganych opinii. W ocenie SKO tego rodzaju naruszenie prawa mogłoby jednak co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
Decyzją z 1 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jelenie Górze, po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję SKO z 11 lipca 2019r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z 2 sierpnia 2016r., zmieniającej decyzję Starosty z 26 sierpnia 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "skarżąca") zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wnosząc o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej uruchomionej wnioskiem z 6 października 2019 r. w przedmiocie zmiany decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. i uchylenia decyzji zmieniającej z 2016 r. Jednocześnie skarżąca załączyła do protokołu postanowienie Starosty [...] z 10 stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z 6 października 2019r. oraz zażalenie od tego postanowienia, jakie skarżąca wniosła do SKO.
Sąd odmówił uwzględnienia wniosku z uwagi na brak podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wystąpią m.in. w przypadku "rażącego naruszenia prawa". W kwestionowanej decyzji, w ocenie Sądu I instancji, SKO trafnie wykazało, że decyzja zmieniająca z 2016 r. wydłużając termin, w jakim zakończona ma zostać rekultywacja, narusza w sposób rażący art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Przepis z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi jednoznacznie, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.
W ocenie Sądu I instancji, nie wymaga żadnych głębszych zabiegów interpretacyjnych stwierdzenie, że powołana norma wyznacza maksymalny ustawowy okres, w jakim zakończona ma być rekultywacja. Wolą ustawodawcy jest, by zakończyła się ona nie później niż z upływem 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Decyzja w przedmiocie rekultywacji nie może więc wyznaczać terminu dłuższego. SKO zasadnie zauważyło, że w tym konkretnym przypadku zaprzestano działalności przemysłowej w zakresie wydobywania kopaliny w maju 2012 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji rekultywacyjnej z 2013 r., która w związku z tym wyznaczyła końcowy termin rekultywacji na 31 maja 2017 r. (starosta nie uwzględnił wówczas propozycji wyznaczenia terminu rekultywacji do 2024 r.). W konsekwencji nie było prawnych podstaw do wydania 3 lata później na podstawie art. 155 kpa decyzji zmieniającej decyzję rekultywacyjną z 2013 r. i wyznaczającej termin rekultywacji do 31 grudnia 2019 r. Rację ma SKO stwierdzając, że nie było uprawnione do ustalania we własnym zakresie odmiennego terminu zakończenia działalności przemysłowej (zdarzenia rozpoczynającego bieg ustawowego terminu 5-letniego), skoro termin ten został określony w ostatecznej i wiążącej decyzji rekultywacyjnej z 2013 r. Sąd zwrócił uwagę, że taki termin zakończenia działalności przemysłowej został zresztą wskazany przez A S.A. w [...] (poprzednika prawnego skarżącej) i wyraźnie wynika on z przedłożonego wówczas i zatwierdzonego "Projektu rekultywacji wyrobiska po kopalni [...] [...]" datowanego na kwiecień 2013 r. (zob. Projekt pkt. 1.4, 3.2).
Sąd uznał za niezasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia daty zakończenia działalności przemysłowej. Skarżąca zarzut ten opiera na twierdzeniu, że na terenie wyrobiska działalność przemysłowa jest ciągle prowadzona. Skarżąca prowadzi bowiem tam działalność w zakresie gospodarki odpadami, a dokładnie w zakresie przetwarzania odpadów w procesie R5. W ocenie skarżącej należy odróżnić zakończenie eksploatacji złoża, które miało miejsce w maju 2012 r., od zakończenia działalności przemysłowej, które jeszcze nie nastąpiło.
Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "działalności przemysłowej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako "działalność nierolnicza i nieleśna, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Tymczasem prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie gospodarki odpadami jest realizacją obowiązków rekultywacyjnych przewidzianych w "Projekcie rekultywacji wyrobiska po [...]" zatwierdzonym decyzją rekultywacyjną z 2013 r. (przewidziano tam zastosowanie określonych rodzajów odpadów i ich odzysku w procesach [...], [...] i [...] na etapie rekultywacji technicznej – pkt 4.1 Projektu). Taka działalność nie stanowi "działalności przemysłowej", gdyż służy wyłącznie celom rekultywacyjnym, a więc nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (zob. art. 4 pkt 18 ustawy). Działalność prowadzona przez skarżącą jest działalnością "rekultywacyjną" a nie "przemysłową" i ma zniwelować skutki działalności przemysłowej. Nie może zatem stanowić podstawy do odmiennej oceny kwestii terminu zakończenia na przedmiotowym terenie działalności przemysłowej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A sp. z o.o. z/s w [...]. Zarzuciła sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
1. przepisów z zakresu prawa procesowego, tj. naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna Starosty [...] z 2 sierpnia 2016 roku jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co zdaniem Sądu orzekającego oznacza, że Starosta [...] przy jej wydaniu naruszył prawo w sposób jasny i niedwuznaczny, przy czym oczywistym jest, że sentencją decyzji - i to jest jasne i niedwuznaczne - decyzji pierwotnej z 26 sierpnia 2013 roku - Starosta wyszedł ponad wniosek o ustalenie kierunku rekultywacji i wskazał omyłkowo termin początkowy biegu rekultywacji, przyjmując go omyłkowo w uzasadnieniu decyzji jako termin zakończenia wydobycia złoża, co nie jest równoznaczne z terminem zakończenia prowadzenia działalności przemysłowej,
2. przepisów prawa materialnego tj. naruszenie przepisu z art. 20 ust. 4 i z art. 4 pkt. 18 i 26 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie zastosowanie przepisu z art. 20 ust. 3 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że w okresie od "maja 2012" na terenie wyrobiska po kopalni [...] "[...]" nie jest prowadzona żadna działalność przemysłowa, a jedynie prowadzona jest rekultywacja, gdy tymczasem od grudnia 2015 roku i wcześniej "od maja 2012" prowadzono tam działalność przemysłową polegającą na odzysku odpadów i inną działalność przemysłową, która to działalność w żaden sposób, na obecnym etapie nie prowadzi, tak jak stanowi przepis z art. 4 pkt. 18 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy, do nadania gruntom zdegradowanym, poprzez wydobycie bazaltu, wartości użytkowych czy przyrodniczych, nie poprawia ich właściwości fizycznych i chemicznych, nie prowadzi do uregulowania stosunków wodnych ani odtworzenia gleb a jest nadal, w myśl art. 4 pkt. 26 ww. ustawy działalnością przemysłową powodującą utratę i ograniczenie wartości użytkowych gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy tj.: gruntów rolnych i leśnych. Rekultywacja zaś prowadzona jest przez skarżącego, stosownie do przepisu art. 20 ust. 3 ww. ustawy, tj. równolegle z procesem prowadzenia działalności przemysłowej i polega jedynie na wypełnianiu niecki po wyrobisku,
3. przepisów prawa procesowego tj. naruszenie przepisu z art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wynik toczącego się postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącego z 6 listopada 2019 r. o zmianę decyzji ostatecznej i o uchylenie decyzji ostatecznej tj. uchylenie decyzji ostatecznej Starosty [...] z 2 sierpnia 2016 roku nie ma znaczenia a dla przedmiotowego procesu, przepisu, który wprawdzie ma charakter fakultatywny i Sąd stosuje go z urzędu po ocenie celowości zawieszenia postępowania, jedynak skarżący wskazuje na prejudycjalne znaczenie przyszłego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 1 października 2019 roku, wydanej w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt: SKO/41/OG-5/2019, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniósł o rozpoznanie złożonej kasacji na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, orzeczenia.nsa.gov.pl i cytowane tam orzecznictwo). Wynika to z zasady związania granicami skargi kasacyjnej. W praktyce związanie to wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to również konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi pełną i wyczerpującą ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem należy przedstawić wywód, z którego będzie wynikało, że gdyby nie to naruszenie, to zapadłby inny wyrok, a decyzja organu odwoławczego miałaby inną treść.
W tym kontekście za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie ma charakter fakultatywny. Stanowi on bowiem, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem. Ponadto zauważyć należy, że sądy administracyjne dokonują oceny zaskarżonych decyzji, stosownie do art. 133 p.p.s.a., mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty ich wydania. Samo wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę bądź uchylenie kontrolowanej przez sąd decyzji nie powoduje zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, którą Sąd administracyjny winien brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Stąd konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawiona została uznaniu Sądu. Istotne jest przy tym, że wyrok sądu administracyjnego nie wpływa na prawo skarżącej do uruchomienia trybów nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 kpa, nawet wówczas, gdy co do decyzji zapadł już prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Oba powyższe przepisy pozwalają bowiem na zmianę lub uchylenie decyzji niewadliwej, jeżeli zostały spełnione przesłanki w nich określone.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania odwołujących się do stanu faktycznego sprawy. Tym samym stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został zakwestionowany, nie podjęto nawet próby jego podważenia, co oznacza, że okoliczności faktyczne sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy, które następnie zostały skontrolowane i przyjęte przez Sąd I instancji.
Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd kontrolował zatem legalność zaskarżonej decyzji jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane tak jak gdyby sprawa dotyczyła rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym.
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistego sprzeczności w treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej powinny zmierzać do wykazania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, wiążąc z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis prawa, który stanowił podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnej. W tej sprawie winien to być przepis art. 155 k.p.a. ponieważ to na podstawie tego przepisu wydano decyzję z 2016 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. akcentując brak możliwości jego rozszerzającej interpretacji oraz konieczność kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek celem zastosowania tej regulacji.
Rozpatrując zasadność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy na wstępie odnieść się do zasad stosowania art. 155 k.p.a., bowiem mają one przesądzające znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...)". Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i prawa oraz bezpieczeństwa prawego, co jest niezbędne dla zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych. Trwałość decyzji nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, ale wyjątki od niej w postaci tzw. trybów nadzwyczajnych są ściśle reglamentowane ustawą.
W k.p.a. wprost wskazano, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nie można tych wyjątków rozstrzygać drogą interpretacji niemającej podstaw w ustawie i prowadzącej do zamienienia wyjątku w zasadę, czyli trybów nadzwyczajnych w zwykły tok instancji.
Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a.jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, a więc w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, z uwzględnieniem normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2254/14). Powyższe oznacza, że art. 155 kpa nie może być stosowany jeżeli przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę wydania decyzji w postępowaniu zwykłym "sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w oparciu o które wydano decyzję. Zmiana decyzji musi być zgodna z tymi przepisami. Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji w oparciu o art. 155 kpa z pominięciem uregulowań prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Jak stanowi art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Ustawodawca zakreślił zatem okres, w którym rekultywacja winna być zakończona. Żaden z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wydłużenie tego terminu. Co więcej, w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przewidział sankcję za niewykonanie obowiązku rekultywacji w ten sposób, że "W razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona."
Wydanie decyzji w której wydłuża się czas zakończenia rekultywacji ponad 5 lat rażąco narusza zatem zarówno art. 20 ust. 4, jak i art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wraz z upływem zakreślonych w art. 20 ust. 4 ustawy 5 lat zmienia się stan prawny sprawy. Podmiot zobowiązany jest wówczas, nie tylko do dalszego prowadzenia rekultywacji zgodnie z warunkami zakreślonymi w decyzji, lecz dodatkowo ponosi podwyższone opłaty zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy.
Z powyższych względów uznać należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa, nieuwzględniająca zakreślonego przepisem art. 20 ust. 4 ustawy terminu zakończenia rekultywacji oraz pomijająca skutki uchybienia tak zakreślonego terminu określone w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rażąco narusza przepis art. 155 kpa. Zastosowano bowiem przepis art. 155 k.p.a. w innym stanie prawnym niż przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym.
Nie mógł być również uwzględniony zarzut art. 20 ust. 4 i z art. 4 pkt. 18 i 26 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Argumentacja skarżącej kasacyjnie wprost odnosi się do oceny okoliczności sprawy i elementów stanu faktycznego. Przy czym skarżąca kasacyjnie kwestionuje stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z 26 sierpnia 2013 r., a zatem decyzji, która nie była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Należy podkreślić przy tym, że niedopuszczalne, i nieskuteczne, jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej należy kierować przeciwko wyrokowi sądu I instancji w granicach rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy administracyjnej.
Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.