I OSK 1398/22

I OSK 1398/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1960/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1960/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 31 maja 2021 r. nr DO.1.7614.224.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. i B. B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1960/21, po rozpoznaniu skargi A. A. i B. B., uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 31 maja 2021 r. nr DO.1.7614.224.2021.MW oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2021 r. nr WS-IX.7533.1.1113.2015.BK6 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Małopolski decyzją z 16 kwietnia 2021 r. nr WS-IX.7533.1.1113.2015.BK6 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę X. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0712 ha, położonej w X., obręb ewidencyjny [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej - ul. [...].
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania A. A. i B. B., decyzją z 31 maja 2021 r. nr DO.1.7614.224.2021.MW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. A. i B. B.. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustanawiający przesłanki, których łączne spełnienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie.
Sąd I instancji podał że, przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji "drogi publicznej", a więc należy się posłużyć definicją znajdującą się w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej jako "u.d.p.". I tak, zgodnie z art. 1 u.d.p., "Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.".
Zdaniem Sądu I instancji, niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. A. oraz C. C., a obecnie stanowi współwłasność skarżących. Niesporne jest również, że droga ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z dnia 6 maja 1995 r. Nr 12/95, poz. 54)., a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.
W ocenie Sądu I instancji, w zakresie przesłanki władania tą nieruchomością organy prawidłowo oceniły jej spełnienie na podstawie oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy X. z 21 grudnia 2015 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] X. stanowi fragment ul. [...] w X., która była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto X. przed dniem 1 stycznia 1999 r. O władaniu przez gminę tą nieruchomością świadczy także kopia informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta X. za 1994 r., z której wynika, że Miasto X. ponosiło wydatki na zakup i transport materiałów budowalnych na realizację zadań samorządowych na ulicy [...].
Jednocześnie, Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnione wątpliwości budzi wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był "stan zajętości" spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że ta okoliczność, odnosząca się do ustalenia granic zajęcia pasa drogowego, jest niedostatecznie wyjaśniona przez organy przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd wskazał, że wedle oceny organu, znajdujące się w aktach sprawy mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę P. P., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2014 r. pod nr [1] oraz aneks do operatu nr [1], zawierający mapę uzupełniającą wykonaną w celu aktualizacji ewidencji gruntów, przedstawiają granice nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, ze wskazanych dokumentów nie wynika, że sporna działka znajdowała się 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej. Powołana mapa uzupełniająca jest nieczytelna i nie wynika z niej, gdzie wrysowana jest sporna nieruchomości.
Brak właściwego udokumentowania istnienia ustawowo określonej przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.., czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. świadczy, zdaniem Sądu I instancji, o tym, że wydane w sprawie decyzje naruszały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Jak wskazał Sąd I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie i dołączy do akt sprawy dowody świadczące o istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęciu spornej działki pod drogę publiczną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez uznanie, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, jak był "stan zajętości" 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości;
3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędną ocenę mapy uzupełniającej, polegającą na uznaniu, że jest ona nieczytelna i nie wynika z niej, gdzie wrysowana jest sporna nieruchomość, przez co nie można wywieść, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność dołączenia do akt sprawy dowodów świadczących o istniejącym 31 grudnia 1998 r. zajęciu spornej nieruchomości, pomimo że w aktach sprawy znajduje się mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego, przedstawiająca granice nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r.;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na dołączonej do akt sprawy mapie uzupełniającej, uprawniony geodeta P. P. oznaczył położenie działki nr [...]. Mapa jest czytelna i wynika z niej, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej. Ponadto, na mapie, geodeta umieścił informację, że granice nieruchomości ustalono według jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii, pomniejszenie mapy do formatu A4 nie wpływa na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji. Z mapy w zmniejszonym rozmiarze można w sposób niebudzący wątpliwości odczytać granice działki nr [...].
Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. jest właściwym dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Na poparcie wskazanego stanowiska przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 8 maja 2014 r. I OSK 2637/12 oraz z 16 maja 2013 r. I OSK 2/12). Sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, określonych w art. 76 K.p.a., stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do ich kwestionowania.
Tym samym, w sprawie bezspornie wykazano zajęcie działki nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie nie wyjaśniono, czy sporna nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra, dowody zgromadzone w sprawie pozwalają na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione.
W odpowiedzi, A. A. i B. B. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżących, mapa uzupełniająca jest nieczytelna i nie wynika z niej, gdzie jest wrysowana sporna działka. Ponadto, nie jest wiadome na jakich podstawach (w szczególności mapach, dokumentach, zeznaniach świadków itp.) geodeta sporządził oświadczenie w aneksie do operatu z 5 października 2020 r. Z aneksu nie wynika na jakiej podstawie geodeta przyjął taki a nie inny "stan zajętości" działki pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie, brał pod uwagę. Tym samym, Sąd ani strony nie mogą w żaden sposób zweryfikować poprawności i prawdziwości złożonego przez geodetę oświadczenia. Organ nie poczynił w tym względzie żadnych dodatkowych ustaleń, wskazując jedynie na urzędowy charakter dokumentu sporządzony przez uprawnionego geodetę.
Wykazując "zajętość" działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r., organ nie przedstawił innych – poza wyżej wymienionymi, które budzą w ocenie skarżących uzasadnione wątpliwości – dowodów, jak zdjęcia lotnicze, porównanie map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi. Pozwala to uznać, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym
Przede wszystkim w odniesieniu do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niezastosowanie, należy wskazać, że co do zasady nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04; wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia w tym zakresie nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Analiza argumentacji skargi kasacyjnej podanej na poparcie powyższego zarzutu pozwala na wniosek, że organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że nie zostały wykazane podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę X. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez Sąd I instancji. Uwzględnienie tego zarzutu wymaga więc skutecznego zakwestionowania przyjętego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle nie są kwestionowane zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego. Skarga kasacyjna zawiera wskazanie norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowych działek przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Przypomnienia więc wymaga treść normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.". Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.
Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca kasacyjnie Gmina, przyjmują prawidłowo, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie kwestionował ustaleń organów wskazujących, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w X. przy ul. [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. A. oraz C. C., a obecnie Skarżących (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Targu z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt [...]). Sąd Wojewódzki nie podważał także ustaleń, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego, a także ustaleń, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Sąd I instancji uznał też, że w zakresie przesłanki władania tą nieruchomością organy prawidłowo oceniły jej spełnienie na podstawie oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy X. z 21 grudnia 2015 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, że m.in. działka nr [...] z obrębu [...] X. stanowi fragment ul. [...] w X., która była utrzymywana, sprzątana i remontowana przez Miasto X. przed dniem 1 stycznia 1999 r. O władaniu przez gminę tą nieruchomością świadczy także kopia informacji z przebiegu wykonania budżetu miasta X. za 1994 r., z której wynika, że Miasto X. ponosiło wydatki na zakup i transport materiałów budowalnych na realizację zadań samorządowych na ulicy [...].
Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że istota sporu sprowadza się do skutecznego wykazania przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. i tylko tę okoliczność Sąd uznał za niedostatecznie wyjaśnioną. Sąd I instancji wskazał bowiem, że dokumenty, na których organ oparł swe ustalenia, tj. mapa uzupełniająca z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę P. P., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [1] oraz aneks do operatu nr [1], zawierający mapę uzupełniającą wykonaną w celu aktualizacji ewidencji gruntów, nie mogą być uznane za wystarczające środki dowodowe potwierdzające stan faktyczny z 1998 r. Wynika to z tego, że powołana mapa uzupełniająca (k. 79 akt administracyjnych) jest nieczytelna i nie pozwala na ustalenie, gdzie wrysowana jest sporna nieruchomość, co z kolei oznacza, że nie sposób z tego dokumentu wywieść, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że skoro o przestrzennych granicach zajęcia przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej, to ustalenia stanu faktycznego muszą być poczynione na tyle dokładnie, aby umożliwiły ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tak określonym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy przeprowadziły postępowanie bez koniecznej wnikliwości, co skutkowało nieustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego w sprawie.
Z oceną Sądu I instancji należało zgodzić się. Twierdzenie Ministra Rozwoju i Technologii, że pomniejszenie mapy do formatu A4 nie wpływa na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji, mogłoby być prawdziwe, gdyby z mapy w zmniejszonym rozmiarze można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać granice działki nr [...]. Załączona do akt administracyjnych sprawy kopia mapy tego warunku jednak nie spełnia.
Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagało poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06). Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy), ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję RP Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/20). Przy czym skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.
Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji nie zakwestionował co do zasady jako środka dowodowego w sprawie mapy uzupełniającej z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę P. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2014 r. pod nr [1] oraz aneksu do operatu nr [1], zawierającego mapę uzupełniającą wykonaną w celu aktualizacji ewidencji gruntów, ale uznał wyłącznie, że kopia mapy jest nieczytelna i nie obrazuje w sposób dokładny granic działek zajętych pod drogę. Nie mogą mieć więc znaczenia dla wyniku sprawy twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu wykazujące, że mapa została sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, to jest rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. i włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2014 r. pod numerem [1] wraz z aneksem do operatu nr [1]. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza natomiast stanowisko Sądu I instancji o braku czytelności kopii mapy. Poza tym przy sporządzaniu mapy geodeta musiał przeprowadzić czynności geodezyjne ustalania granic i sporządzić szkic graniczny, ale w aktach brak jest protokołu granicznego, czy innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r. i twierdzenia właścicieli w tym zakresie. Oczywiście mapa przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym, ale dowód ten może być podważony, o czym stanowi art. 76 § 3 K.p.a.
Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że uchybienia organów w postępowaniu dowodowym uczyniły zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, obarczonymi cechą dowolności. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, na datę istotną w sprawie, pozwoli na ocenę, czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia skutkowały prawidłowym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz wymienionymi wyżej przepisami K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem" "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. brak zaakceptowania przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za nieprawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosowanym przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.
Z wywodów Sądu w niniejszej sprawie wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 240 zł. stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji.