I OSK 14/24

I OSK 14/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Po 294/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2023 r. sygn. I SA/Po 294/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A.S. kwotę 30906 zł (trzydzieści tysięcy dziewięćset sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt I SA/Po 294/23, oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...].
Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2022 r., nr [...], którą na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.):
1. ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 463 306,20 zł za nieruchomość położoną w gminie K., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0,0963 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,2893 ha,
2. ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 476 040,60 zł za nieruchomość położoną w gminie K., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,1930 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,2893 ha,
3. ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 20 464,50 zł za nieruchomość położoną w gminie K., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0086 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,0145 ha,
4. ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 13 862,10 zł za nieruchomość położoną w gminie K., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,0145 ha,
5. orzeczono, że odszkodowanie określone w punktach 1 i 3 decyzji wypłacone zostanie na rzecz skarżącej przez Zarząd Powiatu w Poznaniu, reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Powiatu w Poznaniu, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna,
6. orzeczono, że odszkodowanie określone w punktach 2 i 4 decyzji wypłacone zostanie na rzecz skarżącej przez Wójta Gminy K., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie na działek nr: [...], [...], [...] i [...] w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] wraz z rozbudową i budową układu drogowego na terenie administracyjnym Gminy K. w ramach zadania pn. "Budowa Zintegrowanego węzła transportowego [...], w miejscu przejazdu przez linię kolejową [...]". Wysokość ustalonego odszkodowania wynika zaś ze sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2022 r., który wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego zawartymi w pismach z dnia 25 września 2022 r. i 20 stycznia 2023 r., stanowi wiarygodny dowód określający wartość tych nieruchomości. Przy tym, Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych wydanych dla nieruchomości sąsiadujących z działkami skarżącej wyjaśniając, że nie dotyczą one niniejszej sprawy.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1.1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny, co polegało w szczególności na:
- przyznaniu przymiotu wiarygodności operatowi szacunkowemu z dnia 17 czerwca 2022 r. w sytuacji, gdy wobec tego operatu zgłoszono w pismach pełnomocnika skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r. oraz 14 października 2022 r. szereg zarzutów i zastrzeżeń wskazujących na wady operatu szacunkowego, a których to zarzutów i zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy nie odparł merytorycznie albowiem do pisma z dnia 14 lipca 2022 r. odniósł się jedynie w sposób pobieżny i niewystarczający w wyjaśnieniach z dnia 15 września 2022 r., podobnie jak do pisma z dnia 14 października 2022 r.;
- zaniechaniu wystąpienia przez organ na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sporządzenia prawidłowości wyżej opisanego operatu szacunkowego w sytuacji zgłoszenia przez skarżącą szeregu zarzutów i zastrzeżeń dotyczących operatu szacunkowego, które musiały spowodować wystąpienie wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia;
- błędnym przyjęciu przez organ, że skorzystanie z przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwości badania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zależy od inicjatywy stron w sytuacji, gdy to organ na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest z urzędu zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, zaś przerzucanie ciężaru dowodu na skarżącą było niedopuszczalne;
- zaniechaniu powiadomienia skarżącej przez organ, że w jego ocenie wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego uznaje za wystarczające dla przyjęcia opinii rzeczoznawcy za prawidłową oraz zaniechaniu wyznaczenia stronie terminu, w którym mogłaby ona wystąpić do organizacji zawodowej o ocenę tego operatu;
1.2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta była wadliwa i winna była zostać uchylona,
co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do znacznego zaniżenia wysokości odszkodowania przyznanego skarżącej i winno doprowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 15 maja 2023 r. w sytuacji, gdy przeprowadzenie rzeczonych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania, albowiem zawnioskowane przez skarżącą dowody miały charakter dowodów z dokumentów, to zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ przeprowadzenie rzeczonych dowodów doprowadziłoby do wykazania, że doszło w niniejszej sprawie do oparcia się na wadliwym operacie szacunkowym, w szczególności operacie sporządzonym na niekompletnym materiale porównawczym, opartym na błędnej analizie rynku nieruchomości podobnych i przyjęciu do porównania nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa, a co za tym idzie – do ustalenia okoliczności, że przyznano skarżącej odszkodowanie w wysokości zaniżonej, nieodpowiadającej wartości wywłaszczonych nieruchomości;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości zaniżonej, nieodpowiadającego wartości wywłaszczonych nieruchomości opisanych w treści decyzji organu;
4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie stanu, położenia i sposobu użytkowania opisanych w zaskarżonej decyzji nieruchomości przy określaniu ich właściwej wartości rynkowej wskutek oparcia się w zakresie ustalenia ww. cech nieruchomości na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, obarczonym wadami, które polegały na:
1) zaniechaniu wyjaśnienia przez rzeczoznawcę przesłanek dokonania oceny atrybutów nieruchomości,
2) zaniechaniu wyjaśnienia sposobu oceny cech rynkowych (atrybutów) nieruchomości, przyjęcie niespójnych w obrębie operatu szacunkowego cech nieruchomości,
3) błędnej analizie rynku nieruchomości podobnych, spowodowanej nieprzyjęciem do porównania odpowiedniej próby transakcji,
4) braku wyjaśnienia wyboru podejścia i metody wyceny,
5) zaniechaniu wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych,
6) przyjęciu do porównania nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa (błędna ocena atrybutów nieruchomości),
7) nieuwzględnieniu przez rzeczoznawcę wzrostu cen na rynku nieruchomości,
8) popełnieniu błędu obliczeniowego w tabeli nr 2 operatu,
9) przyjęciu zawyżonego stopnia zużycia budynku mieszkalnego i mieszkaniowo – usługowego,
10) wykorzystaniu przy sporządzaniu operatu szacunkowego transakcji dokonanych na 3 lata przed datą wyceny,
11) nieprawidłowej ocenie cech nieruchomości zawartej w Tabeli nr 8, w szczególności położenia nieruchomości, albowiem większość nieruchomości objętych tzw. transakcjami podobnymi znajdowała się na peryferiach lub w strefie pośredniej miejscowości, w których są położone a nie tuż przy granicy z Poznaniem przy bardzo ruchliwej drodze, z bardzo dobrą ekspozycją, co jest charakterystyczne dla wycenianych działek, należących do skarżącej,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do znacznego zaniżenia wysokości odszkodowania przyznanego skarżącej i winno doprowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie, skarżąca zrzekła się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 140 k.p.a., a także naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości budzi bowiem uznanie operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2022 r. za wiarygodny dowód w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przejęcie, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), należących do niej działek nr: [...], [...], [...], [...], położonych w P.
Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomości, przejęte na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania.
Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei, zgodnie z art. 18b ust. 1 specustawy drogowej rzeczoznawca majątkowy przesyła organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze operat szacunkowy w postaci elektronicznej wraz z elektronicznym wyciągiem z operatu szacunkowego na adres elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Operat szacunkowy w formie pisemnej rzeczoznawca majątkowy dostarcza do siedziby organu lub na uzgodniony adres korespondencyjny. W przypadku gdy organ zlecił lub uzgodnił z rzeczoznawcą majątkowym sporządzenie operatu szacunkowego w postaci elektronicznej, operat przesyła się wyłącznie w sposób określony w zdaniu pierwszym.
Tym samym, w sprawach, w których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego.
Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Stąd też zarówno operat szacunkowy spełniający warunki formalne, jak również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie a następnie sądu. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego i sądu.
Oceniając zatem wartość dowodową operatu szacunkowego, organy powinny sprawdzić, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, powinny sprawdzić, czy spełnia on wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy powinny zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy. Ponadto, powinny zbadać czy jego treść jest kompletna, czy nie zawiera oczywistych wad, czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1059/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 760/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wątpliwości organu i sądu powinien budzić operat szacunkowy, który nie jest spójny, logiczny, zupełny, zawiera nieścisłości i pomija istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy. W takiej sytuacji, nawet prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1512/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy z dnia 17 czerwca 2022 r. zawiera błędy formalne i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia w toku rozpatrywania sprawy a podjęte w tym kierunku w toku postępowania administracyjnego działania nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości powstałych na tym tle, zwłaszcza po stronie skarżącej.
I tak, w sporządzonym w dniu 17 czerwca 2022 r. operacie szacunkowym biegła wskazała, że przedmiotem wyceny uczyniła cztery nieruchomości o nr: [...], [...], [...], [...], zlokalizowane w P. przy ul. [...], które zostały zajęte pod drogę publiczną na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2022 r. o zezwoleniu na rzecz Zarządu Powiatu w Poznaniu oraz na rzecz Wójta Gminy K. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] wraz z rozbudową i budową układu drogowego na terenie administracyjnym Gminy K. w ramach zadania pn. "Budowa Zintegrowanego węzła transportowego [...], w miejscu przejazdu przez linię kolejową [...]". Biegła wskazała, że przed podziałem działka nr [...] posiadała powierzchnię 145 m2 a działka nr [...] posiadała powierzchnię 2893 m2. Działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...] a działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] marca 2022 r. działki nr [...] i [...] stanowiły jedność gospodarczą. Na dzień [...] marca 2022 r. na działce nr [...] znajdował się murowany budynek mieszkalny, fragment murowanego budynku mieszkalno – usługowego, ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych, brama dwuskrzydłowa z prętów stalowych, brama jednoskrzydłowa z siatki, lilak (3 sztuki), brzoza (1 sztuka), figura sakralna. Na działce nr [...] znajdowały się murowane budynki gospodarcze o łącznej powierzchni 51 m2, fragment murowanego jednokondygnacyjnego budynku mieszkalno – usługowego, ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych, tuja (5 sztuk), wiąz (1 sztuka), brzoza (4 sztuki). Na działce nr [...] znajdowało się ogrodzenie panelowe z bramą jednoskrzydłową a na działce nr [...] znajdowało się ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych. Na dzień [...] marca 2022 r. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 27 kwietnia 1998 r., nr XXXVI/250/98, oraz zmianą tego planu dokonaną uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 22 maja 2006 r., nr XLIX/294/2006, działki te znajdowały się w około 73% na terenach przeznaczonych pod zabudową mieszkaniową jednorodzinną z usługami (MN/U) oraz w około 27% na terenach przeznaczonych pod tereny dróg publicznych (KDP). Na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2022 r. przeznaczone zostały na realizację inwestycji drogowej. Biegła wyjaśniła, że z uwagi na to, że w ostatnich latach nie wystąpiły transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem cech rynkowych i rodzaju, i zakresu zagospodarowania, na podstawie art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określiła wartość odtworzeniową przedmiotowych działek, oddzielnie dla gruntu i oddzielnie dla jego części składowych. Wartość jednostkową gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej a koszt odtworzenia nakładów w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość nasadzeń biegła określiła zaś w oparciu o publikację Stowarzyszenia rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy pn. "Określenie wartości roślin ozdobnych". Następnie, biegła wyjaśniła, że w celu zbadania, czy w przedmiotowym przypadku zachodzi tzw. zasada korzyści dokonała analizy rynku nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania i dla alternatywnego przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia. Dla potrzeb określenia wartości działek zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania analizą biegłą objęła rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, z uwagi na niewiele transakcji takimi nieruchomości w miejscowości P., rozszerzając rynek nieruchomości o inne miejscowości gmin powiatu poznańskiego, graniczące od strony zachodniej z miastem Poznań, tj. K., S., W. i P. a także rozszerzając okres analizy do trzech lat. W tabeli nr 1 biegła przedstawiła 11 takich transakcji (wskazując ich położenie, datę transakcji, powierzchnię, cenę transakcyjną i cenę jednostkową za 1 m2), które miały miejsce od czerwca 2019 r. do kwietnia 2021 r. a których ceny kształtowały się od 115 zł/m2 do 319 zł /m2. Tym samym, biegła przyjęła średnią cenę za 1 m2 w wysokości 189,03 zł. Z uwagi na charakterystykę analizowanego rynku biegła przyjęła średni trend czasowy na poziomie 6% rocznie. Po aktualizacji cen z uwzględnieniem trendu czasowego biegła uzyskała cenę za 1 m2 na poziomie 206,29 zł. Dalej, w tabeli nr 3 biegła przedstawiła cechy rynkowe dla analizowanego zbioru nieruchomości i ich wagi w sposób następujący: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie - 30%, drogi dojazdowe i uzbrojenie techniczne - 20%, powierzchnia nieruchomości – 20 %, możliwości zagospodarowania – 30%. W tabeli nr 4 biegła dokonała oceny nieruchomości o cenie minimalnej i o cenie maksymalnej w badanym zbiorze pod kątem wyodrębnionych w procesie analizy rynku cech rynkowych. Następnie, dla potrzeb określenia wartości działek zgodnie z alternatywnym przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia biegła objęła analizą rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi położne na terenie gminy K. Z uwagi na niewielką ilość odnotowanych w ostatnim czasie transakcji biegła zdecydowała o rozszerzeniu obszaru badania na teren innych gmin powiatu poznańskiego, bezpośrednio sąsiadujących z miastem Poznań i gminą K. W tabeli nr 5 biegła przedstawiła 15 takich transakcji, które miały miejsce od czerwca 2020 r. do grudnia 2021 r., których ceny kształtowały się w przedziale od 53 zł do 114 zł za m2, osiągając średnio za 1 m2 cenę 88,08 m2. Z uwagi na stabilizację cen nieruchomości w badanym segmencie rynku biegłą odstąpiła od ich korekty z tytułu upływu czasu. W tabeli nr 6 biegła przedstawiła cechy rynkowe waloryzujące nieruchomość gruntową przeznaczoną pod komunikacją oraz ich wagi procentowe, wskazując: lokalizacja ogólna – 30%, intensywność wykorzystania drogi – 30 %, powierzchnia nieruchomości – 10%, rodzaj gruntów otaczających – 30%. W tabeli nr 7 biegła dokonała oceny nieruchomości o cenie minimalnej i o cenie maksymalnej w badanym zbiorze pod kątem wyodrębnionych w procesie analizy rynku cech rynkowych. Na stronie 27 operatu biegła wskazała, że z dokonanych ustaleń wynika, że wartość jednostkowa działek przy uwzględnieniu aktualnego sposobu użytkowania kształtuje się na poziomie 220,32 zł/m2 a wartość jednostkowa działek przy uwzględnieniu alternatywnego przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia kształtuje się na poziomie 105,17 zł/m2. Z uwagi na to biegła dokonała oszacowania wartości przedmiotowych działek zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania. W tabeli nr 8 biegła dokonała oceny przedmiotowych działek pod kątem następujących cech rynkowych: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie – średnie, drogi dojazdowe i uzbrojenie techniczne – dobre, powierzchnia nieruchomości – dobra, możliwość zagospodarowania – b. słabe z uwagi na bardzo słabe możliwości zagospodarowania nieruchomości w związku z jej mieszanym przeznaczeniem, zastosowano ekstrapolację. W tabeli nr 9 biegła określiła wartość działki nr [...] wskazując cechy rynkowe: lokalizacja ogólna – 30%, intensywność wykorzystania drogi – 20%, powierzchnia działki – 20%, rodzaj gruntów otaczających – 30% i osiągnęła cenę za 1 m2 w wysokości 220,32 zł, szacując wartość działki na kwotę 212 168 zł. W tabeli nr 10 biegła określiła wartość działki nr [...] wskazując cechy rynkowe: lokalizacja ogólna – 30%, intensywność wykorzystania drogi – 20%, powierzchnia działki – 20%, rodzaj gruntów otaczających – 30% i osiągnęła cenę za 1 m2 220,32 zł, szacując wartość działki na kwotę 425 218 zł. W tabeli nr 11 biegła określiła wartość działki nr [...], wskazując cechy rynkowe: lokalizacja ogólna – 30%, intensywność wykorzystania drogi – 20%, powierzchnia działki – 20%, rodzaj gruntów otaczających – 30% i osiągnęła cenę za 1 m2 w wysokości 220,32 zł, szacując wartość działki na kwotę 18 948 zł. W tabeli nr 12 biegła określiła wartość działki nr [...], wskazując cechy rynkowe: lokalizacja ogólna – 30%, intensywność wykorzystania drogi – 20%, powierzchnia działki – 20%, rodzaj gruntów otaczających – 30% i osiągnęła cenę za 1 m2 w wysokości 220,32 zł, szacując wartość działki na kwotę 12 999 zł. W tabeli nr 13 biegła dokonała oszacowania nakładów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 227 484 zł. W tabeli nr 14 biegła dokonała oszacowania nakładów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 20 326 zł. W tabeli nr 15 biegła dokonała oszacowania nakładów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 542 zł. W tabeli nr 16 biegła dokonała oszacowania nakładów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 203 zł. W tabeli nr 17 biegła dokonała oszacowania wartości nasadzeń roślinnych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 1592 zł. W tabeli nr 18 biegła dokonała oszacowania wartości nasadzeń roślinnych znajdujących się na działce nr [...] na łączną kwotę 7828 zł. W wyniku powyższych obliczeń wysokość odszkodowania biegła oszacowała na łączna kwotę 927 308 zł.
Następnie, w dniu 23 czerwca 2022 r. biegła przedłożyła do akt korektę operatu, przedkładając wyciąg z operatu szacunkowego a także nową stronę 5 operatu zawierającego dane o przedmiocie i zakresie opracowania oraz wyliczenia: dla działki nr [...] określające jej wartość na kwotę 12 998,88 zł przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,068, dla działki nr [...] określające jej wartość na kwotę 18 947,52 zł przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,068 zł, dla działki nr [...] określające jej wartość na kwotę 425 217,60 zł przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,068 zł, dla działki nr [...] określające jej wartość na kwotę 212 168,16 zł przy zastosowaniu współczynnika korygującego 1,068 zł. Nadto, biegła przedłożyła wyliczenia nakładów na kwoty 227 484,00 zł, 20 326 zł, 542 zł i 203 zł. W rezultacie biegła oszacowała wartość odszkodowania również na łączną kwotę 927 308,00. W korekcie tej pojawiła się trzykrotnie działka o nr [...] z różnymi wyliczeniami jej wartości.
W odpowiedzi na zarzuty do operatu zawarte w piśmie skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r., biegła wyjaśniła w piśmie z dnia 15 września 2022 r., że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa, albowiem mają podobne położenie, stan prawny, przeznaczenie (zabudowa mieszkaniowo – usługowa), sposób korzystania i powierzchnię. Biegła wskazała również, że w toku analizy nieruchomości podobnych wyodrębniła 4 cechy rynkowe najistotniej determinujące badany zbiór. Przy tym biegła wskazała, że w tabelach: nr 9, 10, 11 i 12 wkradł się błąd w zakresie cech rynkowych, gdyż powinno być w każdej z nich: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, drogi dojazdowe i uzbrojenie techniczne, powierzchni nieruchomości, możliwość zagospodarowania. Biegła wskazała przy tym, że błąd ten nie wpływa na wynik oszacowania przedstawiony w tych tabelach. Biegła wyjaśniła także, że ponieważ ilość transakcji nieruchomościami podobnymi zawartych w okresie ostatnich dwóch lat była niewielka, stąd dla uzyskania jak najbardziej wiarygodnego obrazu okres analizowany wydłużono o kolejny rok. Ponadto, odnotowane ceny skorygowano na dzień wyceny z tytułu upływu czasu. Biegła podkreśliła, że w operacie wyjaśniła wybraną metodykę określania wartości przedmiotowej nieruchomości Nadto, biegła wskazała, że z uwagi na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdowały się w 73% na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami a w 27% na terenach przeznaczonych pod teren dróg publicznych a w toku badania ustalono, że żadna z nieruchomości podobnych nie była w tak dużym stopniu obarczona przeznaczeniem drogowym, co w istotny sposób wpływa na możliwość zagospodarowania zastosowano ekstrapolację. Biegła wyjaśniła, że cecha lokalizacja sąsiedztwo i otoczenie oceniona została na poziomie średnim z uwagi na dobrą lokalizację i słabe warunki dla zabudowy mieszkaniowo – usługowej wynikające z bardzo bliskiego sąsiedztwa linii kolejowej. Stopień zużycia obiektów oceniono zaś bez uwzględnienia nieporządku panującego w obiektach czy faktu ich niezamieszkiwania na dzień oględzin.
W piśmie z dnia 14 października 2022 r. skarżąca wniosła kolejne uwagi i zastrzeżenia do operatu, w szczególności wskazując na błąd obliczeniowy w tabeli nr 2 dotyczący transakcji nr 8.
Organ I instancji nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie dalszych zarzutów i uwag podniesionych przez skarżącą. Dopiero w toku postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r., biegła przedstawiła odpowiedź na te zarzuty, podkreślając, że do porównania przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo – usługową o powierzchni zabudowy 2000 – 9500 m2 a zastosowanie ekstrapolacji uzasadnia to, że uciążliwości związane z dużym udziałem przeznaczenia drogowego w powierzchni przedmiotowej działki są większe w porównaniu do uciążliwości występujących na nieruchomościach przyjętych do porównań. Biegła przyznała także, że w tabeli nr 2 dla pozycji nr 8 wystąpił błąd rachunkowy przy obliczeniu korekty ceny jednostkowej z tytułu upływu czasu. W związku z tym błędem biegła wraz z pismem przekazała aneks z dnia 20 stycznia 2023 r. do operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2022 r., wskazując, że w aneksie tym dokonano korekty zaistniałego błędu obliczeniowego.
W aneksie biegła uwzględniała w tabeli nr 2 pod pozycją 8 cenę 260,52 zł. W związku z tą korektą cena średnia za 1 m2 oszacowana została przez biegłą na kwotę 207,62 zł. Następnie, na stronie 4 biegła przedstawiła wartość jednostkową działek na poziomie 220,08 zł. W konsekwencji, biegła w aneksie w tabeli nr 9 określiła wartość działki nr [...] przy zastosowaniu cech: lokalizacja ogólna, intensywność wykorzystania drogi, powierzchni działki, rodzaj gruntów otaczających i przy zastosowaniu współczynnika korygującego na poziomie 1,060, na kwotę 211 937 zł przy wartości 1 m2 - 220,08 zł. W tabeli nr 10 określiła wartość działki nr [...] przy zastosowaniu cech: lokalizacja ogólna, intensywność wykorzystania drogi, powierzchni działki, rodzaj gruntów otaczających i przy zastosowaniu współczynnika korygującego na poziomie 1,060, na kwotę 424 754 zł przy wartości 1 m2 - 220,08 zł. W tabeli nr 11 określiła wartość działki nr [...] przy zastosowaniu cech: lokalizacja ogólna, intensywność wykorzystania drogi, powierzchni działki, rodzaj gruntów otaczających i przy zastosowaniu współczynnika korygującego na poziomie 1,060, na kwotę 18 927 zł przy wartości 1 m2 - 220,08 zł. W tabeli nr 12 określiła wartość działki nr [...] przy zastosowaniu cech: lokalizacja ogólna, intensywność wykorzystania drogi, powierzchni działki, rodzaj gruntów otaczających i przy zastosowaniu współczynnika korygującego na poziomie 1,060, na kwotę 12 985 zł przy wartości 1 m2 220,08 zł. W wyniku powyższych zmian biegła obliczyła na nowo całkowitą wartość odszkodowania na kwotę 926 578 zł.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 150 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: 1) określenia wartości rynkowej; 2) określenia wartości odtworzeniowej; 3) ustalenia wartości katastralnej; 5) określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (art. 134 ust. 3). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 134 ust. 4). Zgodnie z art. 150 ust. 2 wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 150 ust. 3 wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 151 ust. 2). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 3). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).
Stosownie przy tym do treści § 55 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109) w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Nadto, kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych (ust. 2). W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust. 3). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Wyciąg, o którym mowa w art. 158 ustawy, zamieszcza się na początku operatu szacunkowego (ust. 5).
Organ odwoławczy uznał za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 17 czerwca 2022 r. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się przy tym na treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy nie dokonał jednakże oceny sporządzonego operatu szacunkowego ani też złożonego przez biegłą aneksu do niego, poprzestając jedynie na aspekcie wynikającym z art. 139 k.p.a. Tymczasem, w pierwszej kolejności powinien był ocenić aneks z dnia 20 stycznia 2023 r. Aneks ten został nadesłany drogą elektroniczną. Powinien był zatem spełniać wymagania przewidziane dla tej postaci dokumentu a nadto, powinien był spełniać wymagania z § 55 rozporządzenia, czego jednakże nie zweryfikowano. Tymczasem, jego treść powiela dotychczasowe błędy i niejasności zawarte w podstawowym operacie z dnia 17 czerwca 2022 r., z części których biegła wycofała się w piśmie z dnia 15 września 2022 r. W aneksie jako cechy rynkowe w tabelach 9 – 12 biegła ponownie wskazała cechy zawarte w pierwotnej wersji operatu, tj. lokalizacja ogólna, intensywność wykorzystania drogi, powierzchnia działki, rodzaj gruntów otaczających. Z kolei, zgodnie z treścią pisma z dnia 15 września 2022 r. w każdej z tych tabel powinny być następujące cechy: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, drogi dojazdowe i uzbrojenie techniczne, powierzchnia nieruchomości, możliwość zagospodarowania. Co więcej, w aneksie biegła zastosowała inne współczynniki korygujące. Wreszcie, tylko skorygowany, w ocenie biegłej, błąd rachunkowy doprowadził do nowego określenia wysokości odszkodowania za grunt.
Wszystkie wymienione powyżej kwestie wymagały wyjaśnienia, czego jednakże w toku postępowania administracyjnego zaniechano. Również Sąd nie dostrzegł tych niejasności, stwierdzając, że wiarygodny jest sporządzony w sprawie operat z dnia 17 czerwca 2022 r., w którym prawidłowo została określona wartość gruntu jak i naniesień a wszystkie kwestionowane przez skarżącą zagadnienia zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę w pismach i aneksie. Sąd ponadto wskazał, że organ odwoławczy, stwierdził, że biegła w sposób prawidłowy dokonała wszystkich ustaleń i związanych z nimi obliczeń (przy tym skorygowała błąd rachunkowy), a przedstawione przez biegłą stanowisko jest w pełni przekonujące, spójne i zasługuje na pełną aprobatę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew jednakże twierdzeniom orzekających w sprawie organów, jak i Sądu, sporządzona przez rzeczoznawcę wycena budzi uzasadnione wątpliwości. Wątpliwości te i argumentację skarżącej wzmacnia jedynie przedstawiona przez skarżącą w toku postępowania kasacyjnego ocena operatu szacunkowego sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Wbrew jednakże powyższemu, Sąd I instancji nie naruszył art. 157 ust. 1, akceptując stanowisko orzekających organów, że organ nie był zobligowany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu w trybie określonym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny.
Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może sama skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. W przepisie tym nie wskazano expressis verbis podmiotu uprawnionego do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto zaś, że o taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1860/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, ustawodawca przewidując możliwość weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nie przesądził, że z odpowiednim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może wystąpić wyłącznie organ. Taka konstrukcja instytucji weryfikacji operatu umożliwia zatem wystąpienie ze stosownym wnioskiem także stronie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1442/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, kiedy strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1997/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem organ nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji odszkodowawczej, to nie można czynić organowi zarzutu nieskorzystania z możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1 (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1512/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to w pierwszej kolejności powinna przedstawić organowi swoje zastrzeżenia do operatu. W przypadku zaś, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłą na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane przez stronę, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tak więc strona powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.
Jednocześnie, wyjaśnić należy, że obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 nie wynika ani z przepisów tej ustawy, ani z przepisów rozporządzenia z 2004 r. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 k.p.a., nie można zaś interpretować tak szeroko, by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
O potrzebie wystąpienia przez organ z wnioskiem o weryfikację operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Jeżeli organ nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, będącego podstawą decyzji odszkodowawczej, to nie można czynić organowi zarzutu nieskorzystania z możliwości przewidzianych art. 157 ust. 1. Nadmienić bowiem wypada, że strona zawsze może sama wystąpić do wspomnianej organizacji domagając się przedmiotowej oceny operatu. Zaniechanie przez organ wystąpienia o taką ocenę, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe.
Wyjaśnić przy tym należy, że w aktualnym stanie prawnym ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii biegłego przez sąd albo przez organ administracji (por. E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 157).
Nadto jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z operatów szacunkowych wydanych dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej.
Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Sąd administracyjny - co do zasady - ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Poza tym w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Zasadą jest bowiem orzekanie według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu, natomiast wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego już po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływają na wynik sądowej kontroli legalności. Tym samym, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.
Przede wszystkim zaś, podstawy do oceny prawidłowości operatu szacunkowego nie może stanowić inny operat dotyczący sąsiedniej nieruchomości. Podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie może stanowić wskazanie cen uzyskanych w transakcjach dotyczących innych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2116/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Subiektywne przekonanie strony o wadliwej wycenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, nawet jeśli jest poparte przykładami podobnych, w jej ocenie, wycen nieruchomości położonych w tym samym mieście i przeznaczonych na ten sam cel, nie może świadczyć, samo w sobie, o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2046/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze jednakże stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także istotne naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu I instancji a także decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2022 r.
Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku. Przede wszystkim, w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego albowiem operat szacunkowy z dnia 17 czerwca 2022 r. stracił swoją ważność. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Następnie, organ dokona oceny wartości dowodowej nowo sporządzonego operatu zgodnie z przedstawionymi wyżej uwagami i zaleceniami.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.